从首都高校控烟实践看北京市政府卫生行政职能的转变

薛一静

（首都师范大学政法学院政治学系，北京 100048）

控烟是政府为维护民众健康权益，确保公共环境清洁而履行其卫生行政职能的具体体现。自1996年始，在北京市教委、市爱国卫生运动委员会等政府机构的协调组织下，首都各大高校展开了一场声势浩大的控烟活动。为了解首都高校控烟的情况及北京市政府卫生行政职能转变的方向，本研究通过搜集整理北京卫生局、北京市教委等部门相关资料和政府相关文件，并于 2012年 2月至3月，对北京航空航天大学、北京理工大学、北京科技大学、中国政法大学、对外经济贸易大学、北京外国语大学6所学校进行调查。调查采用自行设计的“关于首都高校控烟效果的调查问卷”进行；共发放问卷1000份，回收1000份，其中有效问卷910份，样本性别比例基本对等，在数据统计的基础上，分析北京市政府在卫生行政职能转变过程中存在的问题，提出了若干可行性建议，拟为高校控烟政策的进一步落实和首都卫生事业持续稳定发展建言献策。

1 首都高校控烟符合“世界城市”建设的要求

北京市政府于 2004年出台了《北京城市总体规划(2004-2020)》，首次明确提出建设世界城市的目标，这一目标主要包括三个方面的内容：

其一，转变卫生行政理念。受传统政府中心主义的影响，当前我国卫生行政部门的工作一度以单一“办卫生”的行政手段操办卫生事业，如此会削弱医疗卫生单位的自主管理能力和积极性，导致政府卫生行政行为与社会现实脱节，制约着北京建设“世界城市”的步伐。因此，北京市政府及相关卫生部门应按照“世界城市”的标准，结合本市经济、社会发展的总体规划，弱化对医疗卫生事业单位的直接管理和不必要的行政干预[1]，通过加强政策法规、综合规划、监督执法等工作，逐步实现职能上从“办卫生”向“管卫生”的转变，从微观管理到宏观管理的转变，从经验管理到依法行政的转变[2]。

其二，增强卫生法治意识。法治是我国的基本治国方略，也是当今世界城市的常规治理方式[3]。我国公共卫生事业的健康持续发展须有相关法律、法规和政策的支持。北京市卫生局于2012年3月6日发布《北京市“十二五”时期卫生发展改革规划》，详细地规划了“十二五”期间首都卫生事业的发展方向。该规划指出，要推进和完善卫生法治建设，强化对执法行为的监督检查，推动卫生行政部门依法行政[4]。因此，北京市卫生行政部门应积极贯彻国家相关法律法规，不断规范卫生行政行为，努力做到“行之有法，处之有据”；同时，应逐步提高卫生行政执法的能力，改变卫生行政执法趋利的不公正形象，从而实现卫生行业的健康发展。

其三，优化卫生组织结构。在北京市建设“世界城市”战略目标的指导下，卫生行政部门的组织机构设置不仅要体现精干、高效、统一的原则，还要适应卫生事业自身发展的需要；要满足广大人民群众对医疗预防保健服务的需求，更要完善与“世界城市”定位相匹配的医疗卫生服务体系。为此，北京市政府应加强卫生监督执法管理，增强卫生宏观调控机构的力量，缩小过去为“办卫生”而设立的某些机构，并建立完善公共卫生信息发布、公示制度，从制度上保证卫生行政工作的顺利开展。“世界城市”建设是经济全球化背景下北京市为提升城市国际竞争力的必然产物。北京将建设“世界城市”确立为新的城市发展目标，这必然督促政府加快管理创新，全面提高城市管理服务水平[5]，促进首都卫生事业的发展。在这样的背景下，推进首都高校控烟行动的深入开展，有着极为重要的现实意义。

2 首都高校积极参与控烟行动的情况

新世纪以来，北京市政府、市卫生局、市爱国卫生运动委员会等部门对首都高校控烟政策的实施力度加大，使得高校部分公共场所成为禁烟场所，并设置禁烟规定，张贴禁烟标志；各学校也积极响应市政府的政策号召，普及控烟知识、烟草危害知识，并通过各种方式营造控烟环境。这些举措在一定程度上限制了吸烟者在校园公共场所的吸烟行为，得到了首都高校学生的认可，控烟效果调查详见表1。

表1 首都高校控烟效果调查

表1显示，首都高校学生对高校控烟政策实施后的变化持肯定态度的达 65%，北京市政府、市卫生局等部门在对高校实施控烟政策的工作中，取得了一定的成效，具体体现在以下几个方面。

2.1 出台了统筹性控烟政策法规

据北京市疾病预防控制中心2005年针对首都在校大学生的一份调查报告显示，大学生的尝试吸烟率、吸烟率均呈现上升趋势，初次吸烟年龄不断提前，吸烟频率和数量也维持在较高的水平[5]。这表明，首都高校控烟工作面临着严峻形势，亟待政府及相关部门出台有效的高校控烟政策法规，减轻烟草对大学生身心健康的危害。1995年12月21日，北京市十届人大常委二十三次会议通过了《北京市公共场所禁止吸烟的规定》，对市行政区域内禁烟的公共场所、禁烟工作基本原则、禁烟场所所在单位的相应职责等方面作了具体规划[6]；2008年3月24日，市人民政府第二次常务会议审议通过《北京市公共场所禁止吸烟若干范围规定》，在1995年《规定》的基础上，扩大了禁烟公共场所的范围，增加了不履行禁烟条列单位的处罚措施[7]；教育部办公厅、卫生部办公厅于2010年6月12日联合下发了《关于进一步加强学校控烟工作的意见》，要求高等学校教学区、办公区、图书馆等场所室内应全面禁烟，并积极鼓励和推动各级各类学校按照《无烟学校标准》，开展创建无烟学校活动[8]；2011年1月，市十三届人大四次会议讨论通过制定《北京市控制吸烟条例》的法规案，6月正式启动该法规预案研究项目。这些政策法规的出台，表明政府的控烟工作不仅只考虑立法，也开始对法规的可行性进行研究。这为高校控烟工作提供了法律上的依据和有力的制度保障，对营造良好的控烟环境也起着积极的作用。

2.2 增强控烟政策的宣传教育力度，完善制度建设

北京市卫生局于2008年制作了系列公益控烟广告：《触目惊心篇》、《戒烟门诊篇》、《国际禁烟篇》和《海绵篇》等，通过推出控烟新闻报道和烟草知识科普作品等形式，动员媒体积极参与控烟宣传工作，在全社会营造有利于烟草控制的舆论氛围，有力地推动北京市控烟履约工作的进程。2010年7月，教育部、卫生部联合下发《关于进一步加强学校控烟工作意见》。《意见》明确具体地提出了加强控烟监督检查，建立学校控烟制度，创建学校无烟环境等一系列控烟宣传教育的活动，将校园控烟工作纳入教育、卫生工作计划，为共同创建无烟学校的目标提供了具体的路径[9]；2011年5月，北京市爱卫会、北京市教委、北京市卫生局联合召开了北京市建设无烟校园宣传启动大会，会议强调将当前控烟工作列入《健康北京人全民健康促进十年行动规划》和北京市医改项目，会议从不同方面就建设无烟校园建言献策[10]。本次调查结果显示，在京多数高校已通过宣传海报横幅、校园电视广播、公共场所禁烟标识、举办系列讲座、咨询、论坛等形式普及烟草危害、宣传控烟政策，并取得了良好的成效。

2.3 动员多方社会力量积极参与控烟工作

在高校控烟政策施行的过程中，各相关团体和社会组织同样扮演着重要角色。1990年2月，由志愿从事控烟的各行业成员组成的“中国控制吸烟协会”在京成立。这是全国性的控制吸烟的学术性、社会性群众团体，是中国控烟政策和运动的积极力量，在发展控烟教育、倡导控烟活动、协助实施控烟政策方面发挥了一定的作用[11]。中国政法大学于2010年10月在北京成立了“控烟法律诊所”。这是全国第一家在高等院校开设的以控制与减少烟草危害为主要内容的公益性法律诊所，通过一些案例与课程的开设，使大学生亲身感受到吸烟的危害，并大力推进了学校方面的控烟工作。此外，北京市爱国卫生运动委员会、北京市疾病预防控制中心、中国烟草控制联盟等机构的成立，吸烟与健康相关内容的专业网站的开通，从不同的方面为推动首都高校控烟工作的进展，提供了有益的帮助。

3 控烟实践存在的问题

虽有政府校园控烟系列政策的实施，有全国各大高校校方的鼎力支持，有大众传媒、社会舆论的监督，但笔者在对首都高校控烟效果实地调查时发现，高校控烟仍存在控烟立法相对滞后、控烟主体缺乏共识、控烟措施实施不力等问题[12]。这些问题也时刻挑战着北京市卫生行政部门的建设成就。

3.1 控烟立法相对滞后

目前，北京市政府已出台若干公共场所控制吸烟条例，为高校控烟提供了法律上的依据和有力的制度保障，但仍存在条款模糊、可操作性不强等问题。我国2003年签署的《烟草控制框架条约》明确要求缔约方应制定、实施、定期更新和审查国家多部门综合烟草控制战略、计划和规划。但直至今日，北京市没有出台一部关于高校控烟的地方性法规、专项烟草控制规划，仅有一些相关的条款细则或行政规定。然而这些细则、规定的内容大多不够完善，如禁烟场所覆盖不全面、执法主体不明确、缺乏有力的监管机制、对违反规定的行为缺乏相应的处罚条款等，广大高校学生尚未得到全面无烟的法律法规的保护。在首都高校控烟政策实施过程中，高校控烟法律法规的滞后，现行的卫生法规不配套，大大降低了卫生行政部门的行政效率，也使得高校控烟工作的成效大打折扣。面对此困境，卫生行政部门应尽快提高统筹规划的能力，积极加快相关立法工作，使首都高校控烟方面的法律法规得到切实落实。

3.2 控烟主体缺乏共识

北京市政府在部署高校控烟工作中，应以卫生行政部门为主导，包括了非政府组织、大众传媒、专家学者等主体在内的全社会共同参与的机制。然而，这些政策主体基于各自的利益诉求与价值取向，对高校控烟问题缺乏基本共识，从而影响首都高校控烟运动的发展。作为主管全市卫生工作的北京市卫生局及其所属的北京市爱国卫生运动委员会，一贯以改善北京市民的健康状况为基本职责，对高校控烟的态度十分明确，但其他各类政府部门，因承担职能与管理领域不同，表现出不同的关注点，控烟态度相对含糊，积极性不是很高[13]。这些问题的存在，要求市卫生行政部门尽快转变职能，提高其组织协调能力，联络沟通各政府部门、社会团体，并加强对高校控烟政策的宣传力度，提高学生对吸烟危害的认知水平和自我防范能力。

3.3 控烟措施实施力度不够

中国控烟协会2011年9月13日发布的《全国高等院校无烟环境创建评估暗访报告》中显示，在调查的800所高校中，98%的高校不合格（得分不足60分）， 73.20%的高校在暗访中都发现了烟蒂，尤其以男生宿舍为“重灾区”[13]。本次调查结果显示，控烟政策实施后，校园内仍存在：室内吸烟现象严重、重点区域禁烟标识张贴不足、校内室外吸烟区设置不足、控烟宣传材料少、部分校内商店销售烟草制品等现象。此外，表1显示，在对校园内禁烟场所的选择上，62%的同学选择教学楼、宿舍、办公楼等室内场所。这些数据从不同的侧面说明高校控烟措施实施不力，室内吸烟行为较为普遍，吸烟无人劝阻。首都高校控烟政策实施不力对北京市卫生行政部门的检查监督能力是极大的挑战。因为，若卫生行政部门对控烟政策实施的任一环节缺乏相应的规划和监督，都会使控烟政策陷入僵局，这将严重影响政策的实施效果和政策目标的实现。

4 对策

由于首都高校控烟政策实施中仍存在控烟立法相对滞后、控烟主体缺乏共识、控烟措施实施不力等问题，北京市政府应适时转变卫生行政职能，提高卫生行政效率，以推动首都高校控烟政策的进一步实施，早日实现“无烟校园”的目标。

4.1 加强卫生行政部门统筹规划能力

大学生吸烟虽看似是个人行为，但其带来的危害却是社会问题。因此，首都高校控烟政策的持续发展必须有相关法律、法规和政策的支持。首先，北京市政府相关部门应投入资源和人力，积极加快高校控烟法规的出台，并制定中长期高校控烟工作的发展规划，运用行政、法律手段加强宏观管理，从而为控烟运动提供法律支持及政策规范。其次，各大高校也应配合北京市卫生行政部门的工作，根据有关规定制订出一套适合学校具体情况的校规、校纪，创造良好的校园无烟环境；学校管理部门对大学生吸烟行为应给予适当限制，并重视对吸烟教师的控烟宣传，减少对学生的负面影响。这些措施将有力支持市卫生行政部门的控烟工作，为大学生的健康成长创造良好的社会环境。如此以来，在法律法规的强制力和约束力下，能够切实落实首都高校控烟方面的政策法规，并相应提高市卫生行政部门统筹规划的能力，实现职能上从经验管理到依法行政的转变。

4.2 加强卫生行政部门组织协调能力

在首都高校控烟政策的实施中,社会各界的相关团体、组织、大众传媒机构等同样扮演着十分重要的角色。政府是其中的主导，同时也应培育控烟运动的新力量。首先，发展支持高校控烟的非政府组织。从西方国家取得的控烟成果看，NGO在控烟过程中起到举足轻重的作用，故成立相关的非政府组织，培养群众积极参与到此类公益组织活动中去，并主动与NGO合作，共同倡导控烟运动，从而有效的推行控烟政策的实施[13]。其次，有效利用大众传媒机构加强控烟方面的宣传活动。通过张贴禁烟标识，发放宣传手册、禁烟材料，校园广播，举办讲座、论坛，播放公益广告等方式，普及健康知识、吸烟危害知识，加强对大学生的思想政治教育工作，提高大学生自身对吸烟的自律性，努力营造健康的社会环境，从而降低吸烟人数。由于高校控烟工作涉及多部门、多领域的合作，需要强有力的统一领导和协调机制，这样才能更好的推进控烟的进程[14]。因此，北京市卫生行政部门应协调处理好各种关系，综合平衡好各项工作，积极培育控烟工作的新力量，进而实现职能上从微观管理转变为宏观管理。

4.3 增强卫生行政部门检查监督能力

强化卫生行政部门的监督执法，是转变职能的重要内容[15]。高校控烟工作的顺利开展，除了有法律法规的政策保障，多元社会力量的参与合作，还需要强有力的卫生执法监督制度的支持。首先，建立完善的高校控烟政策实施的监督制度。通过对政府部门、高校等控烟主体控烟活动的监督，对控烟政策的落实情况进行监督，以保证各项控烟政策有力实施；同时加大执法力度和处罚力度，严格规范各项工作程序，对控烟工作开展不力的组织及单位，要对其负责人进行问责。其次，建立统管高校控烟工作的监督执法机构。明确监督执法人员的工作职责，改善执法条件并进行队伍建设，努力提高卫生法制水平和监督效率，树立和维护卫生行政法制的形象。如此以来，卫生行政部门便不再直接管理卫生工作的具体事务，弱化了对卫生事业不必要的直接管理和行政干预，提高了其检查监督能力，有力推动高校控烟工作的进程，实现职能上从办卫生到管卫生的转变。

[1] 连玉明.关于北京建设世界城市的基本战略[J].城市问题,2010,(7)：13.

[2] 北京市政务门户网站.北京城市总体规划(2004-2020）[EB/OL].[2012-3-11].http：//www.bjci.gov.cn/14/2007/04/30/41@295.htm.

[3] 刘全喜,徐 晖.卫生行政管理[M].郑州：河南科学技术出版社,1994：48.

[4] 孟祥燕.试论卫生行政部门的职能转变[J].卫生经济研究,2004,(4）：69.

[5] 李 涛,刘雪焕.世界城市建设与北京市政府管理创新[J].新视野,2011,(3)：62-63.

[6] 李利春.进一步改革和完善我国县（市）级卫生行政管理职能的探讨[J].中国卫生经济,1995,(1)：37.

[7] 刘 铮，曹若湘,郭 欣,等.3509名北京在校大学生吸烟现况分析[C].第13届全国吸烟与健康学术研讨会暨第三届烟草控制框架公约论坛论文汇编,2007：79-82.

[8] 北京市政务门户网站.北京市公共场所禁止吸烟的规定[EB/OL].[2008-04-10].http：//www.gov.cn/gzdt/2008-04/1 0/content_941252.htm.

[9] 北京市人民政府.北京市公共场所禁止吸烟范围若干规定[EB/OL].[2009-03-23].http：//china.findlaw.cn/info/xin gzheng/zhianchufafa/zhianfagui/zhaxgfg/69460.html.

[10] 中国控制吸烟协会.2011年中国控制吸烟报告[EB/OL].[2011-10-20].http：//www.catcprc.org.cn/index.aspx？menuid=22&type=articleinfo&lanmuid=139&infoid=2485&language=cn.

[11] 中华人民共和国中央人民政府网站.教育部、卫生部关于进一步加强学校控烟工作意见[EB/OL].[2010-07-13]. http：//www.gov.cn/gzdt/2010-07/13/content_1653147.htm.

[12] 北京市政府信息公开专栏.健康北京人—全民健康促进十年行动规划[EB/OL].[2009-05-27].http：//www.foodmate. net/law/law/qita/20100423/162604.html.

[13] 岳经纶,陈泽涛.不情愿的控烟运动：中国控烟政策的发展及其局限[J].公共管理研究,2008,(6)：46-47.

[14] 中国控烟协会.全国高等院校无烟环境创建评估暗访报告[EB/OL].[2009-05-27].http：//www.catcprc.org.cn/index.aspx？menuid=22&type=articleinfo&lanmuid=139&infoid=24 85&language=cn.

[15] 沈文伟.从政策工具的角度分析我国控烟运动[J].现代物业,2011,(4)：56.