我国社区居家养老发展存在的问题及对策

罗 遐，陈 武

(安徽大学 管理学院，合肥230601)

社区居家养老是指以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠，为居住在家的老年人提供以解决日常生活困难为主要内容的社会化服务［1］，被誉为“没有围墙的养老院”，是社会化养老的具体体现。为了适应当前全社会日益增长的对养老资源的需求，社区居家养老作为一种历史与现实、经验与创新合一的养老手段正悄然兴起。

1 我国社区居家养老产生的必要性

1.1 人口老龄化环境下的养老压力

中国人口老龄化的压力是社会居家养老产生的最根本原因。如图1所示，近十几年来，我国的老年人口比重在不断增加，1995年65岁以上人口比重只有6.2%;2000年10月31日，我国总人口中60岁及以上人口所占比重达到10.21%，标志着我国人口年龄结构转变为老年型;2001年底，65岁及以上人口占全国总人口的比重达到7.1%，标志着我国步入人口老龄化社会行列［2］。根据最新统计数据，2011年我国65岁以上人口比重已达9%以上。面对如此多的养老服务需求，我国急需建立和完善符合国情的养老制度，以提高养老服务效率，缓解社会矛盾。

1.2 计划生育带来的负面效应

计划生育是上世纪70年代末确定的基本国策。计划生育政策实施以来，我国一共少生了4亿多人，为缓解我国乃至世界的人口压力做出了极大的贡献。但是，由于人为控制人口，导致近二三十年出生的新生儿数量减少到与上一代不成比例的程度，这如同在政策制定之初就给未来埋下了一个养老问题的定时炸弹。图2是我国10年来人口抚养比的状况。由于严格控制生育，少儿抚养比逐年下降，由41.5%下降到22.1%，拉动人口总抚养比由49.8%下降到34.4%，老年抚养比呈上升趋势，即老年人口占劳动人口比率由8.3%上升到12.3%。

图1 1995－2011年我国65岁以上人口比重变化图

图2 1990－2011年人口抚养比状况

从长期来看，不久以后我国的人口总抚养比必然上升，因为新生儿抚养比的下降已不能抵消老年人口增加和劳动人口不足带来的效应。由于新生儿减少，后备的劳动力在不久的将来会出现相对减少，人口红利开始消失，社会财富的积累能力开始减弱，加之老年人增多，加剧了社会财富的消费。现在2个年轻人抚养4个老年人的现象已经出现，人们的养老负担已经开始显现并日趋加剧，社会需要探索一种高效的新型养老方式。

1.3 高风险社会的来临加剧家庭养老风险

社会的高风险化不仅是中国也是全世界共同面临的问题。根据亚洲开发银行估计的数据，2008年席卷全球的经济危机造成全球金融资产价值下降逾50万亿美元，连带的损失更是难以计量。目前，这场危机的余波仍然影响着世界经济，许多国家的经济依旧一蹶不振。我们生活在一个物质文明极其丰富的时代，但也是一个高风险的时代，在这样一个时代，人们开始怀恋传统的家庭养老方式。过去，人们往往以提高承担风险人口数来抵御风险，但是现在，家庭人口越多，实际上风险带来的绝对损失可能越大。因为现在伴随着家庭内部劳动者比例的增加，很多家庭成员都面对同样的风险概率，即使家庭整体养老储蓄比较多，但由于经济环境不稳定，一旦发生诸如经济危机这样的经济动荡，则家庭储蓄就会大幅下降。如果发生此种情况，依靠代际间的“转移支付”来进行养老，不仅不能解决养老问题，反而带来更大的负担。这就需要我们在传统的基础上建立一个可以降低家庭风险的养老体系。

1.4 “未富先老”堵住完全商业化道路

美国的居家养老商业味很浓，1997年颁布的《平衡预算法》提出了PACE计划(Program of All-Inclusive Care for the Elderly)，是一种创新的基于居家养老服务的老年人全面医疗照顾计划。加入PACE的条件有4个:①年龄超过55岁(Age 55 or older);②在拥有PACE组织的社区生活(Live in the service area of a PACE organization);③疗养院护理服务符合相应资质(Eligible for nursing home care);④可以在社区维持基本生活(Be able to live safely in the community)［3］。PACE是商业运营、政府监督的典范，商业化的运营保证了高质量的服务，政府监督防止了养老资源不正常的集中。

但是，窦玉沛指出，西方发达国家一般在人均GDP1000美元左右进入人口老龄化社会，而我国进入老龄化社会时人均GDP只有840美元左右。人均GDP极低导致个人养老问题主要依靠政府或者非商业化的第三方，个人及家庭储蓄对养老问题的解决作用比较有限，特别是对于收入较低的人群。然而，完全商业化，通过个人购买享受较高福利也是不现实的。

2 我国社区居家养老产生的可行性

2.1 家庭养老的传统

社区居家养老实际上是家庭养老的进一步发展，继承了家庭养老的某些传统有助于居家养老体制的完善。在我国古代，较大的家族往往会有族田，以养老济贫。1982年维也纳召开的联合国老年问题大会提出:“以中国为代表的亚洲模式，是全世界解决老年问题的榜样”。亚洲模式就是指儒家文化倡导的家庭养老，这种模式就是抚养和赡养循环交替的模式，有人称之为“反哺模式”。这种模式的好处在于可以培养亲情，拉近亲人关系，团结族群，而且通过代际间的风险分担，可以提供稳定的养老金来源。前文已指出此种方法的局限性，但是传统的家庭养老留下的一些方法也为社区居家养老提供了基础。

2.2 老年人具有居家养老的意愿

根据全国老龄工作委员会办公室发布的《2010年中国城乡老年人口状况追踪调查》报告显示:中国老年人入住养老机构意愿呈下降态势，而居家养老意愿占据主流;城镇和农村的老年人愿意与子女住在一起的比例分别为38.8%和53.6%，愿意入住养老机构的比例分别为11.3%和12.5%。

正如前文所说，中国有家庭养老的传统，而机构养老虽然实行了很多年，为我国养老问题的解决做了不少贡献，但也产生了很多问题，比如机构养老很难从根本上弥补亲情的缺失，而居家养老可以弥补这些缺陷，所以比较受老年人欢迎。

2.3 城市社区建设的支持

城市居民委员会制度在建国之初就已存在，但当时由街道办事处和居委会构成的“行政性”很强的街居体制［4］。改革开放后，我国经济建设的中心由农村转向城市，城市居民委员会开始由街居制向社区制过渡。1987年，民政部首先倡导在城市开展以民政对象为服务主体的社区服务。1999年，民政部制定了《全国社区建设实验区工作实施方案》，提出要改革城市基层管理体制，培育和建立与社会主义市场经济体制相适应的社区建设管理体制和运行机制。2007年，党的“十七大”将“基层群众自治制度”首次写入党代会报告，正式与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一起，纳入了中国特色政治制度范畴。作为城市基层群众自治组织的城市社区居民委员会迎来了一个新的历史时期。

表1反映了2005到2010年我国城市社区居委会的发展情况，从中我们可以看到城市社区居委会的发展不止表现在量上，还表现在固定资产来源及投资规模方面的扩大，尤其是投资总规模2005年只有500亿元，到了2010年就已经是1128.9亿元，6年内翻了一番。社区力量的壮大是我国经济市场化改革的必然要求，也是实现社区居家养老的良好基础。

表1 2005－2010年中国城镇基层群众自治组织数量及固定资产状况表

2.4 第三产业能力的显著提升

根据《中国统计年鉴》数据，1980年我国的三大产业比重分布，第一产业约为30.2%，第二产业48.2%，第三产业21.6%;到了2010年，我国的第一产业为10.1%，第二产业为46.7%，第三产业为43.4%。第一产业下降了20%，第二产业虽然有所下降，但是在部分较不发达地区所占比重有所上升，第三产业的增长最明显。图3反映了我国第三产业增加值的变化情况。1980年我国第三产业增加值只有982亿元，到了2010年这一数字已经超过了20万亿元。这是产业转移与升级的必然结果，第三产业即服务业的服务供给能力有了较大提升，这为社区居家养老政策的实施提供了充实条件。

图3 1980－2010年我国第三产业增加值变化情况

2.5 社会化养老的趋势

选择居家养老方式不仅是为了适应当前养老形势紧张状况，更是世界发展的趋势，这是由其自身优越性决定的。总的说来，当今世界有3种养老方式，即家庭养老、社会机构养老、社区居家养老。如果说家庭养老是前工业时代的产物，社会机构养老是工业时代产物，那么社区居家养老就是后工业时代的产物。后工业时代的特征是以人为本，同时减轻家庭和国家负担，这就需要引入社会化的养老机制，不仅要使养老的机制市场化，而且确保养老机制受到全社会的监督和控制，将整个社会的人文关怀引入进来。养老不仅是家庭和国家的事，也是整个社会的责任，在社会化养老的过程中，采用社区居家养老方式能很好地平衡三方作用。

3 我国社区居家养老的发展历程

我国的家庭养老时期比较长，以社区为依托的居家养老形式比较短。在以前相当长的一段历史时期内，家庭养老一直是最主要的养老方式。建国初期，1951年政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，提出城市职工的养老问题由国家解决;1956年，中共中央政治局提出了《1956年到1967年全国农业发展纲要》，规定了农业合作社对社员的养老责任。从此，我国的养老制度开始变成国家养老、集体养老、单位养老相结合的体系。

改革开放以来，为了配合经济体制的调整，我国的养老制度发生了很大的变化，新的城乡养老体系相继建设并逐步完备。1997年，我国政府制定了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，开始在全国建立统一的城镇企业职工基本养老保险制度。总体说来，改革后的养老保障体制是国家、单位集体以及个人三方共同承担养老责任。

虽然我国社区居家养老制度整体发展较晚，但也不乏较早的试点，比如1992年上海市政府就已建立了社区服务中心，深入开展为老年人服务工作。进入新世纪以来，建立符合中国实际的社区居家养老制度呼声越来越大。与此同时，机构养老与社区居家养老制度相互补充，相互促进。2001年，民政部发布《社区老年福利服务星光计划实施方案》宣布实施“星光计划”，决定用2—3年时间，通过发行福利彩票筹集的福利金，资助城市社区的老年人福利服务设施及乡镇敬老院建设，建立社区老年福利服务网络。2008年民政部发布了《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，明确规定了居家养老的几个原则:坚持以人为本;从老年人实际需求出发，为老年人提供方便、快捷、高质量、人性化的服务;坚持依托社区。社区居家养老事业开始蓬勃发展。

社区服务力量的壮大是社区居家养老的支撑。目前社区居家养老建设的主要工作在于建立社区养老服务机制，各地都在兴建并完善社区服务中心。近十多年来，我国的社区服务中心建设成果斐然，如图4所示，2001年全国只有6179家社区服务中心，而到了2010年就已经有12720家了。

2010年，中国《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，要“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”。之后陆续颁布的《中国老龄事业发展“十二五”规划》和《社会养老服务体系建设规划(2011～2015)》，对“十二五”期间中国养老服务发展进行了整体规划和战略部署［5］。截至2011年3月，我国共有各类养老机构38060个，床位266.2万张，收养各类人员210.9万人。民政部计划在“十二五”期间，建设一批供养型、颐养型、护理型和临终关怀型的养老机构，按照目标，“十二五”我国每千名老年人拥有各类养老床位数将达到30张［6］。

图4 2001－2010年全国社区服务中心发展状况

4 我国社区居家养老存在的问题

4.1 宣传不到位

2012年10月29日，在刚刚过去的“首届全国智能化养老战略研讨会”上，全国老龄办某负责人指出，无论现在还是将来，95%以上的老年人都要在家里养老［7］，本意就是鼓励探索居家养老新方式。但此言一出，很多媒体哗然，不断有人“泼冷水”。究其原因，由于表达不到位，很多人将“在家里养老”视为回归以前的家庭养老。回归以前的制度很明显是不合时宜的，而且意味着极大地加重了小型家庭的负担，给人以明显无视政府责任的感觉，造成了负面效应。另外，这也说明了当前社会对居家养老的认识还不清楚，整个社会对养老保障的体系缺乏全面系统的认识。

4.2 缺乏高素质养老服务工作者

社区居家养老工作的效果很大程度上是由工作人员的素质决定的。表2是2008-2010年我国养老服务相关机构及基层组织的社会工作师情况。2008年我国社区服务机构只有185人是社会工作师，到了2010年已经有1204人，但是对比图4的数据，近万个社区服务中心只有几百人是社会工作师，可见，社会工作师的比例还比较低，有待提高。

表2 2008－2010年我国养老服务相关机构及基层组织社会工作师人数(单位:万)

4.3 缺乏必要的资金支持

目前，社区居家养老的具体操作大多取决于社区服务中心的具体工作方式。社区服务中心的工作是政府社会管理职能的延伸，资金来源多是政府的财政专项投入以及社会的捐助。伴随着社区的壮大和越来越多的老年人选择居家养老，可以预见资金来源匮乏在不久的将来将成为一个较大的问题。此外，居家养老服务福利水平的提高意味着人均需要更多的养老资金，这将加重资金问题。缺乏必要的资金支持将造成支付力不足，一些老人无法享受具有福利性质的部分居家养老服务，不能使居家养老的效益达到应有水平。

4.4 缺乏统一标准规范与监管

社区居家养老活动目前还处于各地试点阶段，很多地方出台了具体实施办法，但却没有一个全国统一的实施细则。比如提供的最基本服务是什么、受益人年龄段等都没有一个统一规定。虽然这样有利于各地政府因地制宜，但缺乏统一标准，不容易在将来实现居家养老的统筹规划，而且容易造成短视行为。在建设社区服务中心时，地方政府如果脱离了中央监管，容易出现做表面功夫的现象，虽然数量上去了，质量标准可能会被人为忽视，很多设计不一定会人性化。

4.5 城乡居家养老进程差距较大

由于农村地区社区建设比较缓慢，城乡收入水平也不同，城乡居家养老建设进程也就不同。很多地方只重视城镇的社区居家养老，而对于农村的居家养老工作的开展则认识不够，还停留在社会养老机构建设方面。这说明目前有些地方政府工作人员思想比较滞后，对于居住在农村的老年人养老问题的认识较简单，没有考虑到老人更深层次的需求。

5 我国社区居家养老的发展对策

5.1 提高认识，加强宣传

一方面，政府工作人员要提高自身对居家养老问题的认识。起码有两点要认识到:一是认识到离开社区支撑的居家养老不是真正的居家养老，而是传统家庭养老方式的复制;二是认识到无论城乡，所有的老年人都有寻求增进福利的机会，社区居家养老就是提升老年人福利的一种途径。

另一方面，目前社会上一些人对社区居家养老方式有误解，要有计划有针对性地进行宣传，有时甚至可以利用政策法律的制定修改进行舆论疏导。比如1996年10月1日起施行的《老年人权益保护法》明确规定老年人养老主要依靠家庭，家庭成员应当关心和照料老年人。现在就有人提议，要改成主要依靠社区或者社会。对于养老问题，传统的观念就是家庭和国家(政府)的事，现在要让人们意识到养老问题还关系到社区以及整个社会，要培养一种真正奉献的公民精神，吸引更多的人加入到志愿者行列中来。

5.2 明确社区工作者地位，加强职业教育

社区工作意义重大，可是由于刚刚在我国兴起，在社会化的过程中往往不是很稳定。众所周知，目前社区工作者身份比较尴尬，很多人没有编制，个人工资福利待遇也不好，这极大地打击了社区工作者的工作积极性。社会要给予一定的关注，要明确社区工作者的地位，提高待遇，并且推行绩效、职称与工资挂钩的制度，鼓励社区工作者学习更多的专业知识，锻炼自己，由单纯的工作人员转换到专职服务员的角色。这一点日本做的比较好，日本于1987年和1992年就分别颁布了《社会福利士及看护福利士法》和《福利人才确保法》，明确了福利行业从业人员资格制度并确保其基本经济收入和社会地位，值得学习。

5.3 社区服务市场化运营，拓展资金来源

社区居家养老需要优质的服务，市场化运营可以吸引更多的服务提供商进入居家养老市场。服务提供商不仅可以提供多样优质的服务，还方便监管，很多地方已开始进行市场化运营试点。比如，有些地区建设“虚拟社区”，将老人按收入、健康状况分为不同等级，不同等级申请和享受养老服务的流程和部分内容不同，但都可以享受基本的居家养老项目。加盟企业共同建立一个虚拟的服务社区，加盟企业的管理中心为虚拟养老院下属的民办非企业单位，完全依照市场化的方式运作，而加盟企业的最终监管者是民政部门［8］。这是政府购买居家养老服务的一个典型例子。

市场化运营需要解决的问题首先就是资金来源问题。资金来源主要有三方面，一是政府财政转移支付专项资金;二是个人养老积累账户部分资金;三是个人和社区可以联合建立一个基金，专门用于支付养老服务费用。

5.4 制定统一政策规范，加强对社区养老机构基础建设的监管

各地要严格总结在建设社区服务中心过程中遇到的问题，遵循科学发展观，真抓实干，防止浮夸与面子工程。中央要根据各地反映的问题总结出一套具体可行的建设标准，防止专项资金的浪费。

制定的统一政策规范不仅要具体化，还要设计严谨，具有针对性。目前美国的养老社区根据服务方式和老年人自理程度不同分为生活自理型(Independent Living)社区、生活协助型(Assisted Living)社区、持续护理退休(Continuing Care Retirement Communities)社区和特殊护理(Skilled Nursing)社区等4种类型［9］。这4种类型的社区通过分类管理，服务效率得到了提高。

除此之外，还要建立健全监督机制。做好招投标工作，适度扩大招标范围，促使有实力有信誉的企业相互竞争，防止权力寻租等腐败问题的发生。在工程建设过程中，要广泛听取群众意见，畅通群众反映问题的通道。工程验收时，审计等部门要做好审查工作。对于意义重大的社区服务机构建设，政府应成立专门的监督小组，加强监管。

5.5 吸取传统家庭养老经验，配合机构养老共同发展

我国传统的家庭养老讲究“孝”字，社区居家养老是“孝”的精神在当今社会环境下的新的体现。目前很多家庭养老负担比较重，家人没时间没精力照顾老人，但是在机构养老常常会使老人缺少来自亲人的关怀，社区居家养老给老人更多的自主选择权，与亲人更亲近，又能享受专业的服务。传统的家庭养老留下的还有以人为本的服务理念，社区工作者应当做到“老吾老以及人之老”，照顾老人时要多方面考虑老人的生活习惯。这一点，同属于儒家文化圈的日本做得比较好。日本的居家养老制度将以前老人的护理场所由疗养院转移至家庭，以居家照护为主，机构照护为辅，专门人员定期来进行护理。早在1963年，日本就制定了《老人福祉法》，确立了家庭奉仕员制度，即护理人员上门服务制度。为了给予老人以人文关怀，政府还规定了友爱访问员派遣制度，由社区志愿者定期看望老人［10］。

提倡社区居家养老并非将其视为唯一的养老方式，当前社会机构养老的形式仍然比较流行，对于一些在家生活不方便的老年人群体，进入机构养老是必要的。另一方面，对于一些基础建设不发达的地区，机构养老建设也更具有实际意义。面对当前经济与社区建设发展不平衡的社会现实，需要运用混合的养老制度实现过渡。

6 结语

社区居家养老作为一种养老方式在国外的历史并不算短，而在我国只是最近几年才真正地兴起。社区居家养老是我国养老制度发展的必然产物。但是，社区居家养老不能从根本上解决所有的事，比如养老金缺口，它充其量只是一个制度改良，其解决的是优化养老服务资源配置的问题。社区居家养老体系要依靠其他与之有关联的制度才能建立起来，并发挥其应有作用。当农村和城市社区的建设达到一定的高度，社会趋于平等，人民生活提高到一定水平，社会风气得到进一步改善，其对构建和谐社会的贡献才能真正体现出来。社区居家养老建设不仅需要决心，更需要耐心。

［1］吴敏平，廖宴思，程景伟.专家称社区居家养老将成为中国的主要养老方式［EB/OL］.(2011-07-10)［2012-10-30］.http://www. people. com. cn/h/2011/0710/c25408 -3692464098.html.

［2］杨雪，侯力.中国人口老龄化趋势地区性差异的量化分析［J］.人口学刊，2011(4):47.

［3］Program of All-Inclusive Care for the Elderly(PACE)［EB/OL］.［2012-10-29］.http://www.medicaid.gov/Medicaid-CHIPProgram-Information/By-Topics/Long-Term-Services-and-Support/Integrating-Care/Program-of-All-Inclusive-Care-for-the-Elderly-PACE/Program-of-All-Inclusive-Care-for-the-Elderly-PACE.html.

［4］夏建中.从街居制到社区制:我国城市社区30年的变迁［J］.黑龙江社会科学，2008(5):14.

［5］窦玉沛.建设中国社会养老服务体系 力推现代养老服务业发展［J］.社会福利，2012(6):4-5.

［6］新快报.民政部:2015年实现养老服务全覆盖［EB/OL］.(2011-03-09)［2012-10-30］.http://news.hexun.com/2011-03-09/127816110.html.

［7］中国青年网.全国老龄办:95%以上的老年人都要在家里养老［EB/OL］.(2010-10-31)［2012-11-01］.http://news.youth.cn/gn/201210/t20121031_2568405.htm.

［8］刘红芹，包国宪.政府购买居家养老服务的管理机制研究— —以兰州市城关区“虚拟养老院”为例［J］.理论与改革，2012(1):68-69.

［9］中国保险网:美国社区养老模式借鉴［J/OL］.(2011-08-09)［2012-11-01］.http://www.china-insurance.com/newscenter/newslist.asp?id=203076.

［10］厚生労働省:高齢者保健福祉政策の流れ［EB/OL］.［2012-11-01］.http://www.mhlw.go.jp/topics/kaigo/gaiyo/hoken_03.html.

［11］张阿阳.我国社区居家养老服务的困境与出路— —以宁波市江东区潜龙社区为个案［J］.山西高等学校社会科学学报，2010(12):45-47.

［12］赵向红.我国家庭养老方式变迁与功能优化［J］.理论探讨，2012(5):168-170.