山西土地资源管理专业人才需求调查

王瑞雪

山西财经大学 公共管理学院，山西 太原 030031

一、研究背景与研究目标

1.研究背景

随着生产力水平的不断提高，人类生产活动对于资源与环境的影响越来越大。对任何一个国家而言，土地资源可持续利用已经成为关系国家生态安全、粮食安全乃至经济社会稳定的重大问题。实现土地资源可持续利用，首先要解决的是培养造就高素质、高水平管理人才问题。在《国土资源中长期人才发展规划（2010—2020 年）》中，我国将培养高层次创新型国土资源科技人才、国土资源管理与国土资源经济复合型人才、地质找矿专业技术人才、土地专业技术人才，以及统筹推进国土资源人才队伍建设作为新时期的重要任务；明确提出培养一批既具有土地资源管理、矿产资源管理、国土资源规划等专业知识，又具有管理、经济、金融、法律、外语等综合知识的复合型人才发展目标。

作为典型资源大省的山西同样面临如何科学合理利用土地资源的重大抉择。经过多年连续开采，山西省煤炭资源储量持续减少。以资源为代价换取经济快速发展的同时，山西面临地质灾害频发、水资源流失严重、空气质量不断恶化、水土保持形势严峻等一系列问题。2010 年12 月山西省最终顺利通过国务院审批，成为中国第一个全省域、全方位、系统性的国家级综合配套改革试验区（下称综改区）。综改区的获批为山西社会经济发展带来全新机遇，同时也对土地资源管理工作提出更高要求。

2.研究目标

国土资源管理工作依赖于高素质的人才。早在2006 年，国土资源部人事教育司在全国范围内开展了本系统专业人才的专项调查，结果不容乐观。学历方面，本系统在职人员中研究生学历所占比例仅0.9%，大中专及以下学历占比高达80%；所学专业方面，拥有测量、土地、海洋、地质矿产等专业教育背景占比18.6%，经济、法律专业背景占比32.1%[1]。亟须弄清楚的问题是：当前山西省土地资源管理系统专业人才质量怎样？存在哪些个性问题？拥有土地资源管理专业教育背景者在工作中表现如何？今后本省人才培养重点在哪里？这是本文要探讨的重点。

二、研究对象与研究方法

1.研究对象

与省、地两级国土资源管理系统工作人员相比，县级国土资源管理系统及中介机构的从业人员战斗在理论与实践工作最前沿。他们直接承担着土地调查、地籍管理、土地规划、耕地保护、土地定级、土地估价等多项繁重任务，其业务水平和整体素质直接关系到土地资源管理目标能否顺利实现。基于这方面原因，本研究将县级国土资源管理系统工作人员和土地规划机构从业者作为调查研究对象。

2.研究方法

本次研究专门设计调查表格，以面谈、电话、电子邮件等形式对部分县市国土资源管理局在职员工展开调查。从调查对象看，不仅涉及国土部门、规划机构一般工作人员，也包括科级、股级的中高层；从调查对象供职部门看，不仅涉及县局机关工作人员，而且包括所属事业单位及乡镇土地所工作人员。调查从2012 年12 月初开始，2013 年3 月初结束，共涉及样本393 个。数据整理分析阶段对少量异常数据或信息缺失样本的处理办法是直接剔除，未进行补充调查，这可能在一定程度上会对最终分析结果产生影响。

三、调查结果分析

1.国土资源管理部门人才现状

（1）样本年龄与性别构成。本次调查提供年龄与性别信息的样本共计388 个。年龄最小者22 岁，最大者60 岁，平均年龄41 岁。县级国土资源管理局在职工作人员30 岁以下样本所占比例16%，年龄介于31～50 岁之间的样本占比高达72%（表1）。388 个样本中，男性247 人，女性141 人，所占比例依次为63.7%和36.3%，男性比例明显偏高，这可能与国土资源管理外业工作相对较多有关。

表1 调查样本年龄结构

（2）调查样本教育程度。本次调查提供教育程度的样本共计388 个。其中，初中文化程度15 人，高中70 人，中专47 人，大专157 人，本科96 人，（硕士）研究生3 人（表2）。调查表明，本省大中专及以下学历者占比为74%，研究生学历占比1%，两项指标均略好于国土资源部2006 年的调查结果。

表2 调查样本教育程度

需要特别说明的是，调查表中专门设计了第一学历和最高学历两个选项。数据处理阶段，进入统计的教育程度均是按照调查样本提供的最高学历计算的。尽管我们选择了最高学历作为统计指标，样本中仅有3 人取得研究生学位，40% 的被调查者为大专学历，更有34% 的被调查者教育程度在中专及以下，这说明国土资源管理系统在职工作人员教育程度还有待进一步提高。

（3）调查样本专业分布。本次调查提供所学专业的样本共计279 个。388 个样本中，高中及以下样本85 个，中专及以上未填写专业样本24 个，共计109 个样本未提供专业信息。根据2012 年9 月教育部颁布的《普通高等学校本科专业目录》（下称《目录》），高等学校学科划分为哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、管理学、艺术学等共计12 个学科门类，92 个专业类，506 种专业。数据整理分析阶段，以《目录》专业划分为依据，首先对调查样本专业进行标准化的归类统计。

结果表明，279 个调查样本所学专业涉及工商管理、公共管理、管理科学与工程、地理科学、大气科学、地质学、财政学、测绘、公安学、环境科学与工程、食品安全与工程、水利等39 个专业类。其中专业类人数较少的有材料类、动物医学类、管理科学与工程、生物科学类、化工与制药类、林学类、图书情报与档案管理类、中医学类。调查样本相对集中在公共管理类、工商管理类、法学类、中国语言文学类、计算机类五个专业类分布，累计占到调查样本总量的46%强（表3）。

表3 调查样本在主要专业类的分布

（4）调查样本在公共管理类下设专业的分布。依据《目录》，公共管理类（1204）总共下设公共事业管理（120401）、行政管理（120402）、劳动与社会保障（120403）、土地资源管理（120404）、城市管理（120405）五个基本专业，同时设海关管理（120406TK）、交通管理（120408T）、海事管理（120408T）、公共关系学（120409T）四个特设专业。本次调查得到的44 个样本均集中在公共管理类下设的三个基本专业内分布（表4）。

表4 调查样本在公共管理类下设专业分布

公共关系、行政管理专业样本数量为22 人，平均年龄依次为41 岁和40 岁。土地资源管理专业中，14 人为大专学历（其中9 人为后续大专学历），8 人为本科学历。年龄最大者51 岁，最小者31 岁，平均年龄为39 岁。调查说明，近几年国土部门招收的应届本科毕业生极少。

（5）土地资源管理专业样本任职情况。为进一步了解土地资源管理专业样本在工作中的表现，本研究专门调查了样本职务信息，以职务信息作为衡量其工作表现的相对客观的评价指标。统计数据表明，具有土地资源管理专业背景的样本工作表现好于公共关系与行政管理专业（表5）。

表5 公共管理类调查样本职务分布

2.土地规划机构人才现状

中国土地学会《土地规划机构评选推荐管理办法》（下称《办法》）要求，凡从事土地利用总体规划、土地开发整理规划、耕地保护规划、土地生态建设规划、土地整治工程规划以及其他土地专项规划编制、设计、论证、咨询等业务的机构，机构设立必要条件之一是有一定数量的土地利用规划、土地管理、城市与区域规划、地理等正规学历的专业人员。资料显示首批228 个推荐土地规划甲级机构名录中，山西仅占4 个席位，低于全国平均水平。另据调查，山西省于2007 年开展土地规划乙级资质申报工作。至2012 年底，山西省土地学会累计审批118 个土地规划乙级机构。调查发现，乙级土地规划机构从业人员所学专业集中在地理、城市规划、区域规划三个方向，土地资源管理专业所占比例不足15%。对土地规划机构数量及人才专业背景的初步调查从一个侧面提供了该省土地资源管理专业人才供给不足的证据。

四、研究结论与建议

1.研究结论

（1）年轻人比例偏小，男女性别比例失衡。刚刚从院校毕业进入工作岗位的年轻人精力旺盛，创新动力十足，而且家庭生活负担小，如运用得当，将成为提高国土资源管理部门管理水平和业务能力的一股不可小视的力量。与之相比，年长者或需要将相当精力投入子女养育、教育，或置于年迈父母赡养、照料，这势必会影响工作质量。本次调查发现，介于22～30 岁之间的样本仅占16%，年龄在41 岁以上者所占比例高达46%；男女性别比例为1.75 ∶1。这说明本省县级国土资源管理系统在职工作人员年龄结构偏大，男性比例偏高。

（2）教育程度偏低，专业背景相对零散。调查发现，388 个调查样本中具有本科学历者占比仅为25%（按后续最高学历计算），这说明该省国土资源管理部门人才队伍教育素养进一步提升。从教育背景看，样本专业较为零散地分布在39 个专业类。其中，拥有公共管理和工商管理教育背景者居多，高达30% 以上。拥有法学教育背景者6.96%，经济学1.03%，二者所占比例不足8%，远低于国土资源部人事教育司2006 年的调查数据。相比较而言，具有计算机专业背景样本所占比例为3.09%，较好地适应了目前土地资源信息化管理的发展趋势。

（3）土地资源管理专业人才匮乏，基层单位对于人才需求量较大。当前土地资源管理工作已经由单纯行政监督转变为对行政、法律、技术、管理、经济等多个领域具体问题的监督与指导[1]，这就对管理者的素质提出了更高要求。从学科属性上讲，土地资源管理属于自然科学与社会科学之间的交叉学科，它具有独特的研究方法与研究对象[2～3]。国土资源管理部门或土地规划等专业机构对于交叉学科人才的需求并不能片面、泛化地理解为对经济、管理、法学等社会科学或理学、农学、工学等自然科学专业背景人才的综合需求。无论县级国土资源管理部门或土地规划机构的调查数据都可以说明，山西省土地资源管理专业人才匮乏，基层单位对于人才的需求量较大。

2.几点建议

（1）发挥财经类高校学科优势，加大土地资源管理专业人才培养力度。培养人才的高校数量少、专业人才回流少是山西省土地资源管理人才供给的基本特征。据不完全统计，当前国内开设土地资源管理本科专业高校共计78 所。其中广东省最多（6 所），山西仅有1 所。由于山西地处内地，薪资水平与工作环境较北上广深等一线城市以及沿海经济发达省份有不小差距，加之气候干燥，生态环境差，多数南方籍土地资源管理毕业生并不愿意把山西作为首选就业地。针对此情况，一方面，发挥财经类高校法学、经济学、管理学等学科优势，积极探索制订以资源学、规划学、测量学等学科为基础，以经济学、法学、管理学为特色，能够适应社会经济发展需求的土地资源管理专业人才培养方案。另一方面，要加大对国土资源管理系统工作人员的再培训力度。加强高校、科研院所与国土部门、土地规划等中介机构横向联系，通过点对点、点对面形式及时将科研成果、学科发展动向、技术应用等内容传播至基层第一线。

（2）提高基层国土资源管理系统业务素质还必须改革用人机制。基层国土资源管理部门专业人才相对较少固然可以找到一些历史原因，但更为重要的是由当前用人机制不合理造成的。由于国土部门属行政或事业编制，社会地位高，收入稳定，很多非本专业人员争相进入，造成超编问题严重。笔者与规划、地籍、耕保等科室工作人员座谈发现，虽然国土部门工作人员数量多，但真正懂业务、能吃苦、肯付出的专业人才偏少，基层科室业务骨干超负荷加班加点工作现象十分普遍，其健康状况令人担忧。这在刚刚结束不久的二调及第三轮土地利用总体规划修编中表现得尤为明显。因此，必须痛下决心、花大力气改革当前不合理的用人机制，让优秀的专业人才能够顺利进入国土部门，让专业人才能够学有所用。

[1]田毅，袁春，师学义，等.我国县级国土资源管理部门专业人才需求研究[J].中国地质教育，2010，（1）：128-131.

[2]赵华甫，袁春，吴克宁，等.土地资源管理特色专业人才培养目标和建设重点[J].中国地质教育，2009，（2）：62-65.

[3]卢新海，张继道.关于土地资源管理专业高等教育发展的思考[J].中国地质教育，2007，（2）：30-33.