安桂荣 宋杨
摘 要:据统计,我国有2853个县级行政区域,70%的人口集中在县域,我国的法治化建设不能忽视这样一个群体和广阔的空间。县域经济是以县城为中心,乡(镇)为纽带、农村为腹地的一种特殊的区域经济。立足于县域经济发展现状,深入分析县域经济发展中存在的问题,并提出相应的法律对策,为发展和完善我国县域经济法治建设提供有益的帮助。
关键词:县域经济;依法治县;依法行政
中图分类号:F207 文献标志码:A 文章编号:1002-2589(2013)10-0119-02
据统计,我国有2853个县级行政区域,70%的人口集中在县域,我国的法治化建设不能忽视这样一个群体和广阔的空间。我国“十二五”规划纲要再一次特别强调“增强县域经济发展活力”,十八大之后,县域经济发展将进入“统筹推动县域经济科学发展”的新阶段。
一、县域经济发展的现状
县域经济是以县级行政区划为地理空间,以县级政权为调控主体,以市场为导向,优化资源配置,具有地域特色和功能完备的区域经济。它具有如下特征。
(一)区域性
县域经济属于区域经济范畴,是中国经济中的一种特殊的区域经济,具体来说是以县城为中心,以乡镇为纽带,以农村为腹地的基础行政区域经济。
(二)地域性
县域经济以县级行政区划为地理空间,区域界限明确。与城市的“市辖区”相比,县域经济的范围相对较小,但其经济结构更具特色。
(三)独立性
县域经济有一个县级政权作为市场调控主体,它可通过发挥政府的经济职能作用,对本区内的经济活动进行统一的、有计划的宏观调控,是一个相对独立的经济体系。
(四)综合性
县域经济活动既涉及生产、流通、分配和消费各个过程,还涉及农业、工业和第三产业各个部门。要正确处理好县域内诸多经济关系、社会关系,发挥比较优势,促进县域经济健康发展。
经过新中国成立60多年,特别是改革开放30多年来的发展,我国县域经济发展取得了长足的进步,在法制建设中也取得了明显的成效,主要表现在以下几个方面:
第一,法律法规进一步完善,已基本形成体系。截至2013年3月,我国农业领域共制定16件现行有效法律、27件行政法规、161件农业部规章、共600多件地方性农业法规规章,涵盖了农业农村经济的主要方面。同时,积极推进立法程序的公开透明和公众参与,着力提高立法质量。
第二,行政执法较大改进,法制环境日益宽松。截至2012年底,全国已有2295个县开展了农业综合执法工作,县级覆盖率达到99%。在完善执法体系的同时,各地也结合实际开展执法培训,有效提升了执法人员的执法能力。仅2011年,各级农业综合执法机构办理行政处罚案件51412件,行政复议变更或行政诉讼撤销案件维持在万分之一左右,有效维护了农业生产经营秩序和农民合法权益。
第三,县域普法工作取得成效,基层干部群众法制观念有所增强。自上个世纪八十年代以来,各级农业部门认真落实农业普法规划,组织了形式多样的普法活动。在当前正在进行的“六五”普法工作也取得了显著的成效,增强了执法人员与基层干部的法制观念和依法行政能力,提高了群众依法治县的主体意识和政治热情。
二、县域经济发展存在的问题
(一)立法存在的问题
我国法律、法规中虽然对县域经济依法行政的规定很多,但在实际应用时还存在空白,这与建设法治政府仍有不相适应的地方,主要表现在以下几个方面。
1.现有法律、法规缺乏可操作性,优惠政策吸引力不强。现有的法律、法规以概括性为主,政策性的法制宣传意味很浓,但只是原则性指出要加强依法治县,尚未建立起与现代市场经济相适应的、完备的法律体系。不少县(市)的优惠政策制定得还不足,缺少可操作性。
2.强化自身利益、弱化责任和义务。少数行政公职人员受利益的驱动,存在乱收费、乱罚款、不作为、乱作为的现象,无明确的法律责任,一些领导干部很难做到自我约束,这不仅影响了县域的发展大局,而且极大地阻碍着社会主义和谐社会的建设进程。
(二)部分基层干部法律意识淡薄
目前我国各级领导干部思想观念陈旧,重经济、轻法制,重传统经验、轻法律依据,重上级政策、轻法制教育,重行政命令、轻法律程序的“四轻四重”现象严重,再加上地方保护主义、司法腐败等严重制约着“普治”工作的正常进行。基层行政执法人员的素质较差,目前我国县乡行政执法人员多数没有经过行政执法必备的文化、道德和法律素质培养。县一级执法人员经过系统业务和法律培训的较少,有的上岗后,不懂法律条文。人民群众对这些基层执法人员的评价是:执法不懂法;执法随意性大,滥施处罚;以权谋私严重;执法态度蛮横。法律意识淡薄导致公民合法权益得不到保护,违法事件难以遏制、严重影响社会稳定。如不引起重视,任其发展、蔓延,则会贻害无穷。
(三)执法存在的问题
目前,执法不严、司法不公、执法内容不公开、执法行为不规范问题时有发生。一些行政不当或违法的行为还得不到及时纠正,有的行政机关工作人员法治观念淡薄、缺乏群众感情和服务意识,存在不作为和乱作为、失职、越权等问题。造成法治建设在县域更加举步维艰。其主要表现在以下两个方面。
1.拥权自重,谋取私利。“权大于法”,很大程度上就是指行政权力大于法律,政府工作缺位、错位、越位的现象时有发生。行政权力不受法律的制约,这显然是与法治原则背道而驰的,极大地阻碍着社会主义和谐社会的建设进程。合法行政、合理行政是依法行政的基本要求。然而少数部门受利益驱动,仍然存在乱收费、乱罚款、收受人情贿赂等现象。
2.法制不健全,执法行为随意。我国现行的法规条文有许多规定得不具体,这就必然赋予行政机关及其工作人员一定的自由裁量权。行政自由裁量权本应体现执政为民的宗旨,遵循公平、公正的原则,但在实际操作中不能有效地防止和制裁以权谋私、权钱交易,必然会破坏正常的经济秩序,产生一系列的社会问题。
(四)监督管理机制存在的问题
1.党内主要领导干部在本级及以下有绝对权力,加上上级监督不到位、同级监督乏力、下级监督滞后、互相监督难以执行以及自身监督很难等问题,造成“一把手”处于无人监管的状态。当前的腐败主要是“权力腐败”,原因在于权力过于集中且缺乏平行监督的强力机制。
2.长期以来,监督工作重点在事后监督,忽略了对行为的事前和事中监督。使监督工作出现被动局面,加上近年来违纪违法手段多样且隐蔽,使监督效果越来越不明显。
3.有些地方把处理违法现象与发展稳定对立起来,在责任追究上搞“内部消化”,大事化小、小事化了,使一些违纪违法分子不但没有受到及时有效处分,反而在行使权力时继续滥用职权。
三、县域经济发展的法律对策
(一)加强地方立法,提高立法质量
随着农业领域基本实现有法可依,农业立法工作迫切需要实现两个转变:第一,由注重立“新法”向立“新法”与改“旧法”并重转变,不仅要继续查漏补缺,及时将强农惠农政策立为“新法”,也要注重对“旧法”进行分析评估并适时修改。抓住制定“十二五”规划的有利时机,在充分了解和掌握县情的基础上,结合本地实际,对一些资源优势的县进行区域性规划,并制定相关的优惠政策。第二,由注重立法数量向立法数量与质量并重、更加重视质量转变。用足、用好、用活地方的政策法规,逐步使法制环境建设实现由量变到质变的飞跃。保障公民权利、维护社会安定。
(二)加大法制宣传,增强法律意识
加强县域公民的法制宣传教育,提高全民法律权威意识,尤其要增强公职人员的法制观念和依法办事能力。党员和干部特别是领导干部要成为“遵守宪法和法律的模范”。具体建议是:第一,采取多种有效形式,在县域群众中继续开展法律宣传教育,增强公民守法意识和依法维护自身合法权益的能力,不断提高广大干部群众依法决策水平,为依法治县打下坚实的思想基础。第二,要在青少年中大力开展法制宣传教育,把法制教育列为学校德育教育的主要内容,培养学生遵纪守法观念。第三,运用媒体在法制宣传教育中的作用,加大覆盖面和渗透力。加强宣传部门、新闻媒体与执法部门的沟通协调,保证法制宣传教育的积极效果。
(三)坚持依法行政,严格公正司法
依法行政是依法治县的核心。首先,行政机关必须严格按照宪法和法律的规定办事,严格依法从事行政行为。其次,要将现行的国家法律和地方法规按其内容明确执法主体,建立完善执法责任制,强化执法力度,提高执法水平。第三,行政机关对执法过程中出现的错案和过错应认真纠正,并依法追究其责任。承担责任的具体方式是撤销违法的行政行为;对“不作为违法”可以限期履行;作出“违法确认”,给行政相对人造成损害的,要依法赔偿。
公正司法是依法治县的关键。公正司法要求司法机关在行使国家审判权、检察权、刑法执行权时,应坚持“执法必严、违法必究”的原则;坚决杜绝以权代法、权钱交易、等司法腐败行为,做到严格执法,不徇私情;各级检察、审判机关必须打破行政辖区对司法辖区的统辖关系,建立独立于本行政辖区的司法管辖系统。
(四)建立和完善执法监督制约机制
依法监督是衡量依法治县的重要标志。第一,加强对权力机关的监督。把对国家机关和司法、行政部门的监督作为重点,密切结合实际,加大执法检查力度,大力推进执法公开,提高工作的透明度,防止国家公务人员的权力滥用。第二,各级人民政府要加强行政机关内部及行政系统层级的检查监督,建立和完善部门执法责任制,坚持“两错”责任追究制,对党员干部和执法人员出现的问题更应秉公执法。第三,要加强民主监督和舆论监督和社会监督。建立和完善司法机关和行政执法部门内部制约机制,提高司法机关,行政机关依法行政水平;充分调动广大人民群众的积极性,积极参与依法治县的各项活动,为依法治县创造良好的社会环境。
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