我国食品安全政府信息质量的年度观察∗

孔繁华

我国食品安全政府信息质量的年度观察∗

孔繁华

通过对中央相关部门网站2012年6月至2013年7月期间的食品安全信息进行查询和分析，发现我国食品安全信息公开由制度建设转向行为规范;重大食品安全信息由新成立的国家食品药品监督管理总局发布，食品安全标准信息的公开是2012年的一大亮点。但问题依然存在，信息发布主体混乱的情况没有改进;相关部门缺乏对食品安全信息的准确把握;信息发布内容不全面;不能完全做到及时发布;公布的信息与公众需求差距巨大。提高食品安全信息公布的质量，应细化食品安全信息的分类;基于“谁管理、谁发布”的原则理顺监管机关的信息发布职能;强化省级食品安全信息公布平台建设，将食品安全白皮书作为一种常态化的形式予以固定。

食品安全;政府信息;信息质量

食品安全风险的本质特征是信息的不对称(杨永清，2012)。食品安全信息可分为厂商主导信息、消费者主导信息和中性信息(政府、媒体和消费者组织)等三大类(Hornibrook S.A.，McCarthy M.，Fearne A.，2005)。以政府为主体发布的中性信息因其客观性、中立地位而更具权威性和可信度。由政府发布的食品安全信息具有公共产品的属性，从发布方式上看，可分为主动公开和依申请公开两种。“公开原则是食品安全化的重要保障，是对食品安全行政提出的基本要求。这既是食品安全风险沟通的需要，也是克服信息不对称的需要，更是保障和实现消费者在食品安全风险领域的参与权的需要。”(王贵松， 2009)“食品安全信息公开制度作为信息规制工具的重要内容，可以对交易主体起到间接干预的作用。”(应飞虎、涂永前，2010)本文立足于主动公开的范畴，对2012年6月至2013年7月期间政府食品安全监管部门公开的食品安全信息进行客观的描述和评价。

一、食品安全信息公开的年度状况

(一)中央机关食品安全政府信息网络公开概况

国务院办公厅2013年4月7日发布的《2013年食品安全重点工作安排》(国办发[2013]25号)明确提出:完善食品安全信息发布机制，加强信息发布前的相互沟通，确保信息的科学性、准确性和及时性，重大食品安全信息统一归口发布。针对人民群众关心的食品安全热点问题，及时、客观、准确发布权威信息，回应社会关注。食品安全监管体制改革之前，负有食品安全监管责任的主要有国家发改委、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、环保部、农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家粮食局、国家食品药品监管局等13个部门。卫生部、农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局等6个部门是直接具有行政执法管理职责的部门，其他组成部门的食品安全管理职责仅是部分涉及，比如盐业管理由发改委负责。笔者通过对中央政府部门的网站尤其是上述六个直接具有行政执法管理职责的部门网站进行查询，分析食品安全信息的公开情况。

1.国家食品药品监督管理总局

国家食品药品监督管理总局主要利用政府网站、新闻发布会等媒体或形式公开群众普遍关心、涉及群众切身利益的食品药品监管政府信息(国家食品药品监督管理总局，2012)。例如，在网站建立“处置铬超标药用胶囊”专题专栏，及时向社会发布工作动态、监督抽验情况，并适时介绍相关科普知识;开通“中国药监”官方微博，通过这个平台介绍食品药品监管的有关政策;发布“四品一械”(药品、保健食品、化妆品、餐饮食品及医疗器械)质量安全预警信息，解答公众关心的食品药品安全问题。根据第十二届全国人民代表大会第一次会议通过的《国务院机构改革和职能转变方案》，2013年3月后原由卫生部负责公布的重大食品安全信息改由国家食品药品监督管理总局负责公布。然而在该局网站“专题专栏”栏目中，仅有“餐饮服务食品安全整顿”部分与食品相关，其余均是与药品相关的信息;同样在“公众服务”栏目中，警示信息也只涉及药品。可见，国家食品药品监督管理总局对食品安全信息的公开无论从广度还是深度上都没有达到法律规定的要求。

2.国家卫生和计划生育委员会

新组建的国家卫生和计划生育委员会主要负责食品安全风险评估和食品安全标准制定，在食品安全信息领域的职责相对单一，其内设机构“食品安全标准与检测评估司”专司与食品安全信息公开的相关工作。2012年11月30日原卫生部发布了《关于做好食品安全标准信息公开工作的通知》(卫监督发[2012]77号)，明确推进食品安全标准的信息公开是其信息公开的重点。通过对国家卫生和计划生育委员会食品安全标准与检测评估司网站的查询，2012年6月至2013年7月期间其网站公布的食品安全信息主要包括风险评估信息和食品安全标准信息两大类，其中与食品安全标准相关的信息是国家卫生和计划生育委员会食品安全信息公开工作的重点领域，去除各种会议类的通知外，发布的与食品安全标准直接相关的公告、规范、复函类信息共有60条。《卫生部2012年政府信息公开工作年度报告》中指出，其在食品安全政府信息公开上存在的问题和下一步工作是:“加强食品安全相关信息公开，明确各级卫生行政部门信息公开的内容、形式和责任分工，将信息公开与知识普及、公众交流紧密结合，引导广大群众正确认识食品安全国家标准工作”。(卫生部，2012)

3.农业部

农业部门负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理，负责兽药、饲料、饲料添加剂和职责范围内的农药、肥料等其他农业投入品质量及使用的监督管理;负责畜禽屠宰环节和生鲜乳收购环节质量安全监督管理。根据《农产品质量安全信息发布管理办法(试行)》(农质发[2010]10号)的规定，农产品质量安全信息发布的主要内容包括:(1)农产品质量安全例行监测、监督抽查、专项监测结果等信息;(2)农产品因生产引起的质量安全事故及其处理情况等信息;(3)消费者或媒体反映的农产品质量安全问题的调查核实及处理情况等信息;(4)其他依法由农业部门发布的农产品质量安全信息。与上述职能相关的食品安全信息分散在农业部网站不同栏目中。其中“转基因权威关注”和“全国食品安全宣传周”两个热点关注专题系统介绍了老百姓关心的热点食品安全信息，是农业部2012年6月至2013年7月期间食品安全信息公开的亮点。

4.国家质量监督检验检疫总局

国家质量监督检验检疫总局负责食品包装材料、容器、食品生产经营工具等食品相关产品生产加工的监督管理;负责进出口食品安全、质量监督检验和监督管理。国家质量监督检验检疫总局应当收集、汇总进出口食品安全信息，并及时通报国家食品药品监督管理总局。境外发生的食品安全事件可能对我国境内造成影响，或者在进口食品中发现严重食品安全问题的，国家质量监督检验检疫总局应当及时采取风险预警或者控制措施，并向国家食品药品监督管理总局通报，国家食品药品监督管理总局应当及时采取相应措施。

5.国家工商行政管理总局

国家食品药品监督管理部门负责药品、医疗器械、保健食品广告内容审查，国家工商行政管理部门负责药品、医疗器械、保健食品广告活动的监督检查。从这一职能分工上来看，国家工商行政管理总局与食品安全直接相关的职责是“保健食品广告活动的监督检查”。在其网站的“监管执法”栏目中，有两个栏目与食品安全相关，分别是“食品安全监管”和“广告监管执法”，前者主要发布的是流通环节的食品安全监管信息。机构改革后流通环节的食品安全监管职能已划归国家食品药品监督管理总局，显然这一职能的转移需要一定的时间来完成。2013年6月25日国家工商行政管理总局发布的《积累监管经验 丰富工作成果 全国工商系统食品安全治理整顿效果明显》中称:“截至2013年3月底，全系统共查处流通环节食品安全案件52万件，案值21.88亿元，移送司法机关509件。”随着职能转移的完成和理顺，以后这类信息将不会再出现在国家工商行政管理总局的网站，剩下的只是与“保健食品广告”监管相关的食品安全信息。考察国家工商行政管理总局2012年6月至2013年7月期间食品安全信息公开的情况，“广告监管执法”的信息公开做得比较好;但至少在2012年6月至2013年2月机构改革之前，在流通环节食品安全信息的发布上比较欠缺，至今无法在其网站上查到“流通环节食品抽检合格率”等类似的重要信息。

6.商务部

改革后的商务部在食品安全监管领域的职责主要是“负责拟订促进餐饮服务和酒类流通发展规划和政策”，而国家食品药品监督管理总局负责餐饮服务食品安全和酒类食品安全的监督管理，并将生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。从机构职能上来看，商务部涉及的食品安全监管职能比较单一，重点在拟定发展规划和政策，不涉及具体的行政执法和监管。发展规划和政策在行为上的表现多为通知、规定等规范性文件，该类信息属于行政机关应主动公开的政府信息范畴，在政府信息公开专栏中可以查询。2013年5月22日商务部办公厅印发《2013年商务系统食品安全工作要点》，这是中央国家机关中唯一一个针对食品安全出台工作要点的部门。

(二)食品安全事故政府信息公开情况

食品安全事故信息的公开，对于防范社会食品安全恐慌具有积极的意义。但从目前的情况来分析，此方面的信息公开严重不足，难以有效地防范食品安全风险。

1.食品安全事故的规范性文件

根据《国家食品安全事故应急预案》的规定，食品安全事故是指食物中毒、食源性疾病、食品污染等源于食品，对人体健康有危害或者可能有危害的事故。食品安全事故共分四级，即特别重大食品安全事故、重大食品安全事故、较大食品安全事故和一般食品安全事故。然而，《国家食品安全事故应急预案》对不同级别食品安全事故的具体条件没有明确的规定，各地有关食品安全事故应急预案的规定有百余件，对不同级别食品安全事故的规定大同小异。最近的是2013年6月17日西安市人民政府办公厅发布的《西安市食品安全事故应急预案》(市政办发[2013]78号)。按照《西安市食品安全事故应急预案》的规定，符合下列情形之一的，为特别重大食品安全事故:(1)受污染食品流入2个以上省份或国(境)外(含港澳台地区)，造成特别严重健康损害后果的，或经评估认为事故危害特别严重的;(2)国务院认定的其他Ⅰ级食品安全事故。符合下列情形之一的，为重大食品安全事故(Ⅱ级):(1)受污染食品流入2个以上设区市，造成或经评估认为可能造成对社会公众健康产生严重损害的食物中毒或食源性疾病的;(2)发现在我国首次出现的新的污染物引起的食源性疾病，造成严重健康损害后果，并有扩散趋势的;(3)一起食物中毒事件中毒人数在100人以上并出现死亡病例，或出现10人以上死亡的;(4)省级以上政府认定的其他Ⅱ级食品安全事故。符合下列情形之一的，为较大食品安全事故(Ⅲ级):(1)受污染食品流入2个以上县，已造成严重健康损害后果的;(2)一起食物中毒事件中毒人数在100人以上，或出现死亡病例的;(3)市级以上政府认定的其他Ⅲ级食品安全事故。符合下列情形之一的，为一般食品安全事故(Ⅳ级):(1)存在健康损害的污染食品，已造成严重健康损害后果的;(2)一起食物中毒事件中毒人数在99人以下，且未出现死亡病例的;(3)县级以上政府认定的其他Ⅳ级食品安全事故。

2.食品安全事故(件)信息公开状况

根据2010年11月3日原卫生部、农业部、商务部、工商总局、质检总局、食品药品监管局制定的《食品安全信息公布管理办法》(卫监督发〔2010〕93号)的规定，涉及重大食品安全事故的应公布“重大食品安全事故及其处理信息，包括重大食品安全事故的发生地和责任单位基本情况、伤亡人员数量及救治情况、事故原因、事故责任调查情况、应急处置措施等”。2012年期间，媒体报道的“食品安全门”众多，但这些只能被称为“食品安全热点”，而无法定性为食品安全事故，有的甚至不构成食品安全事件(中国经济网，2013)。而哪些公众关注的食品安全热点问题构成“食品安全事件”和“食品安全事故”，缺乏官方的权威数据。这一信息的缺失本身就说明了食品安全信息公开领域的不足。“镉”大米事件是2013年上半年食品安全事件之一，但其中所反映出来的政府监管部门在食品安全信息公开方面的失职却不容忽视。据《南方都市报》2013年5月17日报道:“广州市食品药品监管局发布2013年第一季度餐饮环节食品及相关产品检测结果，总体合格率为92.92%，其中米及米制品的合格率最低，仅为55.56%，不合格项目即是‘镉’。此次广州市食药监局共抽检广州市餐饮环节食品及相关产品共367批次，检验合格341批次，合格率为92.92%。其中抽检食品及其原料310批次，经检验合格287批次，合格率为92.58%;抽检餐饮具57批次，检验合格54批次，合格率为94.73%。此次抽检米及米制品合格率最低，共抽检18批次，其中10批次合格，合格率为55.56%，不合格的8批次原因都是镉含量超标。对于广州具体哪些餐饮单位的大米镉超标不合格，广州市食药监局负责人表示，只公布数据，暂不便公布具体名单。”该事件曝光后，公众一再呼吁政府部门公开相关的具体信息。经公众质疑后，广州市食药监局公布了相关单位。但对于不合格食品的流向，各地相关部门一直没有给出明确的答案。关系老百姓食品安全的信息成了有关政府部门“不能说的秘密”。“从2013年5月16日广州市食品监管部门发布相关食品安全的消息后，在社会各界的不断追问下，从最初的不公布涉事企业，到有条件地公布部分生产不安全食品的企业，申明有些生产企业、品牌不便透露——挤牙膏式的信息发布不仅没有消除消费者的担忧，反而激起更大范围的质疑”(郭振纲，2013)。由于缺乏官方的信息，“镉”大米的来源、影响范围、受影响人群及结果等信息无从得知，更增加了公众对食品的恐慌情绪。

二、食品安全信息公开的年度特征

(一)信息公开由制度建设转向行为规范

《食品安全法》《食品安全法实施条例》《食品安全信息公布管理办法》以及诸多地方食品安全信息公布管理的规范性文件构成了食品安全信息发布的基础性规定，这些法律、法规、规章及文件的出台集中于2010－2012年期间，基本完成了食品安全信息公开的规范性架构。步入2012年下半年后，有关食品安全信息工作的重点由“创立规则”转入“具体行动”的阶段。从规范数量上来看，2012年6月至2013年7月期间，有关食品安全信息的中央和地方性规范仅有三个。但从行动上来看，以国家卫生和人口计生委为例，基本上每月都有相关信息发布，不再出现像以往集中发布信息或一段时间内没有信息的不规范做法。

(二)信息发布主体随机构改革而变化

按照十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》，组建国家食品药品监督管理总局，其主要职责是对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。机构改革方案调整了食品安全管理体制。相应地，以往应由各部门发布的食品安全信息，也随着职能的转移，由新部门行使。以往食品安全信息的发布机制实行“重大食品安全信息”由卫生部统一发布、“日常食品安全信息”由其他部门分散发布的机制。机构改革后，重大食品安全信息由新成立的国家食品药品监督管理总局发布，《国家食品药品监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》(国办发〔2013〕24号)明确规定其内设的“新闻宣传司”负责“拟订食品安全信息统一公布制度，承担食品药品安全科普宣传、新闻和信息发布工作”。其他食品安全监管信息仍由农业部、国家卫生和计划生育委员会、国家质量监督检验检疫总局、国家工商行政管理总局、商务部、公安部等部门分别在各自的职责范围内发布。新成立的国家食品药品监督管理总局在食品安全信息发布方面负有主要的责任，但由于该机构刚成立不久，职能尚未完全理顺，其在信息发布方面重药品信息而轻食品信息，希望这种状况在下一个报告期能有所改进。重新调整职能后，国家卫生和计划生育委员会在食品安全方面的监管职能相对单一，在信息公开领域与以往相比也有更多的作为，在食品安全标准的制定、清理和公开方面的工作成为一大亮点。这也是中央部委涉及食品安全监管机关中在食品安全信息公开方面做得最好的一个部门。

(三)标准信息得到重点公开

我国已有食品、食品添加剂、食品相关产品国家标准近1900项;《食品安全法》实施后，相关部门及时开展标准清理整合工作，新公布食品安全国家标准185项，清理农药兽药残留限量指标2193项。但一方面“统一的食品安全标准体系尚未完全形成，部分食品卫生标准、质量标准、食用农产品质量安全标准以及行业标准存在缺失、滞后、重复以及相互矛盾的问题”(国务院办公厅，2012);另一方面食品安全标准的公布凌乱、分散，难以查找。2012年11月30日卫生部发布《关于做好食品安全标准信息公开工作的通知》(卫监督发[2012]77号)，强调:“各级卫生行政部门要按照《食品安全法》及其实施条例的规定，依据职责主动公开以下食品安全标准信息:(1)食品安全国家标准、地方标准管理办法和食品安全企业标准备案规定;(2)食品安全国家标准规划;(3)食品安全标准制(修)订年度计划;(4)食品安全标准征求意见稿及编制说明;(5)食品安全国家标准和地方标准文本;(6)食品安全国家标准和地方标准的解释材料;(7)依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的其他食品安全标准信息。”公开的方式包括:“本部门网站、部门微博客、信息公开栏、电子屏幕等方式，公告、公开发行的信息专刊或者编印资料等，食品安全宣传周、开放日等重大食品安全宣教活动，报纸、广播、电视、网络、手机等媒体，‘12320’卫生热线电话，其他便于公众获得信息的方式。”据统计，国家卫生和计划生育委员会发布有关食品安全标准信息近60条。

(四)安全信息呈专题化发布的趋势

食品安全信息庞杂、类型众多，无论发布机关还是公众都容易陷入浩如烟海的信息中而无从着手，食品安全信息的类型化和专题化是解决这个问题的重要方式之一。专题化的信息一目了然，便于公众查阅和利用。以往食品安全信息更多地分散在相关政府网站的不同栏目中，查阅起来既费时又费力。目前这种情况有所好转，专门性的食品安全信息专栏开始增多，例如国家卫生和计划生育委员会的“风险评估信息”、“风险警示信息”，农业部的“转基因食品安全”专栏、“全国食品安全宣传周”等。

三、食品安全信息发布中存在的主要问题

我国食品安全信息发布中还存在诸多问题，信息不对称仍然是我国食品安全信息发布的基本特征。

(一)信息发布主体的职能没有完全理顺

食品安全信息的公布机关应是对食品安全负有监管职责的相应政府部门。根据《食品安全法》《食品安全法实施条例》以及《食品安全信息公布管理办法》的规定，这些部门主要包括食品和药品监督管理、卫生、农业、商务、质量检验检疫、工商行政管理等部门。这些部门负有收集、制作、发布食品安全信息的职责，公众具有知悉相关信息的权利。“在食品安全信息领域，市场存在自身无法克服的局限，依靠政府矫正食品安全信息的严重偏在，就成为维护食品安全消费的必然选择。”(赵学刚，2011)而当上述部门履行职责不充分的情况下，权威的食品安全信息的缺位就会导致信息混乱。2012年的食品安全热点事件突出地反映了这一问题。

下页表1显示，在12个食品安全热点问题中真正属于食品安全事件的只有“可口可乐含氯门”。虽然许多事件最终被证明为非食品安全事件，但给企业造成了巨大的损失。除了法定的政府部门外，其他主体是否有发布食品安全信息的权利，如果违法发布应如何承担法律责任?目前的法律对这些问题没有规定。食品安全信息发布需要遵循依法、科学、准确全面、客观公正、严格程序的原则，最终目的应当是，有利于加强食品安全监管，有利于维护广大消费者和生产者的知情权和监督权，有利于引导正确的市场消费和食品行业的健康发展(马立群，2012)。食品安全信息发布主体混乱这一问题一直存在，目前的情况虽有一定程度的改进，但总体上没有根本改变，有的信息没有责任主体，有的信息重复发布。

表1 2012年公众关注的食品安全热点

(二)缺乏对食品安全信息的准确把握

虽然《食品安全法》《食品安全信息公布管理办法》明确规定了食品安全信息的内涵，然而在实际操作中，对什么是食品安全信息仍缺乏准确的把握，将食品安全信息与新闻报道、通讯、评论等混同，置于同一类信息予以发布难以准确区分，导致对食品安全信息的利用与查询大打折扣。食品安全信息的外延应涵盖:(1)食品安全总体状况信息，对食品安全总体趋势进行分析预测、预警的信息;(2)食品安全日常监测信息，主要是各食品安全监管部门日常监测获得的反映本地、本系统相关食品安全现状的信息; (3)食品安全监管工作信息，包括食品安全监管政策措施、规划部署、方案实施、地方性立法、标准制定与修订、监督检查、检测检验、风险监测与评估、专项整治、督办案件查处、重要会议、领导重要批示、工作动态等信息;(4)食品安全事件信息、食品安全风险警示信息，包括食品安全质量问题举报投诉、重大食物中毒、突发食品污染事件及人畜共患病等涉及食品安全事故及其处理信息;(5)食品生产经营许可及信用信息，包括食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可、营业执照、认证和信用等信息;食品安全体系建设，主要包括工作机构、宣传培训、信用体系建设、重要项目建设、科研成果及其应用;(6)食品安全舆情，媒体报道或反映的可能或已经引起公众普遍关注的食品安全相关信息，以及其他重要的食品安全信息。但政府食品安全信息披露的范围和内容狭窄、信息质量不高，政策性信息、新闻媒体信息的披露偏多，深层次信息较少，多数信息采摘自报纸、网站等媒体，导致食品安全信息与新闻报道等内容鱼龙混杂。

(三)信息质量不高

《2012年政府信息公开重点工作安排》(国办发[2012]26号)明确将“推进食品安全信息公开”作为2012年重点推进的政府信息公开领域之一，强调:“加大食品安全监管信息公开力度，食品生产经营许可、专项检查整治、违法生产经营行为查处等日常监管信息以及风险评估和风险警示信息原则上都应依法公开。卫生行政主管部门要进一步强化食品安全标准公开，拓宽公众参与食品安全标准起草的渠道，进一步做好征求公众意见工作，提高公众参与度。”国务院的工作安排明确将上述六类信息作为重点公开的食品安全信息，并规定由“食品安全办、卫生部牵头落实”这项任务。从整体来看，“食品安全总体状况”是对一定区域内食品安全情况的总体评价，属于食品安全信息的重要内容，但至今从中央到地方都缺乏这一至关重要的信息。对比国务院的规定，上述六类食品安全信息虽有发布，除食品安全标准信息相对较多而且集中外，其他重点推进的食品安全信息公开状况与规定相去甚远，无论在点上还是面上都不全面，大部分信息零散、不全面。食品安全信息披露的内容应该以预防为主的预警、预测信息为重点。但是从我国政府信息发布的内容及范围来看，主要以检验检测、综合监督、食品安全知识、食品安全政策等事后处理结果信息为主，对信息的预测分析严重不足，缺乏对危机、危害的事前预警信息的披露(李红，2011)。由于监管机关的不作为和不充分作为，导致权威信息缺失。从具体事件来看，诸如“镉大米”这类食品安全信息至今仍不全面。“对于突发性的诸如镉超标这样的食品安全问题不能出现‘失语’，而是应该积极回应各方质疑，尽可能提供更多的信息供各方参考，譬如包括不合格食品的品牌、生产单位、销售单位、最终流向等，均应如实客观地公之于众”(廖海金，2013)。

(四)不能完全做到及时发布信息

《食品安全法》《食品安全信息公布管理办法》均要求食品安全监督管理部门公布信息，应当做到准确、及时、客观。尤其在发生食品安全事件时，政府应第一时间公布信息。然而在实践中，很多食品安全监管部门并没有严格遵守法律的规定。在出现食品安全事件后，政府网站的反应速度总是慢于媒体、网民，甚至会出现政府公布的信息与媒体信息相矛盾的情况。在公众对政府信息总体持怀疑态度的情况下，更加深了这种矛盾。以“问题大米”事件为例，2012年5月16日广州市食品药品监督管理局发布监测结果，但对于具体哪些餐饮单位使用这些大米，广州市食药监局表示，只公布数据，暂不便公布具体名单。在引起公众巨大质疑后，广州市食药监局马上回应公布了相关单位。该事件最终以相关部门公布信息而结束(谭琳玲，2013)，但信息的公布是在公众的压力下而为，没有做到“第一时间”公布。面对这一事件，“公众希望看到的路径是迅速进行查处，销毁这些大米，追查大米源头，并对擅用这些大米的餐饮单位进行处理，让其付出沉重代价，下次不敢再用。同时，全面、迅速公开相关信息，满足公众知情权与选择权，防范危害公众健康的事情继续发生。”(练洪洋，2013)

(五)公布的信息量与公众需求差距巨大

食品安全信息是国务院所圈定的2012年重点公开的政府信息内容之一。根据2013年2月25日中国社科院法学所公布的《中国政府透明度年度报告(2012)》(简称《报告》)的调查，我国很多城市的食品安全监督抽查信息公开情况堪忧。通过对43个较大的市的质量技术监督网站的调查发现，能提供当地一个月内食品生产监督抽查信息的只有10家，信息透明度仅为23%。此外，食品企业安全信用档案信息的披露情况也不乐观。《报告》披露，仅有16家较大市的质量技术监督部门提供了食品企业安全的信用档案，而能够在其中详细提供企业各类基本信息的则更少。此外，一些重点旅游城市如洛阳、海口等城市，其食品安全信息透明度也不理想。在食品安全信息透明度测评指标分为10分的前提下，洛阳得分仅为1.5分，海口居然为0分;另一个食品安全信息透明度得分为0的城市是西宁市。(中国电子政务网，2013)这种情况下，政府公布的食品安全信息与公众所需求的信息之间存在信息不对称，这种不对称会使网民在食品安全事件中倾向于逆向选择，公众对政府发布的食品安全信息愈发不信任。

四、食品安全信息公开体系建设与改革的重点

(一)细化食品安全信息的分类

从目前的情况来看，负有食品安全监管职能的政府机关公布了一定数量的食品安全信息;但这些信息庞杂，不利于阅读和查找，信息分类不科学，信息与管理部门之间不完全对应。完善食品安全信息发布制度的基本思路应对信息进行分类化处理，并将不同信息与食品安全监管机关相对应;监管机关应明确列举属于本部门公布的食品安全信息范畴，并做到依法、及时公开，供公众查阅。从地域上来看，食品安全信息包括了全国食品安全信息和地方食品安全信息;从内容上来看，食品安全信息应包含以下类别:(1)食品安全总体状况信息，涵盖国家食品安全总体情况，包括国家年度食品安全总体状况、国家食品安全风险监测计划实施情况、食品安全国家标准的制订和修订工作情况等;(2)食品安全风险评估与风险警示信息，包括对食品存在或潜在的有毒有害因素进行预警的信息，具有较高程度食品安全风险食品的风险警示信息;(3)重大食品安全事故及其处理信息，包括重大食品安全事故的发生地和责任单位基本情况、伤亡人员数量及救治情况、事故原因、事故责任调查情况、应急处置措施等;(4)其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。建立并完善以市县行政区为单位，以政府食品安全监管部门为责任主体，选择消费量大的食品品种，发布相应的热点食品安全信息的机制;及时发布食品生产、经营者的相关信息，在企业申报的基础上实行定向、周期性地食品安全检测，并将检测结果以权威规范、便于群众知晓的形式发布，尽快建立与发布食品生产经营者诚信评价与公示制度(刘永，2012)。“相关职能部门应加强信息采集和分析能力，形成系列化、专门化和专业化的信息集成体系，并在相关网站的各个栏目中，对关联的食品安全信息进行分类整理，减少食品安全网络舆情的信息不对称性。”(吴林海、黄卫东，2012)

(二)理顺监管机关的信息发布职能

基本的原则是“谁管理，谁发布”，即负有食品安全监管职能的机关是食品安全信息的收集、制作主体，同时亦负有发布该信息的义务，避免监管机关之间相互推诿、信息发布职责不明确。县级以上多个层级的食品安全监管部门都具有依法发布日常监管信息的权限，信息出口多、层次多，信息发布就更需要加强部门间、层级间、地区间的协调与配合。一是有关部门要按照各自职责做好食品安全日常监管信息发布工作，该公开的一律公开;二是发布的信息涉及两个以上监管部门的，要与相关部门密切沟通，而发布敏感信息涉及其他省市区的，发布前应当提前通报相关地区，做好沟通协调;三是食品安全风险评估信息和风险警示信息需要公布的，依法由省级以上卫生行政部门归口管理和公布;四是实行重大信息统一发布制度，重大食品安全事故及其处理信息、国家食品安全总体状况等重大信息要加强统筹协调，在统一组织下有序发布(张勇，2012)。由于食品安全信息庞杂，短期内难以做到高质量、高效率、全覆盖地发布信息，当务之急应对食品安全信息进行粗线条划分，明确归口管理职责，在对食品安全信息进行细化和分类的基础上，使食品安全监管机关对本部门管理的重要食品安全信息能做到首先发布，在此基础上逐步完善食品安全信息发布制度。表2所列为各个食品安全监管部门应当负责的食品安全基础类信息，应作为完善食品安全信息发布的基本入口。其中，食品和药品监督管理部门是负责食品安全信息发布的重要机关，但其至少目前在此领域的不作为情况严重。

表2 重要食品安全信息与食品安全监管机关的对接

(三)强化省级食品安全信息公布平台建设

食品安全信息发布在政府、企业与公众之间起到信息沟通的作用。“食品安全风险沟通作为食品安全风险规制的有机组成部分，意指行政机关通过一定的平台，如互联网、媒体，与公众和企业交流和传播关于食品安全风险信息的活动。”(戚建刚，2011)我国食品安全信息公布体制在纵向上实行由县级以上人民政府负总责、分级公布的制度。其中，全省性特别重大的食品安全信息由省人民政府决定公布事项。食品安全信息涉及两个以上(含两个)设区市，或虽然发生在一个设区市，但带有普遍性、趋向性，问题严重，需要在省一级层面统一公布的，由省人民政府有关部门决定公布事项。对于仅涉及单个环节或部门业务的，由省级相应主管部门按职责归属归口负责公布。食品安全信息公布应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视、政务公开栏、电子屏幕、电子触摸屏以及其他便于公众知晓的方式向社会公布。由于信息发布主体较多、公布渠道多样，应设立一个主要的信息发布平台，作为公众了解信息的基本途径。省级食品安全信息网和省食品安全委员会及其办公室组织的信息发布会(新闻发布会、情况通报会等)为省级食品安全信息公布的主要平台。省级行政区域具有承上启下的作用，省级食品安全信息网应作为地方的食品安全信息共享平台。目前我国大部分省份都有省食品安全网，但在内容上并没有完全定位为“省级信息发布平台”。以广东省食品安全网(http://www.gdfs.gov.cn/)为例，广东省食品安全委员会办公室定期制作“广东食品安全信息”并在该网站发布。虽然信息内容不尽全面，但这种形式能让公众相对集中地了解信息。今后应加强省级信息平台建设，将其作为中央食品安全信息发布的基础。

(四)完善食品安全白皮书制度

“白皮书”作为一国政府正式发表的阐明及执行的规范报告，在诸多领域适用。自1991年发布第一部白皮书以来，截至2013年5月我国已发表了85部白皮书，涉及民主政治建设、法治建设、政党制度、人权状况、军控、国防、防扩散、宗教问题、人口问题、能源、环境问题、知识产权问题、食品药品安全、互联网以及西藏和新疆等内容(百度，2013)。2007年8月17日国务院新闻办公室发表了《中国的食品质量安全状况》白皮书，从食品生产和质量概况、食品监管体制和监管工作、进出口食品的监管等方面对中国食品质量安全状况作了介绍和说明。这是中国政府首次以白皮书的形式向世人全面介绍中国国内食品安全情况。然而，此后全国性的食品安全白皮书并没有每年发布，食品安全白皮书制度也没有在全国范围内普遍推广。本报告期内，上海、福建、青岛、深圳以及佛山市顺德区、上海市青浦区分别发布了描述与反映本行政区域内食品安全状况的白皮书。其中，《2012年上海市食品安全状况报告(白皮书)》(2013年2月5日发布)为该市第二次发布食品安全状况，而《福建省2012年食品安全工作状况白皮书》(2013年1月17日发布)、《2012年青岛市食品安全状况报告(白皮书)》(2013年4月16日发布)、《2012年顺德区食品安全监管白皮书》(2013年4月2日发布)均为各自首次公布食品安全状况白皮书。有政协委员曾建议“实施政府年度食品安全白皮书制度，以省区市为单位，以政府名义每年发布食品安全及食品市场监管状况白皮书，让群众了解每一年度食品安全状态以及食品安全监管等方面的情况，让消费者对我国食品市场树立信心(刘永，2012)”。食品安全白皮书作为政府对食品安全监管情况的综合描述，承载大量的食品安全信息，应当作为一种常态化的形式予以固定;笔者建议从中央到各省每年第一季度应定期发布食品安全白皮书，省以下的行政区域可自愿发布本地区的食品安全白皮书。

[1] 百度百科，2013:“白皮书”，http://baike.baidu.com/view/1778.htm，6月25日访问。

[2] 郭振纲，2013:《食品安全信息成秘密，不能说还是不愿说》，《工人日报》5月22日。

[3] 国家食品和药品监督管理局，2012:《政府信息公开工作年度报告(2012年)》。

[4] 国务院办公厅，2012:《国家食品安全监管体系“十二五”规划》(国办发〔2012〕36号)，国务院办公厅2012年6月28日发布。

[5] 李红，2011:《我国政府食品安全信息披露障碍及对策》，《农业经济》第9期。

[6] 廖海金，2013:《食品安全信息公开还需推进》，《中国食品安全报》5月30日。

[7] 练洪洋，2013:《食品安全信息当第一时间发布》，《广州日报》5月18日。

[8] 刘永，2012:《郭跃进:建议建立食品安全信息发布制度》，《中国工商报》3月13日。

[9] 马立群，2012:《食品安全信息发布也须依法》，《经济日报》8月19日。

[10]戚建刚，2011:《我国食品安全风险规制模式之转型》，《法学研究》第1期。

[11]谭琳玲，2013:《广东21个地市大米不合格名单全部公布》，中国食品安全网http://www.cfsn.cn/news/ content/2013-05/27/content_125118.htm，5月27日发布。

[12]王贵松，2009:《日本食品安全法研究》，中国民主法制出版社。

[13]吴林海、黄卫东，2012:《中国食品安全网络舆情发展报告(2012)》，人民出版社。

[14]卫生部，2012:《卫生部2012年政府信息公开工作年度报告》。

[15]应飞虎、涂永前，2010:《公共规制中的信息工具》，《中国社会科学》第4期。

[16]杨永清，2012:《移动增值服务消费者感知风险前因的实证研究》，《管理评论》第3期。

[17]赵学刚，2011:《食品安全信息供给的政府义务及其实现路径》，《中国行政管理》第7期。

[18]张勇，2012:《明确任务加强协调认真做好食品安全信息公开工作》，《中国食品报》5月26日。

[19]中国电子政务网，2013:《〈中国政府透明度年度报告(2012)〉发布要点》，中国电子政务网，http://www.e-gov.org.cn/news/news007/2013-02-27/138925.html，6月25日访问。

[20]中国经济网，2013:《专家:2012年食品安全热点多数不属食品安全事件》，http://www.ce.cn/cysc/sp/info/ 201301/06/t20130106_21313898.shtml，1月6日发布。

[21]S.A.，Hornibrook，McCarthy M.and Fearne A.，2005:Consumer’s Perception of Risk:the Case of Beef Purchases in Irish Supermarkets，International Journal of Retail&Distribution Management(10).

■责任编辑 汪晓清

Annual Report on Disclosure of the Food Safety Information from Government

Kong Fanghua
(Law School，South China Normal University)

Through browsing the food safety information on some web sites of the government department during June 2012 to July 2013，we find that the emphasis is from system construction to action.The great food safety information is disclosed by the State Food and Drug Administration along with institutional reform.The disclosure about standard of food safety is lightspot of 2012.But the problems remain.The duties of relevant departments are confusing.The content of the information isn’t clear.The disclosure is too late.The quality of the information is low.In order to deal with this situation，the food safety information should be classified and different departments’obligation should be distinguished.Besides，information platform based on province is important.White Paper on food safety should be released regularly.

Food Safety;Government Information;Information Quality

∗孔繁华，华南师范大学法学院，电子邮箱:arch2003＠263.net。本文受广东省哲学社会科学“十二五”规划共建项目资助，特此感谢。感谢匿名评审人，文责自负。