农村公共服务供给绩效评估体系研究——以鄱阳湖生态经济区为例

江永清

(江西农业大学人文与公共管理学院，南昌 330045)

一、问题的提出

西方政府治理对绩效测量给予了高度重视。新公共管理运动开展以来，以政府绩效评估(Government Performance Measurement)为代表的绩效运动是政府生产力提升的一项重要措施。1993年，美国政府绩效结果法案(The Government Performance and Results Act，简称GPRA)的通过，标志着绩效评估成为政府治理的一项基本政策。国外学者(主要是英语世界的学者)对政府绩效评估的研究起步较早，成果较为丰富，而且从经济学、管理学、政治学等多种途径进行研究，具有较深厚的理论积淀。国外的政府绩效评估实践和研究大致可以分为四个阶段［1］。第一阶段:萌芽阶段，从20 世纪初至20 世纪40年代。欧文·休斯在《公共管理导论》中指出，政府效率表现为政府效能。政府效能指政府生产力、政府运行质量及施政效果等，衡量政府效能的标准通常是“四E”:经济(Economy)、效率(Efficiency)、效果(effectiveness)、公平(Equity)［2］。第二阶段:起步阶段，从20世纪40年代至70年代。不同于萌芽时期，早期的绩效评估研究事实上是传统行政模式的延续，又被称为“效率研究”。第三阶段:发展阶段，从20 世纪70年代至80年代。第四阶段:深化阶段，从20 世纪90年代至今。政府绩效评估在美国兴起。奥斯本和盖布勒认为战略计划是检验组织或社区目前及将来状况的过程，它通过设置目标，推进战略目标的实现，并测定最终的结果;主张提高绩效，按照“效果而不是按照投入拨款”［3］。

国内现代意义上的政府效能建设研究起始于20 世纪90年代中期，迄今为止大致经历了三个发展阶段。第一阶段(1994－1999):初步探索阶段，主要是对政府效率问题的关注，提出效率测定和研究的基本问题;第二阶段(2000－2003):研究的拓展阶段，包括西方国家政府绩效评估的相关研究和系统介绍以及国内政府绩效评估活动的评价研究。第三阶段(2004－至今):研究的系统化、精细化和创新阶段。

在新公共管理运动兴起之后，新公共服务理论也在对其扬弃与批判的基础上，提出了政府的服务职能创新与责任路径。而在本文看来，新公共服务本身也涉及能力与绩效的评估问题，而且这种测量和评估更能促进服务责任的落实和责任的改进。这与政府的责任是“服务而不是掌舵”［4］并不矛盾:新公共服务强调责任和服务质量问题，新公共管理强调服务的效率和服务方式以及成本节约问题，目的是建立一个“少花钱多办事的政府”。

公共服务和绩效评估的融合，为政府公共服务的质量提升提供了一个新的视角。而绩效评估研究进入新的细化和深化的研究阶段，对于不同类型、不同区域、不同层级公共部门绩效评估已经成为绩效评估发展的新动向。本文的研究正是在上述研究的理论基础上，对区域性和农村的公共服务能力进行绩效评估体系研究。

农村公共服务的供给是属于一个具有特殊性的领域，其供给的绩效指标评价体系应当突出何种特色?如何从众多的农村公共服务项目中选取较为重要的绩效指标进行评价?不同的区域是否有不同的权重系数和评价方法?本文尝试结合农村公共服务的实际特点，对农村公共服务的绩效体系进行生产、生活、生态三个层面的构建，试图回答第一个问题;通过实地调查和问卷调查，根据农民的实际需求和进行有效的指标效度分析来回答第二个问题;在此基础上，本文依据《鄱阳湖生态经济区规划》及江西省政府《鄱阳湖生态经济区规划实施方案》，结合鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给的实际，并对专家德菲尔法和模糊评价分层分析的方法，通过对现有农村公共服务评估体系进行赋值和系数分配，并对鄱阳湖生态经济区26个市县农村公共服务能力与绩效评价体系进行测算，以此来回答第三个问题。

二、鄱阳湖生态经济区农村公共供给绩效评价指标构建

《国家基本公共服务“十二五”规划》将基本公共服务的范围确定为:公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化等11个领域的基本公共服务，含80 项具体服务标准。而专门为农村设计的公共服务涉及6个类别，8 项具体服务标准。

本文通过问卷调查和实地走访的方法，发放《鄱阳湖生态经济区农村公共服务供给机制创新调查问卷》560 份，实际回收460 份，有效问卷387 份。其中，男性67%，女性33%;农民55%，乡镇居民28%，基层农技人员13%，县乡干部4%。根据《鄱阳湖生态经济区规划》与鄱阳湖生态经济区实际，本文将各项关注度超过50%的指标纳入农村生活服务、农业服务、农村生态服务三大类之中，每部分由一级指标评价及由若干二级指标和三级指标构成，如表1 所示。

《鄱阳湖生态经济区规划》提出大力推进社会主义新农村建设，改善农村生产生活条件，提高公共服务水平，促进农村经济社会全面进步，建设富裕文明、安宁祥和的美好家园，推进农村土地整治，打造生态家园，加强基础设施建设，完善村内供水管网和排水沟渠，大力开展农村环境综合整治，以改善村容村貌为重点，实施农村清洁工程，开展垃圾集中处理，因地制宜建设农村生活污水处理设施，不断改善农村卫生条件和人居环境，丰富农民闲余文化生活。本文通过调查分析认为鄱阳湖生态经济区规划提出的农村公共服务实际上不仅包括生活类，而且实际上包括生产类和生态类。从生活、农业、生态三个角度入手建立了一级评价指标，符合规划的要求，也符合大多数研究者的基本共识。为了使指标体系层次分明，本文在三个一级指标中进一步划分出12个二级指标，并在此基础上划分出24个三级指标;每个二级指标一般会对应公共服务的能力和绩效的双重指标，从两个维度来进行估价和核算。

二级指标的设置依据是根据一级指标，用一级指标包含的内容，并结合国家十二五基本公共服务规划体系，按照鄱阳湖生态经济区和江西省建设富裕、和谐、秀美新农村的决定，进行综合权衡来取舍。三级指标是按照二级指标的测量需要，从客观程度和主观努力的绩效和能力双层面来考量。

1.生活类标体系设置依据及其主要内容说明

生活类服务包括农村教育服务、农村文化服务、农村医疗卫生服务、农村社会保障服务、农村生活设施服务六个部分，每个部分包含2个二级指标。这些指标分为静态的能力指数和动态的绩效指数。每个三级指标作为二级指标的50%的权重，如农村医疗卫生服务的指标将合作医疗的覆盖比例作为面上饱和度指标，合作医疗的整体报销比例作为强度指标;农村社会保障的参保率和保障的实际水平两个二维指标。这些指标的设置符合中央的政策文件和鄱阳湖生态经济区规划的原则要求。

2.生产类指标设置依据及其主要内容说明

生产类服务设计的指标包括农技推广、农技补贴政策和动植物疫病防治和生产性基础设计。(1)二级指标良种示范推广服务中包含的三级指标是优质品种增收率。《鄱阳湖农业规划》中指出，良种推广工程重点是通过加大优良品种的研发、引进，加快水稻品种的更新换代，平均每年选育或引进大面积增产潜力较大的品种35个以上，其中本省选育25个;良种推广覆盖率，《鄱阳湖农业规划》指出实现良种宽覆盖，平均每年推广增产潜力在5%的高产、稳产、优质品种面积3000 万亩，累计推广2.4亿亩，到2015年良种覆盖率达到98%。(2)农机推广纳入评估，可以衡量政策服务的效率;而机耕面积占耕地面积比重，主要是农机服务的执行绩效。《鄱阳湖农业规划》的目标是到2015年基本普及水稻机耕、机收。农机总动力达到5000 万千瓦，水稻机耕比重达到85%、机收达到70%，机插比重力争达到40%以上;力争全省综合农业机械化水平达到50%，这也是提出绩效指标的重要依据。(3)二级指标动植物防疫服务中包含的三级指标是:动物疫病损失率和植物病虫灾害损失率。动植物防疫工作与绩效结合，就需要考量农业病虫害的损失状况。《鄱阳湖生态经济区规划》指出病虫灾害是规划区农业生产的重大威胁，防灾减灾工作非常重要，防灾减灾任务十分艰巨，目标是将总体病虫害损失率控制在3%以内。(4)二级指标水电灌溉服务中包含的三级指标是:农村电力排灌覆盖率和有效灌溉面积占耕地总面积比重。随着农村农业的机械化、现代化，电力的发展显得尤为重要，《鄱阳湖农业规划》的目标是到2015年稻田的有效灌溉面积达到90%以上。这两者对于农业生产来说是必需的考核指标，因为水利是农业的命脉，农业服务不可能脱离这项指标。

表1 鄱阳湖生态经济区农村公共服务能力评价体系

3.生态服务类指标的设置依据及其主要内容说明

在生态服务中的二级指标中，水土保持服务中包含的三级指标是水土流失面积的比重和水土流失治理比率。《鄱阳湖生态经济区规划》指出强化水土保持，以小流域为单元，综合治理水土流失，大力推进水土保持生态修复工程，加大封育保护力度，促进水土流失轻微地区植被恢复。

二级指标生活环境服务中包含的三级指标是:农村生活污水集中处理率和农村生活垃圾集中收集处理率。《鄱阳湖生态经济区规划》中指出积极开展村镇生活污水处理设施建设，率先建成滨湖控制开发带乡镇污水处理设施;推进农村生活垃圾处理，推行“村收集、乡转运、县处理”的城乡垃圾一体化处理模式，开展农村垃圾无害化集中处理，因地制宜探索科学合理、经济便利的多种垃圾处理模式。

二级指标生产环境服务中包含的三级指标是:生态测土配方施肥覆盖率和高毒农药使用和无机肥施用减少率。《鄱阳湖生态经济区规划》指出加强农业面源污染防治，推广测土配方施肥技术，鼓励使用有机肥和农家肥，核心示范区测土配方施肥技术应用面积达到100%;农药使用量减少，推广生物防治技术，鼓励使用高效低毒低残留农药，减少农药施用量。这些规定直接成为指标设置的意见。

三、基于分层法的农村公共服务绩效指标权重赋值

分层分析法(Analytic Hierarchy Process 简称AHP)是将决策有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法。该方法是美国运筹学家匹茨堡大学教授萨蒂于20 世纪70年代初，在为美国国防部研究“根据各个工业部门对国家福利的贡献大小而进行电力分配”课题时，应用网络系统理论和多目标综合评价方法，提出的一种层次权重决策分析方法。

对公共服务绩效指标进行评估，就需要按照一定的比例和权重对公共服务的指标进行赋值。而农村公共服务能力评价的主体是农民本身，所以只能以农民自身的偏好和实际需求为基础赋值，并结合基层政府相关部门和专家的意见，然后进行加权平均并分层分析，从而得出各自指标的权重，为整个能力评估的排名提供算术基础。

对于指标体系的权重问题，本文设计了《农村公共服务指标的专项调查表》，面向基层干部、基层农技人员、农户和乡镇居民共发放500 份，回收420 份;然后结合第一轮的问卷调查进行分析和整理，得出的数据库，通过输入AHP 软件进行计算，得出一级指标和二级指标各自的权重。

基本分析过程和数据如下:

第一步，构建层次结构分析模型。

第二步，进行指标比较和录入。通过软件直接录入，然后进行数据矩阵分析和判断。判断的方法是采用标准的问卷调查表结合调查问卷进行。

图1 农村公共服务指标体系层次结构分析模型

下列各组比较要素，对于“农村公共服务”的相对重要性如何?

表2 公共服务偏好问卷调查表的基本分析方法

二级指标的调查表类似，这里不一一展开。

第三步，计算分析结果:

表3 鄱阳湖生态经济区三类服务的权重

结果说明，对于农村公共服务而言，生产和生活服务对于农民几乎同等重要。

四、对鄱阳湖生态经济区26 县市的实例分析

基于农村公共服务的权重计算和鄱阳湖生态经济区各市县农村公共服务指标的可得性问题进行权衡，本文从江西省统计年鉴、鄱阳湖生态经济区38 各县市区的统计年报、财政预决算报告、以及政府工作报告对相关指标进行收集和处理，计算26个市县的农村公共服务绩效指数(见表5)。

五、研究结论

第一，从农村公共服务绩效评估的指标体系构建而言，合理设置类别和形成一个具有农村特点的绩效评价体系具有十分重要的意义。在现代农业发展和建设社会主义新农村的背景下，农村公共服务应当克服单纯的生活类服务的倾向，形成生产、生后和生态的一种立体服务模式。这一模式决定了农村公共服务供给的绩效体系必然要超越国家十二五基本公共服务规划的框架，探求农村特点的绩效评价指标体系。而就鄱阳湖生态经济区而言，农村公共服务的特色就在于把生态农业和生态生态保护服务作为绩效评估的重要因素，并且赋予较高的权重。从而形成了一种农村生产、生活和生态绩效立体的评价指标体系。

表4 农村公共服务评价指标权重和赋值结果

表5 各市县农村公共服务能力指标综合排名

第二，农村公共服务绩效评估不等同于财政对公共服务的投入高低，也不同完全同步于经济增长绩效，而是一种考量绿色发展和生态保护的绿色绩效。因此，在一种综合评估的绩效体系下，地方政府需要继续加大对农村生态和生活服务的倾斜，将发展建立在惠及百姓和推动可持续发展上，才能够取得更高的绩效。所以需要转变政府职能，建立公共财政，在提高财政支出效率的同时，强化经济效益、社会效益和生态效益的统一。

第三，农村公共服务指标体系构建具有探索性和开创性，但也需要逐步研究、完善。基于德菲尔法和分层分析法的分析，重要的因素取决于真正的公共服务评价的专家——农民自己。因此，农民和农村问题专家的权重都不可偏倚。需要说明的是，本研究涉及鄱阳湖各市县排名是基于有限的指标，根据绩效指标系数换算而来，不能作为评价各市县农村公共服务能力的充分依据。

［1］蓝志勇，胡税根.中国政府绩效评估:理论与实践［J］.政治学研究，2008(3).

［2］欧文·E 休斯.公共管理导论［M］.北京:中国人民大学出版社，2001:432.

［3］戴维·奥斯本，盖布勒.改革政府:企业精神如何改革着公营部门［M］.上海:上海译文出版社，2006.

［4］珍妮特·V·登哈特.新公共服务:服务，而不是掌舵［M］.北京:中国人民大学出版社，2010:223.