李永春
(中国社会科学院亚太与全球战略研究院 北京100007)
近年来,韩国对湄公河开发予以高度关注。2011年10月,韩国与湄公河国家举行第一次外长会议,发表了《关于建立韩国—湄公河全面合作伙伴关系,共同繁荣文明的汉江宣言》,这意味着今后韩国将积极参与湄公河开发合作。目前,学术界对韩国的东盟战略多有论述,且集中在韩国与东盟自贸区建设方面①宋效峰:《中等强国视角下的韩国东南亚外交》,《东南亚南亚研究》2013年第2 期;郭锐、王文军:《韩国—东盟防务安全合作探究》,《南洋问题研究》2012年第3 期;张明亮:《韩国的东盟战略——以其“新亚洲构想”为视角》,《东北亚论坛》2010年第3 期;邹春萌:《韩国—东盟服务贸易的发展与自由化》,《南洋问题研究》2008年第3 期;杨琴:《韩国—东盟自由贸易区的建立与发展》,《东南亚》2007年第2 期;乔刚:《明智的选择——试析韩国—东盟自由贸易区的建立》,《东南亚研究》2005年第5 期)等。,而鲜有对韩国湄公河开发战略的分析。本文拟就韩国提出湄公河开发战略的背景、韩国参与湄公河开发的现状进行论述,并对其意义及前景进行分析。
2009年3月8日,韩国驻外使领馆负责人年度会议在印尼首都雅加达召开。在此次会议上,时任韩国总统李明博提出了韩国外交的新思路与战略—— “新亚洲构想”。李明博政府希望打破局限于东北亚三国或周边四强的韩国外交,构筑包括东北亚、东南亚、中亚、西亚和南亚及大洋洲的泛亚洲范围的外交网络,进一步加强与亚洲国家之间的关系,并以此为基础实现共同繁荣,以便在国际社会发挥符合其综合国力和经济地位的影响力[1]。而在“新亚洲构想”中,东盟处于举足轻重的地位。韩国总统府青瓦台发言人曾说:“李明博总统发表的‘新亚洲构思’的核心内容之一乃是加强与东盟的合作关系。”[2]
2009年6月1日,为了纪念韩国与东盟建立对话伙伴关系20 周年,韩国邀请东盟十国首脑,在济州国际会议中心召开了“韩国—东盟特别首脑会议”。韩国总统李明博在开幕致词中就开发合作、文化及人员交流、低碳绿色发展等三大领域对东盟做出承诺,具体内容包括:首先,到2015年对东盟国家“量身定做”的“政府开发援助”(ODA)规模将增至3.95 亿美元,相当于目前的援助规模 (1.55 亿美元)两倍以上。其次,将邀请东盟国家的公务员、学生等7,000 人来韩进修,向他们传授韩国的经济发展经验。第三,将向东盟各国派遣1 万名海外服务志愿者。第四,为了扩大文化及人员交流,2010年以后韩国将把“韩国—东盟交流基金”规模增至500 万美元,同时在韩国政府向海外学生提供的韩国全球奖学金(Global Korea Scholarship)项目中,将东盟学生人数从2009年的100 多人增加到2012年的200 人。在此次会议上,继2007年6月生效的《韩国—东盟自由贸易区商品贸易协定》和2009年5月生效的《韩国—东盟自由贸易区服务贸易协定》之后,韩国与东盟签署了《韩国—东盟自由贸易区相互投资协定》,并商定从2009年9月开始生效[3]。由此,韩国与东盟之间的自由贸易协定全面启动。2009年10月20 -23日,韩国总统李明博访问越南和柬埔寨,与两国领导人签署了多项有关合作事业和援助计划的谅解备忘录。10月24日,李明博访问泰国,参加在华欣举行的韩国—东盟首脑会议和“10 +3”首脑会议以及东亚首脑会议,说明2009年初阐明的新亚洲外交构想,按照“韩国—东盟杰出人物团体”最终报告的建议,与各国领导人商定将积极研究把韩国—东盟关系从目前的全面合作伙伴关系提升为战略伙伴关系的方案,并就气候变化、绿色发展方面合作的问题进行磋商[4]。
湄公河是流经缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南等国家的一条跨国河流。因水量丰富,湄公河流域农业、渔业、水力发电等相关产业较为发达,此外,还有丰富的能源和矿产等自然资源,具有很大的发展潜力。冷战结束之后,随着地区局势的逐步稳定,在全球性开放浪潮的推动下,湄公河国家也积极推行改革开放政策,经济增长速度加快。
在湄公河国家中,除了泰国,其他四国在东盟内部均是发展相对落后的发展中国家,由此在东盟内部产生了发展不均衡的问题。于是,作为能够尽快消除经济发展差距,实现建立东盟共同体目标的重要项目,湄公河开发日益受到东盟和相关国家的关注。在这种形势下,为了确保稳定的能源和原材料供应基地和产品出口市场,并扩大在该地区的影响力,近年来相关国家展开了激烈的竞争,致力于改善与湄公河国家的关系,积极参与到湄公河开发项目之中。
日本很早就对印度支那地区予以关注,自湄公河流域开发刚刚开始就通过积极参与大湄公河次区域经济合作(GMS)及湄公河委员会(MRC)的水资源开发等项目逐渐扩大了对湄公河国家的影响力。1993年日本提出了印度支那综合发展计划(Comprehensive Development in Indochina),加强区域合作,以促进该地区的社会经济发展。日本是大湄公河次区域经济合作项目的最大援助国,致力于通过大规模有偿援助建设交通等基础设施,同时还对教育、卫生、环境、气候变化、人员交流、旅游等领域加大投入和援助。此外,日本还通过首脑会议或外长会议发表扩大对湄公河国家援助计划,以加强与该区域国家的关系。2009年11月日本召开第一届日本—湄公河国家首脑会议,发表了金额约为50 亿美元的ODA 援助计划,以及包括长期发展方向和优先合作领域等内容的《东京宣言》及“63 个行动计划”。2012年4月,日本召开第四届日本—湄公河国家首脑会议,发表《东京战略2012》,提出了57 个基础设施建设项目(约280 亿美元),并允诺在今后三年通过贷款、无偿合作基金、技术援助等形式提供约6000 亿日元(约74 亿美元)的援助[5]。
在20 世纪50年代,基于反共的意识形态,美国曾通过科伦坡计划对东南亚国家予以援助,后来由于越南战争等地区局势的动荡,其援助停滞不前。但是,随着奥巴马政府推行重返亚太战略,基于地缘政治的需要,美国重新认识到加强与湄公河国家合作的必要性。2009年7月,美国召开第一届美国—湄公河国家外长会议,发表了《湄公河下游倡议》(Lower Mekong Initiative)。该倡议的对象国为柬埔寨、老挝、越南、泰国,以环保、卫生、教育、基础设施4 个领域为中心开展合作,2011年7月召开的第四届美国—湄公河国家外长会议通过了具体计划。2012年7月,美国召开第五届美国—湄公河国家外长会议,首次将缅甸接纳为合作对象,进一步扩大了其合作范围,并允诺今后三年将提供5,000 万美元的援助。此外,美国还邀请韩国、日本、澳大利亚、新西兰、欧盟、亚洲开发银行、世界银行等国家和机构召开了“湄公河下游之友” (Friends of the Lower Mekong)外长会议,但并未邀请中国参会[6]。可见,美国希望通过主导湄公河开发合作事业,来进一步扩大其在亚洲的影响力,以此牵制中国在亚洲日益增强的影响力。
作为经济合作与发展组织(OECD)发展援助委员会的主要成员,欧洲国家也积极参与湄公河区域开发援助项目。欧洲国家的湄公河开发战略有以下几个方面的特点:首先,欧洲国家不仅有各自的开发合作战略,同时还通过欧盟制定统一的开发合作战略,向湄公河国家提供政府开发援助。这样不仅可以补充和完善个别国家的开发战略,而且可以使各国的开发战略产生协同效应,获得开发援助效益的最大化。其次,欧洲国家以受惠国的需求为基础开展系统的合作。欧盟根据湄公河各国制定的开发计划,完成各国的《2007—2013年开发合作战略报告书》,更加充分满足受惠国的实际需求,进一步提高开发合作项目的效率。再次,欧洲国家选择几个重要领域,集中资金、人力等资源进行开发合作。这些领域主要包括减少贫困、教育和卫生、水资源保护及绿色发展等领域。最后,欧洲国家通过参与世界银行等国际机构或湄公河委员会等区域合作机构主导的脱贫和可持续发展项目援助开发合作基金[7]。
由于重视大国外交,韩国一开始并未对落后的湄公河区域予以足够重视,因此,较之上述国家,韩国参与湄公河开发事业起步较晚。但是,随着湄公河国家逐步转向市场经济体制并推行对外开放政策,该地区与韩国的经济交流快速增加,成为韩国重要的贸易和投资对象。此外,随着经济的高速发展和经济地位的提升,韩国谋求与其经济地位相符的国际地位,希望加强其在国际社会的影响力,开始积极参与对落后的发展中国家和地区的开发援助事业。李明博政府上台以后推行以东盟为重心的“新亚洲外交”,在东盟成员国中发展相对滞后但具有巨大发展潜力的湄公河区域受到韩国的关注。
2010年10月在越南河内召开的韩国—东盟首脑会议上,韩国提议召开韩国—湄公河国家外长会议,其成员国是韩国和湄公河流域五国,得到与会国家的赞同。2011年10月27日,韩国—湄公河国家外长会议第一次会议在韩国首尔召开。在此次会议上,双方发表了《关于建立韩国—湄公河全面合作伙伴关系,共同繁荣文明的汉江宣言》。该宣言提出了双边合作的宗旨、原则及优先合作领域。双边合作的宗旨是进一步深化韩国—东盟战略合作伙伴关系①2010年11月,韩国与东盟成员国首脑就将双边关系从全面合作伙伴关系提升到战略合作伙伴关系达成一致。,为湄公河地区的可持续发展做出贡献。为了完成这个目标,双方应遵循的原则是:(1)发展开放、透明、全面的关系; (2)构筑互惠互利的双边关系; (3)促进与湄公河区域其他双边及多边合作机制的互补关系。双方选择的优先合作领域包括基础设施、信息通讯科技、绿色发展、水资源保护、农业与农村发展及人力资源开发。双方约定,原则上每年召开一次会议,每隔三年在韩国召开,由韩国和湄公河国家共同主办,以促进韩国和湄公河国家间的开发合作为主要议题,就双方在政治、经济等方面的合作展开讨论,尤其是为了制定在六个优先合作领域的具体合作方案,提前召开双边高官会议,以建立双边合作机制[8]。
2012年7月10日,韩国—湄公河国家外长会议第二次会议在柬埔寨金边召开。在此次会议上,双方发表了包括双方具体合作方案的《主席声明》。首先,会议对双方在六个优先合作领域的合作状况进行评价,决定启动在2012年5月召开的双方合作研讨会上提出的示范项目。其次,会议就新设韩国—湄公河国家合作基金进行讨论,并决定2013年召开第一次韩国—湄公河国家商务论坛。最后,会议就将2014年指定为韩国—湄公河国家交流之年以促进双方的人员和文化交流达成一致,并决定在2014年召开第四次韩国—湄公河国家外长会议时发布《韩国—湄公河国家行动计划》[9]。
2013年6月30日,韩国—湄公河国家外长会议第三次会议在文莱召开。会议发表《主席声明》,对从2013年开始新设立韩国—湄公河国家合作基金表示欢迎,决定将此作为今后双方开展中长期合作事业的资金来源。会议还决定在湄公河国家推广韩国独特的发展经验和技术,如“新村运动事业”,为提高该区域人民的生活水平做出贡献[10]。
1.韩国对湄公河国家的直接投资状况
近年来,韩国对湄公河国家的直接投资快速增长。2009年至2012年6月韩国对湄公河流域各国的投资额在对各国累计投资额中所占比重最高约为92%,最低约为25% (详见表1)。尤其是同期对缅甸的直接投资额约为11.7 亿美元,占累计投资额(约12.7 亿美元)的92%。这表明韩国对缅甸的直接投资大部分是在近期进行的。这是因为从2009年开始,韩国企业大力推进缅甸的气田开发,向矿业部门投入了大量资金。2011年以来,缅甸加快了改革开放的步伐,随着西方国家对缅甸的制裁逐步缓和,预计今后韩国对缅甸的投资规模将会继续扩大。
表1 韩国对湄公河国家直接投资状况 单位:百万美元,%
2009—2012年6月韩国对湄公河各国进行的直接投资主要集中于制造业和矿业部门,分别约占投资总额的42%和30%。韩国对制造业的投资集中在制造业基础较为牢固的越南和泰国,对矿业部门的投资集中于天然气、原油等自然资源丰富的缅甸和越南,例如,对矿业部门的投资占对缅甸投资总额的85%。除了制造业和矿业以外,韩国还对房地产、建筑业、批发零售等部门进行投资,但较之制造业和矿业规模较小[11]。
2.韩国对湄公河国家的有偿援助状况
湄公河国家是韩国主要的有偿援助合作对象国。其中,越南是最大的有偿援助重点合作对象。至2012年2月,韩国对越南33 个项目予以援助,累计执行额约为4,522 亿韩元,约占韩国有偿援助总额的14%。韩国对柬埔寨的有偿援助始于2005年的水资源开发项目,执行额为230 亿韩元。至2012年2月,韩国对柬埔寨的援助执行额累计约达1984 亿韩元,占韩国有偿援助总额的6%,排位第6。最近韩国主要以基础设施建设及绿色发展为中心积极对柬埔寨展开援助。韩国对老挝的有偿援助始于2004年的地方大学设立项目,到2012年2月,累计援助执行额达804 亿韩元,占韩国有偿援助总额的2.5%,排位第12。韩国对缅甸的有偿援助始于1992年的电话通讯网扩建项目,这也是韩国对湄公河国家开展的最初的有偿援助项目,到2012年2月,累计援助执行额达768 亿韩元,占2.4%,排位第13 (详见表2)。
表2 韩国有偿援助执行状况 单位:百万韩元,%
3.韩国对湄公河国家的无偿援助状况
除特定时期以外,韩国对湄公河国家的无偿援助自1991年至2011年快速增长,其规模从约48万美元增加到约5,900 万美元,增加了100 倍以上。从1991年至2011年间,韩国对湄公河国家的无偿援助累计达到3 亿6,344 万美元,占据对东盟十国无偿援助总额的60.2%。以韩国对湄公河流域各国无偿援助累计额来看,对越南的援助额约为1 亿6,000 万美元,越南成为韩国最大的无偿援助重点对象国。排在第二位的是柬埔寨,援助额约为8,500 万美元;第三位是老挝,援助额约为5,900万美元。由于泰国从原来的援助接受国成为援助提供国,因此不再是韩国的重点援助对象国(详见表3)。按照《汉江宣言》提出的六个重点援助领域来看,人力资源开发排在首位,援助额约为1 亿700 万美元,主要包括学校及职业培训院、韩国语中心、技术合作中心等教育设施的建设;排在第二位的是基础设施建设领域,援助额约为7,800 万美元,主要包括铁路、公路及电网建设。与上述两个领域相比,对其他四个领域即农业与农村开发、信息通讯技术、绿色发展及水资源开发领域的援助规模相对较小,合计约为6,391 万美元[12]。
资料来源:根据韩国国际合作团网站 (http://www.koica.go.kr)数据整理。
湄公河开发战略的实施,无论对韩国和湄公河国家,还是对整个东亚来说,都有积极的意义。它不仅可以提升韩国的国际地位,有利于韩国与湄公河国家的经贸往来,促进韩国和湄公河国家的经济繁荣,维护地区稳定,还可以促进东盟乃至东亚地区的经济一体化进程。
首先,有助于巩固和提升韩国的国际地位。1996年韩国加入OECD,由一个援助受惠国转变成为一个援助提供国。虽然韩国的经济地位快速提升,但是未能在地区和国际事务中发挥与其经济实力相符的作用。2009年末韩国成为OECD 所属的发展援助委员会(DAC)正式成员国,开始更加积极主动地参与国际性的开发援助事业。2010年韩国首尔主办的G20 首脑会议,推动与会国达成《首尔发展共识》,宣布将积极推进与发展中国家有关的开发援助事业。2012年11月在老挝召开的亚欧首脑会议上,韩国政府承诺要进一步加强其在发达国家和发展中国家之间发挥的桥梁作用。加强对湄公河流域的开发合作符合韩国开展“发展外交” (Development Diplomacy)的需要,可以使韩国成为促进发达国家和发展中国家之间交流与合作的纽带,而且还可以使韩国参与到东盟共同体的建设进程,有助于改善韩国的国际形象和提高韩国的国际地位。
其次,有助于实现韩国与湄公河国家的共同繁荣。韩国虽然是新兴的工业化国家,但是毕竟国内市场相对狭小,资源相对匮乏,对外贸易长期依赖美国和日本。近年来,随着中国超越美国和日本成为韩国最大的贸易对象国和贸易顺差来源国,韩国经济对中国的依赖度也逐年递增①中韩建交以来韩国对中国的经济依存度日益加大,对华贸易额占韩国贸易总量的比重几乎每年都在刷新纪录,从1991年的2.9%增至2001年的10.8%,2009年达到20.5%,2010年达到21.1%,2011年略有下降,但仍占到20.4%,2012年则为20.2%。根据韩国贸易协会网站(http://www.kita.net)统计资料计算得出。,引起了韩国国内的担忧。而与包括湄公河国家在内的东盟建立自由贸易区,有利于开拓东南亚、南亚和中亚国家的巨大市场,减少对中国、美国等特定国家市场的依赖性。东盟不仅是韩国第二大贸易伙伴,也是第一大投资对象国和第二大工程承揽市场。此外,在韩国提供ODA 的前10 位国家中,有5 个属于东盟[13]。而对湄公河国家来说,通过加强与韩国在贸易、投资、ODA 方面的合作,不仅可以引进发展经济所需的资金和技术,还可以借鉴韩国从一个落后国家成为经济强国的发展经验,有助于促进经济发展,早日改变贫穷落后的面貌。
第三,有助于维护朝鲜半岛乃至东亚地区的稳定。自1989年成为东盟的“有条件对话伙伴”之后,韩国持续发展与包括湄公河国家在内的东盟的政治关系。东盟领导着该区域唯一的官方多边政治和安全对话与合作机构东盟地区论坛,一直对韩国为了和平解决朝鲜半岛问题所持的立场予以支持,而且东盟国家与朝韩两国都建立了外交关系,可以在朝鲜半岛局势陷入僵局时发挥居中调停的作用②印尼前总统梅加瓦蒂曾于2001年访问韩国和朝鲜,访问朝鲜时转达了韩国前总统金大中的口信。,还可以通过东盟举办的国际会议为韩朝、朝美的接触提供机会,为消除朝鲜半岛的紧张局势做出贡献。此外,通过“10 +3”会议和东亚首脑会议,就构筑东亚区域共同体与东盟积极开展对话,加强与东盟的战略连带关系,韩国在东亚区域合作进程中可以在大国与小国之间起到桥梁作用,有助于维护东亚地区的稳定。
第四,有助于促进东盟地区的经济一体化。在东盟十国中,越南、老挝、柬埔寨、缅甸4 个国家经济相对落后,且均处于湄公河流域。为了消除地区内经济发展不平衡的状况,在2000年的首脑会议上,东盟提出了“东盟一体化倡议”,其重点是为了完成到2015年实现区域经济一体化的目标,尽快消除区域内国家之间的经济发展差距。在2010年韩国—东盟首脑会议上,双方就尽快消除东盟成员国之间的经济发展差距及加强成员国之间的联系达成一致,而韩国—湄公河国家外长会议第一次会议就是为了切实履行该协定而召开的双方之间的首次部长级会议,为韩国能够更加积极地参与湄公河流域多种方式的开发构筑了重要渠道。因此,韩国积极参与湄公河流域的开发和援助,可以与其他援助国和国际机构密切合作,帮助湄公河国家早日实现脱贫致富,有助于促进东盟经济一体化目标的实现。
朴槿惠政府上台以后,强调“要将韩国发展成为在经济、福利、社会团结、精神文化等所有领域树立世界典范的成熟国家,在环保、ODA 等方面发挥重要作用”,提出“持续扩大ODA 及推进模范的、全面的开发合作”的战略目标[14]。由此可见,韩国新政府并未一味追求ODA 规模的扩大,而是强调开发合作要遵守国际规范,要对发展中国家产生实际效果,以此提高国际社会对韩国的信赖,并为实现国家利益提升韩国的外交能力。在2008年以前,韩国ODA 的规模变动较大,但自2008年以来呈现递增趋势,由2008年的8,906 亿韩元(在GNI 中所占比重为0.09%)增加到2012年的1 兆8,600 亿韩元 (在GNI 中所占比重为0.15%),2013年韩国政府的ODA 预算为2 兆411亿韩元,较2012年增加9.7%。韩国政府宣布到2015年将ODA 在GNI 中所占比重提高到0.25%,而包括湄公河流域的东盟地区依然是其援助的主要对象[15]。
朴槿惠政府不仅提出了战略目标,而且还在积极推进开发计划。据韩国媒体报道,韩国安全行政部和新村运动中央委员会与缅甸政府合作,在缅甸多个贫困的农村设立新村中心,将在韩国实现现代化过程中发挥积极影响的“新村运动”经验传授给缅甸。为此,韩国政府与缅甸政府签署了《新村运动合作协议》,包括派出新村运动志愿团体及援助培养专业人才、援助医疗卫生事业等内容,韩国政府将提供为期6年、金额为2,200 万美元的援助[16]。而在2013年9月9日,韩国总统朴槿惠访问越南时,两国首脑发表共同声明,宣布为了在2014年签署高水平的自由贸易协定,要进一步加快协商速度。两国首脑对双方于2012年提前3年实现200 亿美元贸易额目标予以高度评价,并就“为了实现到2020年贸易额达到700 亿美元的目标共同努力”达成一致。这是实践了朴槿惠政府提出的“将越南确保为进入东盟的据点”的构想,韩国在2013年后半期更加积极开展对东盟的外交[17]。由此可以预见,在朴槿惠的任期内,韩国将进一步发展与包括湄公河国家在内的东盟的政治、经济、文化等各方面关系,更加积极地参与对实现2015年建立东盟经济共同体的目标至关重要的湄公河开发事业。
【注 释】
[1]〈韩〉李宰贤:《对总统巡访越南、柬埔寨及韩国—东盟首脑会议的评价及展望》,韩国《主要国际问题分析》2009年第40 期。
[2]〈韩〉朱庸中:《韩国开启“新亚洲外交”》,韩国《朝鲜日报》2009年5月21日。
[3]〈韩〉黄大振:《李明博推“新亚洲构想”》,韩国《朝鲜日报》2009年6月2日。
[4]〈韩〉朱庸中:《李明博的“新亚洲外交”向中日两国下战书》,韩国《朝鲜日报》2009年10月26日。
[5]“Tokyo Strategy 2012 for Mekong-Japan Cooperation”,2012 -04 -21,http://www.mofa.go.jp/region/asia - paci/mekong/summit04/joint_ statement_ en.html
[6]〈韩〉金太允、郑在完、李载浩等:《韩国的湄公地区开发中长期合作方案:以农业、基础设施及人力开发为中心》,韩国对外经济政策研究院,2012年,第125 -127 页。
[7]〈韩〉姜有德:《欧盟对湄公河流域国家的外交及经济合作战略》,《加强对湄公河地区外交方案研讨会论文集》,韩国对外经济政策研究院,2011年,第25 -27 页。
[8]韩国外交通商部:《报道资料第11 -977 号》,2011年10月28日。
[9]韩国外交通商部:《报道资料第12 -581 号》,2012年7月10日。
[10]韩国外交通商部: 《报道资料第13 -420 号》,2013年6月30日。
[11]韩国进出口银行: 《海外投资统计》,http://www.exim.go.kr/kr/work/check/oversea/use.jsp
[12]韩国国际合作团:《2011年KOICA 对外无偿援助状况统计》,韩国国际合作团,2012年,第20 -66 页。
[13]〈韩〉申志洪、朴成民:《朴总统将出席韩国—东盟领导人会议开展经济外交》,韩国《联合新闻》2013年10月9日。
[14] [15]〈韩〉姜善柱: 《朴槿惠政府的ODA 政策》,韩国《主要国际问题分析》2013年第11 期。
[16]〈韩〉姜东哲: 《时隔40年在缅甸农村复活的“新村运动”》,韩国《朝鲜日报》2013年9月2日。
[17]〈韩〉崔载赫: 《韩越明年将签署FTA》,韩国《朝鲜日报》2013年9月10日。