我国电子政务背景下公众参与的发展回顾与前瞻

严圣明

(福建江夏学院 公共管理学院，福州350108)

1 缘起:从公众参与到电子政务背景下的公众参与

在目前的文献中，各学者由于理论背景与实践认识的不同，对公众参与的概念定义不完全相同。有的把公众推动起来的公共事件型的公众参与叫做“公民参与”、“政治参与”，如Chdndler＆Plano(1988)认为是“政策形成、方案执行和行政决策过程中公民的直接涉入”;有的把一些地方政府改革创新引起的公众参与称为“基层参与”、“人民参与”，如Glass(1979)认为是“提供一个公民参与公共事务的机会”;还有一些人认为是学者推动的试点，如Kefington(1969)认为是“公民与政策决策者间共同分享政策与提案的形成”。公众参与在国外的实践案例主要有:巴西为首的拉美国家参与式预算，欧洲的地方邻里委员会，以及新社团主义和社区发展。虽然说法多种，实践的种类也不同，但所指的参与行动的涵义和意义基本相似:一般是指以社会群众、社会组织、单位或个人作为主体，在其权利义务范围内有目的的社会行动。

随着信息技术和互联网技术的迅速发展，电子政务的开展大大促进了公众参与的发展。1999年韩国汉城市政府率先开设了“民愿处理在线公开系统”的电子政府网站。近年来，许多国家政府首脑如美国总统奥巴马、英国首相卡梅伦和德国总理默克尔等都喜欢通过微博与网民对话。在各国电子政务发展的同时，公众参与也得到了进一步的发展，不少学者纷纷对电子政务背景下的公众参与现象进行了研究。阿尔温·托夫勒在其《预测与前提》一书中提到信息是和权力并进的，他认为:“计算机网络将增加而不是减少参与政治、经济、社会方面的决策人数，……计算机可能是自从有投票箱以来实施政治参与的最有效的工具”［1］。马克·斯劳卡(Mark Slouka)首次提出“网络民主”(Cyber Democracy)的理念。格莱姆·勃朗宁在《电子民主:运用因特网改革美国政治》一书中对公众政治参与进行了探讨，认为“在网络社会原本分散的公民个体会因共同的兴趣……而迅速发出群体的声音……并使他们的声音被政府或政治家听到”，从而给民主和代议制打下潜在而又深深的印记［2］。此外，凯文希尔(KevinA.Hill)和约翰林斯(JohnE.Hughes)的《网络政治学》、大卫霍尔姆斯(David HolmeS)的《虚拟政治学:电子计算机化空间的身份与社区》以及亚历山大(C.J.Alexander)和帕尔(L.A.Pal)的《数字化民主》，都对网络政治提出了看法［3］。这些理论阐释了电子政务下公众参与的程序、工具、媒介等问题。

电子政务背景下的公众参与，其定义可以从两个方面表达:①实行网络双向互动，以增进公众了解公共组织的做法与过程;②实行政务在网络上的公开，将项目、计划、规划或政策制定和评估活动中的有关情况及其含义随时完整地通报给公众。电子政务背景下的公众参与跟传统相比较，有它的优势。一是便捷性。政策的酝酿和讨论的过程不断简化，从而提高政治参与的有效性［4］。许多发达国家之所以把公众参与作为电子政务的重点，原因是互联网提供了政府与公民沟通创新的新机会，有利于公众对政务参与的需求。互联网已经缩短了时间、空间和地域的距离，把大国变成了小家，将地球连成了村落，一项国家重大决策的产生，可在互联网上讨论、调查，并不再需要决策者们无休止的讨论，也不再需要频繁的网下“民意调查”。二是丰富性。在电子政务下，公众可以通过政府门户网站取得相关资讯，也可以在线申请各服务项目，还可以与政府进行互动式电子服务、参政议政、网上信访、电子投票等。电子信息网络技术在政府治理领域的运用，大大地拓展了公众政治参与的空间，改变了公众参政环境，极大地丰富了政治参与的手段和形式，使公众政治参与的广度和深度处在不停的延伸当中，进一步提高了政府的效能。

2 回顾:我国电子政务背景下公众参与的发展

2.1 电子政务硬件建设阶段(1998年前):公众参与的零星发展

1993年之前，电子政务以“办公自动化”为主要表现形式。办公自动化在国外发展较早，尤其是美国和日本。美国早在1975-1982年，个人计算机就开始进入办公室;日本在1979-1982年，引进、开发、使用办公用的单机设备。而我国在80年代末，政府才提出办公自动化、无纸化办公，90年代中期，政府才开始购置计算机系统，这一时期实现了基本的办公数据管理，但办公室自动化比较偏重电子文件的制作、传送和贮存，无公众参与的机会，与今日的电子政务有着明显的区别。从电子政务建设的角度看，政府上网工程是外网建设，办公自动化工程是内网建设［5］。政府上网工程当中，办公自动化是其中重要的一环，有了办公自动化，政府上网也才有意义，否则政府上网工程就会变成无源之水。因此，这一阶段的电子政务建设虽然公众无参与机会，但却为将来的公众参与打下了一定的物质、技术和环境基础。

90年代，继美国提出信息高速公路计划之后，世界各地掀起信息高速公路建设的热潮。从1993年起，我国开始实施以“金”字头为代表的多项信息化重大工程，如金桥、金关、金卡等“金字工程”，目标是建设中国的“信息准高速国道”(如表1所示)。在中央的大力倡导下，各地、各部门在推动政府信息化方面也在起步，如北京、上海、广东和国务院中与金字号有关的一些部委等。总体来说，“金字工程”建设取得了重大的成绩，使我们的生活发生了翻天覆地的变化。但是“金字工程”为首的电子政务也存在不少弊端，吴敬琏先生认为:一是重新建轻整合，二是重硬件轻软件，三是重管理轻服务，四是重电子轻政务［6］。早在1998年，因对法国世界杯、克林顿绯闻案的报道，因特网就在发达国家确立了第四媒体的地位。而我国1994年才实现了与Internet的全功能连接，推出第一套网页;1996年，全国范围的公用计算机互联网络才开始提供服务［7］。根据中国互联网络信息中心(CNNIC)第二次发布的《中国互联网络发展状况统计报告》，1998年中国上网计算机数才54.2万台，中国的互联网用户数只有117.5万，在CN下注册的域名也才9415个。因此，这个时期我国的政府信息化虽然取得了重要进展，但整体水平仍然较低。电子政务建设呈现出“自上而下”的管理特征，电子政务的建设主要是政府内部的网络建设，外部的公众参与较为缺乏，尚处于电子政务的初始起步阶段。电子政务中公众参与方面的案例较少，即使有也仅是个例，如1998年的“印尼排华事件”引起的网络公众参与。

表1 “金字工程”的主要内容与意义

2.2 政府上网阶段(1999－2006年):基于事务的公众参与

在“金”字系统工程取得重大进展的同时，1999年起，我国48家部委共同倡议发起“政府上网工程”，构建我国的“电子政府”。此活动得到了各级地方政府部门的积极响应，1999年实现了60%以上的部委和各级政府在163/169上均有站点，2000年达到了80%以上。从2000年开始，电子政务每年的投入都保持平均25%的增长率水平，同时，电子政务建设和公共管理职能的转变也越来越引起政府和社会公众的广泛关注［8］。在2001年，全国大多数乡镇一级政府都有1个网站向社会各界发布信息，部分网站还能提供在线服务。2003年的“非典事件”让人们更加意识到电子政务建设必须以“政民互动”为起始点。2006年，中央人民政府门户网站(www.gov.cn)正式开通，标志着我国各级政府在国际互联网上发布政务信息和提供在线服务的综合平台正式建立。同年3月，国家信息化领导小组印发《国家电子政务总体框架》，为加快我国电子政务建设打下了重要基础。

这一阶段，电子政务工作的重心转为“应用”，政府系统链接到在线网页，让公众和政府对相关事务进行电子处理，可以被称为“基于事务”的电子政务。公众参与的形式主要有市长(省长)信箱、参政议政、网上论坛、网上信访等。政府和用户之间的双向互动可以在网上完成，政府也可以根据需要，经充分的内部征求意见或论证，并经起草单位法制机构把关后，再把一些决策通过网上征求公众的意见，使公众有机会参与政府的公共管理和决策等。以省长信箱为例，江苏省省长信箱当时“每月收到500封电子邮件”，山东省2006年1月-8月省长信箱受理总量达到22075件，是同期省信访局来信来访总数的1-3倍［9］。但电子政务发展仍不能很好地满足公众的需要，用国际评价指标体系来衡量当时的电子政务水平，中国电子政务程度仅为22.6%［10］。公众参与仍显得不足，根据《中国电子政务研究报告(2006年)》显示，以各项满分10分计算，政府网站在“政府信息上网、网站建设维护、公共信息服务”分别得到5.87、4.84、4.56分，在“互动交流平台、企业网上办事、个人网上办事”仅得2.08、1.56、1.44分，平均得分仅3.31分，远低于及格分［11］。此外，公众参与在客观上还存在“数字鸿沟”问题，即东西部地域差距、城乡差距、人群差距。

2.3 网络问政阶段(2008年至今):沟通、互动的公众参与

2008年5月，《中华人民共和国政府信息公开条例》开始实施，标志着中国的电子政务信息公开，从此进入“有法可依”时代。北京、上海、江苏、浙江等地纷纷推出各自的电子政务大厅。2008年，在对四川“5·12汶川大地震”抗震救灾、奥运会等事件的报道中，中国的互联网发挥了重要作用，使得网络媒体对公共事务的影响力进入一个新的时代。自从2008年6月胡锦涛总书记做客强国论坛、各级官员问计于民起，电子政务的公众参与得到了前所未有的关注，尤其是“政务微博”形式的出现。2008年6月底，我国网民数量达到2.53亿人，首次超越美国跃居世界第一位。2009年下半年，湖南桃源县官方微博“桃源网”出炉，成为中国最早开通微博的政府部门。随后，以“平安肇庆”、“平安北京”为代表的全国各地的公安微博，以及各级党政领导的微博如雨后春笋般开通。截至2011年底，在新浪网、腾讯网、人民网、新华网4家微博客网站上认证的政务微博客总数为50561个，其中党政机构微博客32358个，党政干部微博客18203个［12］。如今，在政界无论是人大代表还是普通网民，只要是“微民”，都可以“微博问政、微博议政”，公安机关在网络上开设了“微博110”，人们可以进行“微投诉”，体现微博舆论监督的“微动力”日益显示出强大的力量。

政务微博促使电子政务建设取得了长足的进步，日益趋于完善，但相比一些发达国家，由于我国电子政务建设的起步较晚、发展不平衡，在公众政治参与过程中还存在着一些问题和亟待加强的地方。如政务微博的建立处于无序状态，缺乏运行机制，表现在:一是对用户提出的评论、意见和建议不能及时有效地回复和解决;二是互动功能不足，没有充分利用微博的各种交互工具来完成应有的功能。此外，公众参与存在一定的非理性、非法性现象，表现为偏激、谩骂、“人肉搜索”、网络暴力甚至发布虚假信息、诽谤政府等行为。有学者总结，现阶段电子政务发展中公众参与存在5个缺陷:缺乏主动组织;无监督救济程序;无决策类等实质性参与栏目;无民意的开发利用程序;无参与预警设计［13］。

3 前瞻:电子政务背景下公众参与路径选择

总结电子政务背景下的公众参与，可以发现它是一个不断演进的过程。随着信息技术在公众中的应用越来越普及，公众参与由无到有、由少到多，力度在不断加大，但也发现存在以下问题:

(1)我国电子政务背景下公众参与发展相对滞后于信息技术的发展。美国、日本早在70-80年代就开始了办公自动化，我国在80年代末政府才提出办公自动化、无纸化办公。在发达国家，早在1998年因特网就被确立了第四媒体的地位，而我国1996年底公众多媒体通信网才全面启动，部分站点才正式开通。2005年，Web2.0概念的出现催生出了一系列社会化的新事物，比如Blog、RSS、WIKI、SNS，而我国2010年才进入网络微博问政时期。

(2)我国电子政务中对公众参与的回应力度不够。电子政务中对管理的重视多于对参与的重视。在电子政务基础硬件建设阶段，公众参与基本缺乏;在“政府上网”阶段，公众参与仅限于在线事务的处理;在“网络问政”时期，公众参与也是个别政府、个别政府官员的行为，缺乏顶层设计。而在加拿大每个月有400万人浏览政府网站，每天有600万Email与政府沟通。

随着互联网的广泛应用以及网民人数的急剧增加，电子网络中的公众参与已成为公民参与的一种重要途径，也成为政府倾听民意的一个重要渠道，今后发挥的作用会越来越大。电子政务下公众参与的路径选择应特别重视以下几个方面问题:

(1)需要政府更加开放。当今电子政务下的公众参与事实上体现为3个层面:政府信息的公开、第三方组织的参与、公民个人的参与。电子政务建设中，公民的参与必不可少，公众参与的关键是政府如何妥善解决民众最关心、最现实、最直接的需求，并建立起相应的对接制度。首先，需要政府信息不断公开，否则公众参与无从谈起;其次，允许中介组织、民间组织等第三方组织的参与;再次，鼓励公民个人的公众参与。

(2)需要政府有序推进民主。随着电子技术不断演变，需要政府持续关注、有序推进民主。网络只是手段，民主才是目的。现实中制度内的参与渠道供应不足促使部分公民采取了网络无序化的政治参与方式。在公众参与上，一方面要强调公众政治参与的正面作用，另一方面也要看到信息技术只是手段，具有双刃性，其本身并不能促进政治民主的发展和完善，关键是如何引导正确应用，尤其是在“微”时代，更要关注技术给社会政治稳定带来的影响。埃及、突尼斯等中东地区动荡事件的发生，事实上与“微”时代下公众参与无序的结果有关。因此，电子政务背景下的公众参与需要与政府政治改革结合起来，有序地推进民主进程的发展。

(3)需要政府加大回应力度。电子政务的发展，政府的治理需日渐开放，尤其要加大对公众参与的回应力度。从实践看，我国管理体制问题比较突出，严重影响到电子政务效益的发挥。目前电子政务总体上属于“G2C”模式，而鲜见“C2G”(公众参与)模式，在网络的发展浪潮下，政府需要主动地回应公众的需求。以往政府机关、事业单位的多次改革，基本上都是改革者单方面意愿的表现，存在着公众参与不够、开放性不足等问题。如果被改革者不能参加，他们不仅会失去积极性，而且可能会带来阻力。要想得到被改革者的参与和配合，最好的方法就是吸纳他们的观点，或者至少让他们参与该计划，表达自己的意见，监督政府的工作。不通过互动，很难开发出紧贴公众的服务需求，因此需要电子政务流程的不断规范和优化，加大对公众参与的回应力度。

［1］托夫勒.托夫勒著作选［M］.沈阳:辽宁科学技术出版社，1984:304.

［2］Graeme Browning.Electronic democracy:using the Internet to influence American politics［M］.Medford:Information Today，Inc.，2002:135.

［3］朱国朋.我国网络问政及其发展态势研究［D］.信阳:信阳师范学院政法学院，2011:2.

［4］金太军.电子政务与政府管理［M］.北京:北京大学出版社，2006:136.

［5］陈次白.我国电子政务与办公自动化［J］.电子政务，2005(Z6):105.

［6］中国互联网络信息中心.互联网大事记［EB/OL］.［2012-10-08］.http://www.cnnic.net.cn.

［7］中国行政管理学会政府信息化建设课题组.中国电子政务发展研究报告［J］.中国行政管理，2002(3):5.

［8］杨雷.电子政务效益的经济分析与评价［M］.北京:经济科学出版社，2005:23.

［9］董学清.网上“省长信箱”缘何受欢迎［N］.中国改革报，2007-11-06(2).

［10］张维迎.中国电子政务研究报告(2006年)［M］.北京:北京大学出版社，2007:12.

［11］政务微博客发展报告［EB/OL］.［2012-10-08］.http://www.sina.com.cn.

［12］政务微博在多方面显积极作用，专家称应冷静看待［EB/OL］.［2012-10-08］.http://media.people.com.cn/GB/40606/17152301.html.

［13］吴良智.论电子治理中公众参与程序的构建与完善［D］.成都:电子科技大学政治与公共管理学院，2009:16.