生态县建设规划理论研究

李 璇 王 楠

【摘 要】创建生态县是构建社会主义和谐社会的有效载体，有利于促进经济社会和生态环境的协调和可持续发展。要进一步搞好生态县建设，必须加强生态县建设规划的理论研究。文章主要论述了生态县建设规划的性质、理论基础、基本流程和需要注意的问题。

【关键词】生态县；规划；理论研究

1996年，我国启动了生态示范区建设试点工作，生态示范区是生态县的初级阶段，生态县建设则是生态示范区建设的延续和深化。为把生态示范区建设推向深入，2003年原国家环境保护总局在全国开展生态县、生态市、生态省建设[1]，其总体目标是推动社会经济和生态环境实现良性循环[2]。创建生态县作为我国县级行政区域实现可持续发展的主要途径，已逐渐在全国铺开。编制生态县建设规划是建设生态县的重要前提和基础。目前对生态县建设规划理论与方法的研究还很少，严重滞后于生态县建设规划实践，这种滞后的状况使生态县建设规划缺乏理论与方法的指导。为确保生态县建设下一阶段工作的顺利进行，深入开展生态县建设规划理论研究已成为当务之急。

1.生态县建设规划的性质和特点

1.1 生态县建设规划的性质和任务

生态县建设的目的是在县级行政区域范围内通过实施各种生态建设和保护措施来实现区域生态良性循环和社会经济的可持续发展。生态县建设规划的实质就是根据可持续发展的要求，运用生态学、生态经济学和循环经济原理，在对规划区域内的自然资源和社会经济状况进行调查分析和评价预测的基础上，提出切合实际的生态建设总体目标、重点任务和规划措施。从本质上讲，生态县建设规划属于生态规划的范畴。其基本任务是：①使可再生资源和能源不断恢复并扩大再生产，使不可再生资源节约利用，保持生态的多样性，保护一切自然资源和生命支持系统，不断提高环境质量；②改变现代城市高耗能、非循环的运行机制，提高一切资源的利用效率，物尽其用。物质、能量得到多层次的分级利用、废弃物循环再生。③满足人们的需要，提高人们的生活水平，使经济、社会、环境协调发展，建立起生态经济比较发达、人居环境舒适优美、自然资源持续利用、人与环境和谐相处的生态经济区域。

1.2 生态县建设规划的理论基础

为巩固生态示范区的建设成果，2003年原国家环境保护总局决定在全国生态示范区建设基础上开展生态县建设工作，把生态示范区建设推向更高的层次[3]。

可持续发展理论[4-9]、复合生态系统理论[9-12]、生态经济学理论[4]等成为生县建设规划的重要理论基础。

可持续发展是生态县建设的最终目标，包括3个方面的内容：①维护生态功能的完整性， 保持人与自然的共同协调进化达到人与自然的共同繁荣；②协调当代与后代发展要求的关系，既符合局部人口利益又符合全球人口复兴的发展；③在资源和环境得到合理的持续利用和保护的条件下取得最大的经济效益和社会效益，使资源、环境、经济和社会协调发展。这三条已经成为生态县建设的基本原则。

随着城市化进程的加速，人类在不断实现现代化的各个目标的同时，各类城市发展问题突出。复合生态系统理论为各类城市与区域发展问题提供了一个新的思路。一些学者将复合生态系统理论应用于城市或农村等区域发展中，县级区域作为一类典型的社会—经济—自然复合生态系统，系统中各组分之间存在着竞争、共生、自生的互动作用[13]。复合生态系统可持续发展要求人类必须正确认识对自然界的改造、创造和协调的关系，调整人们的价值观念，从人类长远的发展来规范自己的行为，与自然协调发展，共同进化[14]。因此，无论从研究尺度上看，还是从研究内容和研究方法上看， 复合生态系统理论都应当成为生态县建设规划的重要理论基础。

经济发展和生态保护之间的矛盾是生态县建设过程中最重要的矛盾，很多地区在建设生态县的过程中都遇到这方面的问题，包括处理好眼前经济利益与长远生态效益之间的关系，如何通过经济手段控制对生态环境的破坏，如何对那些由于生态保护措施的实施而遭受暂时经济损失的地区和城乡居民进行合理的经济补偿等。这些问题的解决，关系到生态县建设的成败。因此，在生态县建设规划中，依据生态经济学原理，制定合理的生态经济政策已成为生态县建设的内在要求。要实现经济社会的健康发展就要树立新的资源观、价值观和效益观，全面变革劳动过程，实现对自然界的开发和自然界的补偿的同步增长，运用生态经济学的基本观点来指导生态县建设，就是在一个县的区域范围内建立健全循环经济体系，大力发展生态效益型经济，走可持续发展道路，实现社会效益、经济效益和生态效益的最佳统一[15]。

1.3 生态县建设规划与一般区域规划的关系

生态县建设规划既不是单一的社会经济发展规划、也不是单一的环境规划，更不是城市规划，项目规划，不是代替而是引导、促进、补充、协调县域社会经济发展规划、城市总体规划、环境保护规划及其他项目规划，为这些规划的制定和修编提供战略指导和生态协同方法，其功能在于指明方向、孕育机制、推荐方法、控制过程，在区域发展的各项规划中具有不可替代的作用。生态县建设规划具有较强的综合性，涉及到自然资源合理利用与社会经济发展的各个方面，它不仅注重区域上的综合协调，还要强调部门行业间的协作和产业结构的优化； 按照县域是“社会—经济一环境”复合系统的概念，生态县建设规划应该包含生态社会建设规划、生态经济建设规划、生态环境建设规划，以及三者之间的协调性规划。生态县建设规划要与国民经济与社会发展规划、城市总体规划、全面建设小康社会规划、社会主义新农村建设规划、环境保护规划等相关规划协调优化，同时又是全面和系统的规划，涵盖全县经济建设、社会发展与生态环境保护诸方面，是促进全县“社会—经济—环境”复合系统协调高效和实施可持续发展的宏观控制性规划。因此，其指令性虽然较其他规划要弱一些，但具有很强的指导性和参考性，对区域社会经济发展总体规划和其他部门规划的编写具有很大的参考价值。

2.生态县建设规划的基本流程和内容

生态县建设规划是一个从生态调查一直到制定生态建设和保护方案的完整流程，基本流程主要包括区域自然资源、社会条件、生态环境现状调查、评价与预测，查明优势、潜力和问题，与其它规划衔接和协调，提供系统功能目标和编制规划的可靠基础。确定总体规划目标、主要建设领域和重点任务及实施的保障措施，完成生态县建设总体规划。对总体规划进行分析、论证，对规划方案的调整优化等（图1）。流程中各组成部分相互联系，前一个步骤是后一个步骤的基础。同时，前一步骤也要根据后一步骤的实施情况进行必要的调整和完善。

2.1 生态背景调查

生态背景调查的主要内容是多渠道、多方式获取土地、林业、水利、环境、规划、旅游等部门文本式、电子版等资料配以必要的现场勘探。其目的是了解规划区域的景观结构、自然过程、生态潜力及社会文化状况，从而获得对区域复合生态系统的整体认识，为下一步的生态功能区划奠定基础。

2.2 生态功能区的划分

生态功能区划是在生态背景调查的基础上，从保护和增强区域可持续发展的生态环境支撑能力出发，依据区域生态系统类型、生态系统受胁迫过程与效应、生态环境敏感性、生态服务功能重要性等特征的空间分异规律，将区域划分成不同生态功能区的过程。生态功能区划是国土空间主体功能区划的重要基础和依据，区划反映的是生态系统对经济社会发展的生态屏障和生态资源支持两大功能。

生态功能区划分的主要步骤包括：

①明确规划区域在省级生态功能区划中的定位，结合当地实际，确定县域资源与生态环境现状、生态环境敏感性、生态服务功能重要性和区域发展优势度等具体评价因子；

②对具体项目多目标分析评价，借助 GIS 空间数据存储、分析和空间数据计算功能，可视化评价结果，并将生态环境敏感性、生态服务功能重要性等主要评价结果进行数据融合，生成生态环境功能区划背景图；

③根据区域生态敏感性特征、生态服务功能重要性以及生态环境特征的相似性和差异性提出生态功能区划方案。生态功能区划分，首先从宏观上以自然气候、地貌单元分异情况划分为不同的生态功能地带和生态功能区；然后根据生态系统类型与过程的完整性以及生态服务功能等类型的一致性划分出生态亚区，最后根据生态服务功能重要性、生态环境敏感性与生态环境问题划分生态功能小区，并结合资源禀赋、环境容量和社会经济发展特征，对区划方案进行优化、调整和完善；区划边界以评价结果为基础，兼顾水系、乡镇行政边界及各项专项规划（区划）。对同一块土地，划分的结果可能有几种不同的适宜用途，经过综合分析确定其最佳利用方式。

④根据区域生态环境敏感性、生态服务功能重要性、生态恢复基本要求以及生态建设的主导方向对各生态区进行特性描述，并制定相应的区域生态环境建设发展方向和保护措施。

2.3生态建设与保护方案的制定

生态建设与保护方案主要包括以下内容：

2.3.1 产业结构与布局的调整。根据生态环境敏感性评价、生态服务功能重要性评价和生态功能区划的结果，制定相应的区域发展的战略方针，调整和优化产业结构和产业布局，着力实现3个转变，即传统工业向生态工业的转变，乡镇企业向生态工业园区方向发展和传统农业向生态农业、绿色农业、有机农业、精作农业、高效农业的转变，从而实现生态经营、集约经营、规模经营、效益经营的统一。

2.3.2 生态工程的建设与规划。生态工程建设是生态县建设规划得以落实和实施的重要途径。通过生态工程的规划和实施，不仅可以从根本上解决存在的生态环境问题，而且通过工程的建设，可以探索人工（或半人工）生态系统的运行规律，为建设生态可持续性并处于良性循环状态的社会经济和自然复合生态系统提供依据。

2.3.3 生态法制和管理体系的建设。生态建设与生态保护的立法一直是我国环境保护法律法规中的一个薄弱环节。为了保证生态县建设的顺利实施，各级政府和部门首先要加强法制保障，增强生态环境保护的执法效果，使健全法制、强化生态管理与生态建设同步进行。特别是要加强有关生态补偿的法律法规的完善，建立起相应的区域开发建设生态影响评价制度，对资源的开发利用实行全过程监控；运用有效的经济手段保护生态环境，按照资源有偿使用原则，开征各种生态补偿费，从而降低开发过程中对生态环境的破坏程度。

3.讨论

3.1生态县建设指标方面

我国幅员辽阔，生态系统类型多样，生态环境问题复杂多变，但目前全国各县采用的是统一的生态县建设标准，用同一数据标准来衡量生态县建设情况很难符合生态环境保护“因地制宜”的规划原则。特别是经济欠发达地区，如西部干旱缺水地区，要实现生态县的创建工作，达到目前的建设指标难度较大。同时，一些指标还存在缺乏适用性的问题。如“森林覆盖率”这一指标与水热条件密切相关。要求山区森林覆盖率>75%的目标更适合南方地区，而不太适合西北内陆干旱地区。因此森林覆盖率这一指标的确定应充分考虑区域的生态本底才更为合理。

另外，各区域的生态环境状况往往距离生态县建设标准还有很大差距，需要分阶段、分层次完成，而目前的建设标准只给出了最终目标，因此各县级行政区域在具体进行生态县建设规划过程中要对评价指标进行分级，明确所处的建设阶段，循序渐进地推进生态县建设并最终完成生态县建设目标。

3.2生态功能区划方面

生态县建设规划的对象是自然—社会—经济复合生态系统，强调通过调整优化产业结构，大力发展生态经济和循环经济来推动整个区域的全面、健康和稳定发展。在生态功能区划过程中，既要考虑规划区域生态环境敏感性和生态系统的服务功能的分异规律，还应关注经济功能特征，特别要考虑经济分区情况，指出各分区的生态经济优势、关键性的限制因素和所存在的突出问题，从而为整个区域资源的永续利用、生态经济系统的良性循环、生态产业的合理布局提供科学依据。

3.3建设规划内容方面

生态县建设规划是一个系统工程，涉及生态环境、生态产业、生态文化等多个方面，时间跨度长，具有较强的综合性和系统性，对区域经济社会发展具有重要的指导性作用，因此不可避免地要与各个部门编制的各项规划相衔接。在编制生态县建设规划过程中，对于已有的经验要合理应用于具体规划中，对于缺乏实践经验的领域，应提出发展方向和原则，在经验成熟时再编制子（专题）规划，补充完善生态县建设规划，切不可贪大求全，造成规划停留在理论层面，不能在实践中发挥其应有的作用。

3.4编制规划中存在的主要问题

以县级行政区域为单位，广泛、深入地开展生态县建设，是实施可持续发展战略，实现区域社会、经济与生态环境协调发展的主要途径。但是现阶段，并不是每一个县都适合搞生态县建设。生态县建设是一个宏伟的目标，但更是一个具体的过程。有些县为了追求政绩，跟随生态县建设潮流，在不符合当地实际情况的条件下大喊口号，并且对生态县建设缺乏正确认识，认为生态县建设就是生态环境的建设甚至等同于一般的城市建设，大搞绿化工程，不仅浪费人力、物力和财力，也与生态县建设的初衷背道而驰。

目前，我国针对生态省、生态市的理论研究很多，但关于生态县建设的理论研究相对较少，应该积极促进生态县建设的理论研究，逐步建立起生态县规划理论体系、方法体系，为科学编制生态县建设规划提供科学依据，更好地指导与促进生态县建设。

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