小产权房“转正”路在何方？

聂日明

11月22日，国土资源部、住房城乡建设部下发紧急通知，要求各地全面、正确领会十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场等改革措施，坚决遏制最近一些地方出现违法建设、违法销售“小产权房”的问题。对顶风违法建设、销售，造成恶劣影响的“小产权房”案件，要严肃查处。次日，北京昌平区就清理一处建筑面积超过1万平方米的小产权房项目，近5个月以来，北京共清理近400万平方米的小产权房。这是官方又一次明确强调小产权房不存在“转正”的可能性。

国土部与住建部为何大张旗鼓地打击小产权房？因为中共十八届三中全会提出了城乡建设用地将同地同权、同价，决议明确将建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。利好使得小产权房“转正”的风声再起，全国各地的小产权房房价迎风上涨，北京通州最大的小产权房项目——太玉园小区10天之内每平方米上涨近千元。

在这种势头下，且不说中央政府明示或暗示小产权房可以转正，哪怕仅仅是无所作为，都会助涨小产权房的价格上扬、新建项目的放量增长，让越来越多的资金将进入小产权房市场。尽管在现有制度框架下，小产权房缺乏法律保障，但越来越大的规模会形成庞大的利益群体，令小产权房的僵局越来越难解。据统计，现在全国已经有60亿平方米的小产权房，大约是2012年中国全年新建商品房的1.5倍，小产权房的规模已经不可小觑。

基于对趋势的判断，国土部与住建部联手发文、打压小产权房的行为也就不难理解：不管最后的政策怎么变，在此之前小产权房的规模最好不要扩大，也不要让现有的小产权房主有太多的议价能力和较高的预期，只有这样，政府在制定小产权房政策时才能有足够的腾挪空间。

“小产权房”挡了谁的财路？

典型意义上的小产权房，一般是指在农村集体所有的建设用地上盖的商品房，它的特殊之处就在于土地的属性有别于所谓的“大产权房”。《土地管理法》第4条规定中国“实行土地用途管制制度”，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，所有的建设用地和未利用地由国家所有，大产权房即是建在国有建设用地上的商品房，拥有完整产权和房产证，可以转让、出租、抵押等。

而农用地则归农村集体所有，又区分为农村建设用地（农民宅基地和乡镇企业用地）和耕地等，农用地的转让、出租仅限于农村集体内部。所谓的小产权房违法违规，正是指在农村建设用地上建了商品房，不卖给本村人，而卖给了本集体之外的农民和城里人，事实上，这些大批量建成的商品房，也只有城里人才能消化，本村居民根本没有意愿和实力去购买。

土地用途管制，也形成了事实上的身份歧视：农民可以购买城里的商品房（大产权房），而市民却不能购买农村的商品房（小产权房）。

那为什么政府还要打压小产权房？简而言之，就是小产权房“挡”了地方政府的财路。现有的土地管理制度要求，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，并且只能向政府购买。在城市的扩张过程中，国有的建设用地短缺，需要从农民手里征用集体土地变成国有土地，再出让给国有建设用地使用人。《土地管理法》规定，只有县级及以上政府才有权力将农用地（包括集体建设用地）转为国有建设用地。低价从农民手中征地，再高价卖给房地产开发商，成为近十几年来政府赚钱的主要方式，近几年年均收益近3万亿，占政府总收入的30%以上。

但开发商不通过政府，直接和村集体或农民做交易，在村集体土地上盖房子，再卖给购房客，不仅让政府少了两笔收入（土地出让金和房地产税费），还冲击了正常的房地产市场。如果放任这种情形不管，政府低买高卖的一级土地开发的生意势必每况愈下，将严重危及财政的可持续性。显然，这是不可容忍的。

土地制度双轨制不可持续

只是现有的土地用途管理制度已经难以为继。一方面村民虽然拥有集体土地的所有权，但这种所有权是残缺的，不可对外村人员转让、出租，也不可变更用途，只能通过同村转让、继承等途径流转。集体土地被征收征用的时候，补偿的也只是土地农业用途的价值，而非其市场价值，严重侵害了农民对土地的用益物权，也是近些年半数以上群体性事件的主要原因。

集体土地的权属现状更是堪忧，耕地等大多数土地未经确权，权属不清，2011年发布的《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，明确要求“在土地登记簿的‘权利人和土地证书的‘土地所有权人一栏，集体土地所有权主体按‘××组（村、乡）农民集体填写”，而不是落实到农民个人。集体土地中，仅仅宅基地被要求确权到集体成员。这一现状意味着，即使农地可以流转，农民的权益也无法得到保障，地方政府与开发商很容易通过村集体侵害个体农民的权益。

对农民来说，基于身份的用途管制，使得农民在本村集体的住宅不能转让、不能出租（本村内流转的机会太小），房产作为农民最重要的财产，变现能力很差。农民以后要换到其他地方工作，很可能是抛弃房产，而不是作为进城的第一桶金的来源，严重限制了农业劳动力的自由流动。

另一方面，严格的土地用途管制，使得中国的土地利用同时出现严重的短缺和浪费。以土地规划等名义，对农用地转建设用地进行人为控制，造成了建设土地短缺，是眼下建设用地价格、房价居高不下的重要原因，以此保证政府的土地出让金收入。这也是小产权房兴起的重要原因。

为了控制建设用地的规模，中国还实行了最严格的耕地保护政策——“18亿亩红线”，这一数字遭受了诸多质疑，例如数字的出台缺乏科学依据，耕地普查不力、缺乏真实数据。国土部2009年进行第二次全国土地调查后，一直未公布调查结果，此前有媒体报道称，调查发现：全国实有耕地面积约20.26亿亩，大大超过现有的官方数据18.25亿亩，让官方“坚守18亿亩耕地红线”的表态颇显尴尬。

与此同时，因为地方政府可以以极低的价格征收农用地，政府总愿意进行过度征收，并在大中型水利、水电、基建、交通、工业园区等工程项目中出现严重的土地浪费，土地征而不用、用而无效率等现象比比皆是。

“小产权房”去留

基于这一背景，党的十八届三中全会提出建立城乡统一的建设用地市场，希望可以解决土地用途管制引发的问题。回过头来细究一下国土部与住建部的行文，两部要求各地“全面”、“正确”地领会党的十八届三中全会决议，小产权房要合法必须符合三中全会决议中“符合规划和用途管制”的前提，言外之意，现有的小产权房大多数不符合土地规划和土地用途管制，乍一看确实如此。

然而“符合规划和用途管制”并不是难事，难点在于《土地管理法》第43、44、53条。这几条规定，地方政府在土地交易中，既要当裁判员（每块地的用途），又要当运动员（土地交易必须由政府做中介）。只有地方政府才有权力将农用建设用地变为国有建设用地，哪怕两者此前的用途是一样的。需要使用国有建设用地的建设单位，“需要向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出申请”，不能在“符合规划和用途管制”的前提下直接、自行交易。在现有的小产权房项目的操作中，大多数项目都是建在集体建设用地上，也都与村集体有出租、转让等私下的合同约定。它们违反的最关键的要素就是未经过地方政府作为中介获得了土地。

从文字本身的意义和各国经验来看，土地规划和用途管制指的是土地的用途，和所有制结构无关，现有大多数的小产权房并没有违反实质意义上的土地规划和土地用途管制（同样是建设用地）。差别仅仅在于所有制不同：集体所有和国有的差别，这一差别原本是政府套利的关键。三中全会决议的精神在于“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”，说到底就是要让政府少拿点，个人和集体多拿点。因此，国土部与住建部，是否在表面上抠三中全会决议的字眼，而实质却背离了三中全会的精神？

更进一步解读三中全会的决议，决议要求未来“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股”，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，“推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。这些都要求未来需要打破土地的国有和集体所有二元体制，不取消二元体制，法人、非农居民和外村农民就无法直接进入农用地市场，农用地的抵押、担保、转让、出让、租赁、入股等也就无从谈起。

以此看来，我个人认为，小产权房转正是迟早的事情，区别在于要补缴多少土地出让金而已，这跟当年棚户区、城中村的产生与转正是一样的。当然，这也并不意味着“转正”的历程是一帆风顺的。而所有这些问题的解决，最终取决于土地二元所有制的统一进程，我们拭目以待。