中国城镇住房保障制度改革的公共政策环境分析

姜玉贞，李 彦

(1.山东财经大学公共管理学院，济南 250014;2.山东农业大学经管学院，泰安， 271018)

居住权是现代公民的基本权利之一。20 世纪之后，许多欧美国家为了解决国民的住房问题，制定了一系列住房保障政策。伴随经济体制和社会结构的转型，我国自20 世纪80年代开始探索城镇住房制度改革。20 世纪90年代末期，城镇住房制度进行新一轮改革，停止计划经济体制下的福利分房，改为货币化分配，并提出“建立和完善以经济适用房为主的多层次住房供应体系”。2008年以来，保障房建设迎来新高潮。然而，经过十多年实践，城镇住房保障制度实施效果与其文本预期目标之间出现很大偏差。问题表现在保障房规模较小、质量不高和分配不公等诸多方面。本文从公共政策环境视角，分析我国城镇住房保障制度文本及实施环境，洞悉政策文本与实践之间的偏差，旨在为完善政策环境提出对策。

一、公共政策环境相关概述

政策环境是政策制定和实施的一系列影响因素的总和。按照系统论的观点，“凡是影响政策存在、发展及其变化的因素皆构成政策环境，包括自然环境和社会环境两大部分”。［1］由此，任何一项政策都是特定环境和条件下的历史产物。

公共政策与政策环境相互作用。政治系统理论把公共政策看作是政治系统对周围环境要求的识别和反应，认为正是对环境的回应构成了系统理论中的政治输入。“政治系统理论认为，政策行为源于问题及环境中的冲突”，“环境既限制又指明政策制定者有效行动的方向”。而政治输出，即法规、政策的实施，又是在特定环境下实现的。它对环境的适应和改变又将变为下一次的政治输入。由此，离开具体政策环境，我们就无法充分研究政策制定和实施，公共政策环境是理解公共政策制定和实施的一个重要视角。

二、中国城镇住房制度改革的背景分析

计划经济体制下，我国城镇住房主要实行福利化分配。“居民对住房的拥有使用完全靠社会＇再分配＇系统的运作，其间没有市场机制的作用在内”。［2］随着计划经济体制向市场经济体制的转型，福利化分配住房方式在保障居民住房方面逐渐显示出弊端，住房改革越来越迫切。1998年7月，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，要求停止住房实物分配，实行住房分配货币化。并提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。

(一)城镇住房制度改革的环境分析

1.计划经济时期住房福利化分配面临诸多挑战。计划经济时期，我国的住房福利化分配具有两个基本属性。第一，属于社会主义再分配。在计划经济体制下，住房不是商品，它没有办法在市场上获得。几乎所有的城市住房都是由国家建设、所有，住户通过行政性分配来获取。作为一种再分配资源，住房服从整个社会主义再分配。第二，通过“单位体制”实现住房分配。计划经济时期，几乎所有的城市居民都被安排到各种各样的单位组织中，单位是连接国家和个人的桥梁和中介，社会资源的分配是通过单位来实现的。

住房福利化分配存在诸多问题。(1)资金投入少，房源短缺，国民住房条件长期得不到改善。计划经济时期，我国处于“粗放式”发展阶段，经济增长尤其是工业、重工业的增长对社会主义初级阶段的发展极为重要，更多资源被投入到生产资料生产，住房投入非常有限(见表一)。福利房投入少，结果就是福利房短缺，住房条件得不到改善，据统计，1978年全国城市平均每人居住面积仅有4.4 平方米。

(2)住房分配不平等。单位体制下，单位在资源的分配中具有重要地位。当时的单位组织包括国家行政机构、国家事业机构，也包括国家企业组织和其它经济组织。单位性质和地位不同，对资源的占有和控制就不同。由此形成了在不同单位组织之间住房分配的不平等。据中国社会调查系统1988年在北京市进行1000 户居民的入户问卷调查资料显示，全民所有制单位与集体所有制单位在住房分配上存在较大差异，全民单位职工的人均使用面积为6.75 平方米，集体单位为5.65 平方米。［3］另外，即使在同一个单位内部，个人的身份、级别、工龄等的差异也会造成住房分配上的不平等。

2.市场经济要求房地产业成为新的经济增长点。自20世纪70年代末，中国开始了市场化改革。1992年，党的十四大明确提出:“我国经济体制改革的目标，是建立社会主义市场经济体制。”由计划经济体制向市场经济体制的转型，为我国房地产业的发展提供了有利契机。在西方市场经济国家，房地产业是发达产业和支柱产业，对带动整个国家经济发展有重要作用。而我国房地产业在较长一段时期发展缓慢。市场经济要求房地产业成为新的经济增长点，并进而带动相关产业发展。

(二)城镇住房保障制度确立

计划经济下福利分房制度面临着一系列挑战，而市场经济则要求房地产业成为新的经济增长点。在住房领域打破政府行政分配，发挥市场调节功能，成为必然选择。1994年国务院发布《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确房改的思路即“住房商品化、社会化”。但由于路径依赖性，再加上市场发展不充分，最终确定的政策是“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。”1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，要求停止住房实物分配，实行住房分配货币化，并提出建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系。具体为对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。至此，我国住房保障政策基本定型。城市居民中低收入群体成为住房保障重点对象。当时的住房保障政策认可住房的公共产品特性，强调了政府责任。

表一:1951－1978年住宅投资占基本建设投资比重

三、中国城镇住房保障制度实践环境分析

党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。由计划经济体制向市场经济体制的转型，是我国住房保障实践与改革的大背景。

(一)市场化方向的确立

20 世纪90年代后，我国改革开放向纵深发展。建立社会主义市场经济体制成为主导方向。但如何建立社会主义市场经济体制?社会主义计划和社会主义市场有什么区别?哪些领域应由计划配置，哪些领域更多让市场来配置?所有这一切问题都只有在实践中边走边摸索。在这一阶段，不同程度出现了对市场的盲目崇拜，认为市场在配置资源方面要优于计划。再加上国际新自由主义影响，国内也曾一度要求减少国家干预，主张全面私有化。在这种背景下，住房问题对于大多数人来说转变为自身对市场的考虑和选择，房地产业几乎成为解决人们住房问题的唯一路径。尤其是上世纪90年代末以来，为了扩大内需、促进经济较快增长，房地产业被作为重要支柱产业，房地产投资额和增加值的平均增长率达到15%以上，高于国民经济平均增长率。在这种背景下，住房领域市场一枝独秀，商品房成为住房供给的主体。

(二)以GDP 为政府绩效考核标准

改革开放以来，我们坚持“一个中心，两个基本点”的正确方向。这个中心即经济建设，体现在政府绩效考核中，则是以经济发展和财政收入作为两个主要考核指标。地方政府绩效考核是对地方政府的激励和引导机制。但在一些地方，过度重视GDP 作为考核标准。在唯GDP 至上的考核引导下，地方政府有更大动力去发展房地产业，对保障房建设则不够重视。基于对过去几年城市保障房占整体城市住房的比重，居民购买经济适用房或租用廉租房的难易程度，以及政府部门建设城市保障房的意愿等方面的调查，苏晶得出城市保障房建设执行力与GDP 成反比的结论。［4］

(三)地方政府公共服务滞后

在1994年分税制改革中，中央政府适当集中了财权。后来的保障房建设中，中央政府根据“谁建设谁拥有”的原则，把保障房建设的责任更多推给了地方政府。另外，在住房改革中，政府把重心过多放在了房地产业发展，而忽视了住房公共品特征。把精力过多投向了经济建设，而缺位于“公共服务型政府”。这影响了住房保障建设。

四、改进中国城镇住房保障制度环境的建议

1998年至今，住房保障政策已实施十多年，但以经济适用房和廉租房为主的住房保障制度在实践中进展缓慢。十七大以来，在住有所居目标下，我国实施了大规模保障性安居工程。更是提出到“十二五”末，全国保障性住房的覆盖面要达到20%左右。但住房保障制度落实仍存在很多问题，住房保障制度确立的目标与实践之间存在很大偏差。这一偏差很大程度可以从其发生环境来解释。住房保障政策文本的确立主要是应对计划体制下福利化分房带来的住房短缺和分配不平等等问题。政策文本确立的目标正是既表明了政府应承担的责任(“以经济适用房为主”)，又为市场发展(“多层次”)预留了空间。但随着我国市场经济发展深入，整个社会出现了唯GDP 至上的倾向，市场的作用被无限放大，甚至在基本公共服务领域市场化改革都成了一种潮流。政府公共服务功能在缩减，政府再分配机制弱化。在这种背景下，政策实践容易背离制度确立的公共服务目标。而住房保障政策作为一项公共政策，它的偏差会带来一系列社会问题。为此，有必要在反思这种偏差的基础上，去寻求住房保障制度环境的改进，探讨住房保障制度政策环境的更优配置问题，从而促进城镇住房保障制度健康有序发展。

(一)正确认识住房的属性

作为一种特殊商品，住房具有商品性、必需性、耐久性、高值性等多重属性。在住房制度改革中，我们重点关注商品性和必需性。第一，住房具有商品属性，房地产业在许多国家都是一个重要产业，对经济发展贡献很大。第二，住房本质上还是一种必需品。居住是人的一种基本需求，是人的基本社会权利之一。联合国在《关于新千年中的城市和其他人类住区的宣言》中提出了“人人享有适当住房”的目标。由此，在现代社会，住房的商品性应被承认，而其必需性更应该被关注和保障。

(二)在住房领域合理界定政府和市场关系

我国经济体制改革旨在让市场在资 源配置中发挥基础性作用，而政府则回归公共服务提供者和市场监管者角色。具体到住房领域，住房的商品属性决定了住房应由市场完成资源配置，住房的必需品属性又决定了住房的配置不能完全靠市场。住房的双重属性决定了在住房配置中必须处理好政府和市场的关系。

在计划经济体制下，我国城镇住房是以实物形式由政府分配的，几乎没有市场发展空间。住房改革后，片面强调住房商品化、市场化，资源配置效率得以提高，但也出现了房价过高，许多中低收入群体住房无法通过市场解决的问题。为此，在住房领域，必须合理界定政府和市场的关系。纵观国外，即使是市场经济最为发达的国家，政府也会采取措施为困难群体解决住房问题。在我国，党的十七大报告也提出“加快解决城市低收入家庭住房困难”，努力实现全体人民“住有所居”。可见，在住房领域，政府和市场应共同发挥作用。

(三)建设公共服务型政府，发挥住房保障保民生的功能

政府职能应是为国民生存和发展创造良好环境和提供良好服务。住房是必需品，政府有责任和义务满足其成员基本住房需求。这也是当今世界各国普遍做法。

1998年住房改革之初，我国住房保障就有明确目标和清晰框架，即“建立以经济适用房为主的多层次住房供应体系”，这一体系把多数社会成员纳入政府保障范围。接下来，在实践中，住房建设更多为拉动经济增长服务。即使在2008年之后，我国住房保障出现了大飞跃(尤其是在数量上)，但背景仍是国家为应对国际金融危机对我国经济不利影响。继推出“四万亿”计划后，9000亿安居工程出炉。至今，住房保障问题仍值得深思，住房建设主旨应是保障民生?还是拉动经济增长?满足国民“住有所居”应是首肯目标。

［1］陈振明.公共政策学－政策分析的理论、方法和技术［M］.北京:中国人民大学出版社，2004.

［2］武中哲，刘绛华.单位制度变革与住房保障政策选择.求实，2009(11).

［3］李斌.中国住房改革制度的分割性.社会学研究，2002(2).

［4］苏晶.城市保障房执行力与GDP 成反比? 经济观察报，2008－12－15(38).

［5］国家统计局固定资产投资统计司.中国固定资产投资年鉴1950－1995［M］.北京:中国统计出版社，1997.

［6］武力、肖翔.中国当代城市房地产的变革与发展.河北学刊，2010(5)