社会企业与公共服务提供机制创新研究

刘 淼

(山东行政学院，济南 250014)

一、社会企业的内涵及特征

社会企业是我国学术界对social enterprise 的直译。在过去的二十多年间，社会企业引起了理论界和实务界的广泛关注。社会企业首先在欧美国家异军突起，并逐步发展壮大。近些年来，作为公共服务提供的新成员，社会企业显示出其独特的优势。

(一)社会企业的内涵

国内外众多学者都试图给社会企业一个完美的定义，但社会经济本身所包含的活动和组织的多样性，使社会企业缺乏一个统一的界定［1］。经济合作与发展组织(OECD)在其1999年的报告中给出了一个试探性的定义:“社会企业是由企业家精神引导的、追求社会和经济双重目标的组织，在不同国家具有不同的法律表现形式。”“更为特殊的是，社会企业通过销售产品和提供服务寻求一定程度上的财力自主，作为对政府捐助的补充，首要目标是帮助那些被社会排斥的边缘人群，而不是为股东赚取利润，收益会再投资于企业本身用于实现社会目标”。在2003年OECD 出版的《变革经济中的非营利部门》(The Non－profit Sector in a Changing Economy)一书中，对社会企业有了进一步的描述:“社会企业是位于公共部门和私人部门之间的具有活力和处于成长过程中的一类组织，他们利用商业活动来实现自身目标和财力自主，优于传统的非营利组织。他们将私人部门的企业技巧和非营利组织的典型特征——强烈的社会使命，融为一体。”

美国杜克大学Fuqua 商学院教授、社会企业发展中心联合创始人格里高利·狄兹(J.Gregory Dees)，提出了著名的“社会企业光谱”［2］概念。他认为社会企业是在纯盈利(私人企业)与纯慈善(非营利组织)之间的连续体，并非单纯追求财务目标，而是一种多元混合的综合体，是非营利组织商业化或市场化的途径。

Kerlin 在对比分析美国和欧洲的社会企业差异的基础上提出:“从广义上讲，社会企业是指使用非政府的、以市场为基础的方式来解决社会问题，其在欧美地区已经成为越来越受青睐的资金资助和社会创新的手段。”［3］247同时他也指出，在这一概念上，欧美还是存在着明显的差异。美国这一概念的外延更广，更关注“收入的产生”(revenue generation)。欧洲社会企业产生的主要动力则来自于对“社会利益”(social benefit)的关注。

国内学者也力图在这一概念上有所突破。台北大学陈金贵教授(2002)以“地域”为分类标准，将社会企业分成“美国途径”和“欧洲途径”。“美国途径”指以企业方式来经营现有的非营利组织，“欧洲途径”则是从传统非营利组织中创造出来的一种新的组织形式［4］。清华大学NGO 研究所所长邓国胜(2009)认为，社会企业是公共服务提供的一种新的组织类别，以实现社会公益为目的，按照企业的运营模式进行管理，有别于公立机构、营利机构和合作组织［5］。舒博(2010)则从社会企业在我国发展的角度出发，认为“把社会企业归属于非营利组织的一种特殊形式可能比较合适”［6］。

上述社会企业的界定虽然侧重点各有千秋，但本质基本相同。社会企业以提供公共产品和服务，解决社会问题为己任，通过商业性活动获取资金来源，其盈利活动不是追求企业利润最大化，而是为了实现特定的经济和社会目标。它跨越了公共部门和私人部门的界限，创新了资源配置和管理方式。

(二)社会企业的特征

虽然各国的社会企业在产生的背景、“身份”确认、作用领域等方面有一些不同，但在其发展过程中也表现出了一些共同的特征。

社会企业联盟(1)认为社会企业是以提供公共品为首要目的的商业组织。它们使用商业规则和方法，借助市场力量，来实现其社会的、环境的和人类公平的目标。社会企业与商业企业、非营利组织和政府部门的区别主要表现在以下三个方面:1.通过生产产品和提供服务或者通过给弱势群体提供就业机会，直接解决难以满足的社会需求问题;2.无论主要收入是来自非营利的混合收入还是企业盈利，商业活动是其强有力的收入“驱动器”;3.提供公共品是它的首要目的。

Eleanor Shaw(2004)将社会企业的特征归纳为:企业导向(enterprise orientation)、社会目标(social aims)、社会产权(social ownership)(见表1)。

从20 世纪50年代到70年代初，人们对政府解决社会问题的能力普遍持乐观态度，认为政府能够充分地运用社会经济资源改善贫困、疾病、不良的教育体系等社会问题［7］。五六十年代是所谓的“混合经济福利国家”和“三倍增长”时期［8］。然而从70年代起，曾经令西方国家引以为自豪的“从摇篮到坟墓”的社会福利保障制度陷入困境。一方面，长期的高福利政策，使这些国家社会福利开支数额庞大，财政负担沉重。另一方面，20 世纪70年代的经济危机，使发达资本主义世界出现了“滞胀”，随之而来的是失业率上升，财政赤字居高不下。经济的不景气、政府财政的日益拮据使政府不得不削减其社会福利支出，而公众对社会福利的需求却在不断增长，公共福利制度的弊端逐渐突显。政府开始寻求公共服务提供的合作伙伴。“西方国家的福利危机，为非营利部门的发展提供了广阔的市场，通过提供产品和服务，来满足那些被社会排斥的领域中未被满足的社会福利需求”［9］。非营利组织成为满足社会需求的重要机制，扮演起弥补市场失灵和政府失灵的角色，参与到社会公共事务的管理和公共服务的提供中，并且得到了政府从政策上和经济上的支持。在美国，始于60年代中后期的“伟大社会”(Great Society)计划，令联邦政府投资数十亿美元用于消除贫困、教育、卫生保健、社区发展、环境和艺术。投资中的一大部分给予了非营利组织。1980年美国非营利部门中“公益服务组织”(2)支出约为1164亿美元，占国内生产总值的5%［10］57。显然，这类组织是一支至关重要的经济力量。但是随着经济陷入低迷和政府福利开支的缩减，迫于财政压力，政府相应减少了对非营利组织的资金援助。私人捐助也由于经济不景气而大幅减少。那些以政府补助和私人捐赠为主要收入来源的非营利组织遇到了财务危机。同时，非营利组织的先天问题也限制了其进一步发展。Salamon 在论述现代福利国家政府与非营利组织关系时，提出了一个新的志愿部门理论:非营利部门固有的局限性导致的“志愿失灵”(Voluntary Failure)［10］47。非营利组织不能产生充足的、可靠的资源来满足社会需求，容易受到富人的特殊主义的影响，而解决社会问题所需要的专业化的方法和人才也是非营利组织所欠缺的。

表1 社会企业的特征

二、社会企业的产生与发展

与此同时，以“再造政府”为特征的新公共管理运动和公共服务民营化在西方国家掀起浪潮。以市场为导向的公共服务提供机制创新同样给非营利组织带来了新鲜的血液。为了解决资金来源不足的问题，非营利组织开始通过商业活动获利，所得收入用于与其社会使命有关的公益活动。从20 世纪80年代开始，非营利组织通过商业运作获得收入的活动迅速发展。美国城市研究院的国家慈善统计中心对非营利组织的商业活动进行的20年(1982－2002)的追踪调查显示，商业收入主要来自项目服务收费、销售产品净收益、特定项目和活动的净收益、会费、接受捐赠资产的评估价值。分析显示，在这二十多年的时间里，商业收入不仅贡献最大，而且持续稳步增长。从1982年到2002年，非营利组织的商业收入增长了219%，个人捐赠增长了197%，政府补助增长了169%。更重要的是，商业收入在全部收入中所占比重也在上升。1982年商业收入占非营利组织收入的48.1%，到2002年增长到57.6%，而个人捐赠从19.9%增长到22.2%，政府补助仅从17.0%增长到17.2%［3］。

社会企业脱胎于非营利组织，在近二十年的时间里蓬勃发展，不仅得到社会的认可，而且受到政府部门的重视。英国、美国还把发展社会企业明确纳入政府的战略发展规划中。英国前首相布莱尔在其就任演讲中承诺:“我们将全力支持众多的社会企业家的工作。”他在与中国领导人会谈时说:“如果我们英国还有什么值得向中国介绍的，那就是社会企业了。”［11］“社会企业可以视为非营利组织的新改革运动。这种改革运动并非仅是营利行为或追求财源自主性的表象，其隐含对传统的非营利组织概念的重塑，为第三部门注入更多的活力和创新能力。”［12］

三、社会企业在公共服务中的作用与贡献

在提供公共服务，实现社会目标这一点上，社会企业与公共部门是一致的，特别是在那些由政府提供效率低下，同时由于利润较低私人部门不愿提供，但又是社会所必需的公共服务领域。社会企业在实现财力自给自足的基础上，不仅直接参与公共服务的提供，而且更加关注弱势群体、环境保护、贫困、社会公平、公共安全、艾滋病、吸毒、可持续发展等社会问题，尤其在促进社区发展、解决就业问题、满足新兴社会需求等方面更发挥了其独特的优势。

(一)促进社区发展

社区是社会成员生活的基层组织，是社会公共服务最基本的承载主体，与每个人的生活息息相关。对于社区居民多层次、多元化的公共服务需求，政府往往鞭长莫及。从20 世纪80年代开始，在西方国家兴起了政府行政改革的浪潮，以市场化为导向，将公共服务由政府垄断供给的模式转变为政府购买公共服务。这一改革也为社会企业的发展带来了契机。社会企业利用其专业化的优势和企业化的运作模式，不仅可以直接解决本地区的社会问题，它的辐射和扩散效应，又可以带动周边地区的发展。

在英国，社区就是社会企业的重要载体。Bromley by Bow 社区曾经是英国最糟糕的社区之一，但现如今已经发展成为社区居民提供教育、就业机会、医疗保障、艺术和创业孵化等服务的综合型社区，孵化出了7个社会企业(见表2)。该社区的创始人安德鲁·莫森(Andrew Mawson)以400英镑启动，从创建伊始就探索企业化的运作模式。了解社区居民的需求是社会企业发展的生命线，社区居民最清楚自己需要什么，自己能做什么。在资源匮乏的情况下，社区居民既是社区中心服务的对象，同时也是提供服务的人。从社区中心原有的活动项目出发，通过开展一些小规模的商业活动取得收益，虽然最初并没有强烈的盈利目的，但产品和服务创造出市场之后，不仅为参与项目的人带来了工作机会，也带来了经济效益。现在社区每年的毛收入已经达到300 万英镑(其中100 万英镑来源于下属经营实体的收入，其他则来自与政府签订的“服务外包”合同和社会募集资金)，这一数字仍在不断增长。社区中心目前有正式员工120 名(70%来自社区内部居民)，上千名的志愿者和支持者。社区居民在这里找到了发挥自己才能的舞台，找回了尊严和自信。

表2 Bromley by Bow 社区中心孵化的7个社会企业

(二)解决就业问题

社会企业联盟将社会企业比喻成介于传统的政府部门、非营利组织和商业组织之间的“被遗漏的中间地带”。其关心社会问题，比政府更有效率，比非营利组织更有持久力和活力，比商业组织更慷慨。而“社会企业”这一术语最初就是用来定义那些通过开展商业活动为弱势群体创造就业机会的非营利组织［13］。20 世纪80年代，公共部门面临高失业率和财政危机。传统的以发放失业救济金的方式只是在一定程度上缓解失业造成的压力，但是在解决弱势群体和社会边缘人群的就业问题方面的作用十分有限。弱势群体和边缘人群很难进入到竞争性的劳动力市场，社会企业家动力则被看成是社团中通过一系列生产活动促进失业劳动力整合的先驱。通常认为，这些先驱性的社团在成为机构化实体，即社会企业之前实际上实施了积极的就业政策。积极就业政策是通过提供职业技能培训和就业补助金的方式整合失业人群进入劳动力市场，而不是单纯依靠为失业人群提供现金补助的被动的就业政策。这些计划努力在那些需要满足社会需求的领域创造新的就业机会，既为失业者提供了工作，又有效控制了公共支出。而他们不仅获得了工作的机会和收入，也感受到来自社会和他人的帮助，不再是被社会遗忘的人群，通过自己的劳动赢得了社会的尊重。伦敦就有一家名为“十五”的餐厅，每年接收18 名失业青年当学徒，为他们提供一年的主厨培训。这些学徒大多是没有学历、没有工作经验，曾经的“问题青年”，有的甚至刚刚走出劳教所。

(三)满足新兴社会需求

社会的变化引发了一系列新的社会需求，例如日益增加的处于社会边缘群体的住房问题，由于社会经济变化带来的幼儿养育服务，迅速发展的人口老龄化和家庭结构变化带来的老年人看护服务，城市化发展以及再就业规划［3］。这些需求仅仅依靠政府、市场和传统的非营利组织的力量难以满足，而社会企业运用企业化的运作模式，在实现财力自主的基础上，着力于关注这些新兴的社会需求。从世界范围来看，社会企业的活动领域广泛，可以说在社会经济的任何一个角落都能看到社会企业的身影。同时，多元化的社会需求也为社会企业的发展提供了更多的机会。例如，印度的Scojo 基金会是一个专门从事成品眼镜生产和销售的医疗性社会企业。成品眼镜，尤其是老花镜在农村地区有着很大的社会需求。Scojo 基金会创建了在两个地区市场中运营的整合型社会企业，一个是以劳动者和中产阶级为目标客户的城市市场，另一个是以贫困人群和低收入人口为目标的农村市场。两个市场中产品的质量相同，但是农村市场的价格要低于城市市场。基金会采用交叉补贴的经营策略，用在城市市场中所取得的收益补贴农村市场中的成本。城市市场是该社会企业商业性的一面，而农村市场则是其社会性的一面。

四、社会企业在我国的发展现状

社会企业这一概念自2004年传入我国，目前已有国内学者开展了对它的研究。时立荣认为，社会企业通过造血式的运行方式解决被社会排斥造成的社会边缘化问题。以企业运作的方式为立足点，促进市场资源和非市场资源的优化组合，实现经济效益和社会效益的共赢［14］。继2006年《如何改变世界:社会企业家和新思想的力量》和《社会企业家的崛起》两书中译版的问世，以及小额信贷发明人尤努斯博士获得诺贝尔和平奖而让“穷人银行”的案例广为传播，社会企业和社会企业家逐渐成为社会各阶层广泛关注的一个热点。“社会企业家”用商业的眼光看待社会问题，用商业的运作规则解决社会问题。打破了传统的社会问题必须依赖政府解决的思维模式，同时为那些依靠社会捐助，缺乏可持续发展能力的慈善组织带来了新的发展思路。

我国目前并没有像西方国家严格意义上的社会企业，只有一些类社会企业的组织，如安置有一定劳动能力的残疾人就业的社会福利企业、社会团体、民办教育机构、民办非企业性单位等。社会企业没有得到政府的认可，民间代之以社会组织、社会创新、公益组织等称谓，也没有相关的立法。但是国内的一些组织和机构正在积极开展着社会企业的实践。2010年7月5日，我国第一个通过政府、社会组织和社会企业的跨界互动合作形成的社会创新支持平台——“上海市社会创新孵化园”正式开园。这是一个由上海市民政局立项，租赁场地，福利彩票公益金提供资金支持，政府推出一线管理，以招标方式选择了全国先进社会组织“上海浦东非营利组织发展中心”(NPI)作为委托管理方的社会创新项目。孵化园致力于通过搭建政府、公益性社会组织和社会企业的合作平台，共同解决现实的社会问题，实现社会创新，促进社会进步。例如残疾人就业问题一直是政府需要解决的棘手问题，行政方法和市场化改革都难以应对，所以需要寻找创新性的解决方案。目前孵化园开设的多个项目均与残疾人的就业有关。如“黑暗中对话”(Dialogue in the Dark，DID)项目主要针对视障人士，免费提供职场礼仪、电脑技术、理财等定向职能培训，帮助他们提高就业能力。醇真餐厅，对顾客来说，它就是一个西餐厅，但服务者都是智障人士和其他残疾人。孵化园是一个以解决社会问题为目的的新生事物，让残障人士在这里不仅找到了工作，也找到了信心和尊严。

注释:

(1)社会企业联盟(Social Enterprise Alliance，SEA)是北美为多样化和快速发展的社会企业服务的会员组织。

(2)萨拉蒙将“公益服务组织”界定为致力于提升社区福利或服务于广泛的公共或教育目标的组织，主要包括教育结构、文化机构、社会福利机构、日托中心、疗养院、医院等。

［1］Eleanor Shaw.Marketing in the social enterprise context:is it entrepreneurial? ［J］.Qualitative Market Research:An International Journal，2004，7(3):196.

［2］J.Gregory Dees.New Definitions of Social Entrepreneurship:Free Eye Exams and Wheelchair Drivers［J］.Knowledge@Wharton，2003，12(17).

［3］Janelle A.Kerlin.Social Enterprise in the United States and Europe:Understanding and Learning from the Differences［J］.Voluntas，2006，17(3).

［4］陈金贵.非营利组织社会企业化经营探讨［J］.新世纪智库论坛，2002(19):39－51.

［5］邓国胜.公共服务提供的组织形态及其选择［J］.中国行政管理，2009(9):125－128.

［6］舒博.社会企业的崛起及其在中国的发展［M］.天津:天津人民出版社，2012.

［7］B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.

［8］Rose R.，B.G.Peters.Can Government Go Bankrupt［M］.New York:Basic Books，1978.

［9］Asn Amin，Angus Cameron，Ray Huson.Placing the Social Economy［M］.London:Routledge，2002.

［10］萨拉蒙.公共服务中的伙伴［M］.田凯，译.北京:商务印书馆，2008.

［11］赵冠军.社会企业:慈善组织运作下的“特种兵”［J］.公益时报，2006(8).

［12］郑胜分.欧美社会企业发展及其在台湾应用之研究［D］.台北:国立政治大学，2005.

［13］Alter，S.K.Case studies in social enterprise:Counterpart international＇s experience［M］.Washington DC:Counterpart International，2002.

［14］时立荣.从非正规就业组织到社会企业［J］.理论学刊，2005(9):42－44.