山区移民：我们的落脚地在哪里？

燎原

11月24日，温州瑞安。天空飘着细雨，在距离市区50公里外的长角井村更是雨雾缭绕。长角井是瑞安市马屿镇大南社区的一个行政村，村子分散于一座座连绵起伏的高山上。这天中午，《南风窗》记者跟随村民林日浓一行，拨开路边的杂草，抓扶着树木，缓慢朝山下前行。

途经处的羊肠小道，是通往山外的唯一通道。由于外出务工人员的增多，在山道上行走的人已经很少，小道被杂草纵横交错地侵袭着。从长角井村下岗庄来到可通车的岭坪村，需步行一个小时。从岭坪村驱车到瑞安市区，还需一个半小时。村民的下山路，显然很漫长。

林日浓是发动村民移民下山的一位代表。过去7年里，他为村民下山的事多方奔走，但至今毫无进展。“市里老说没有土地指标。”林日浓说。

下山移民是解决山民贫困问题的重要方式，但在资本市场极端活跃，房价直逼—甚至超过一线城市的瑞安而言，土地已成为当地的重要财源。如此，山民急于下山的诉求，往往不能成为管理者的首要考量。

温州的另一面

瑞安是温州下属的一个县级市，被喻为温州的南翼中心区。这座资本极度活跃的城市，其综合实力在全国百强县中，位列第28位！2012年，瑞安更是拿出了一组漂亮的经济数据：GDP约560亿元，财政总收入72亿元，其中，可用财力约36亿元。经济上的优等生，使瑞安历来成为官员仕途迅速腾飞的摇篮。

与此相对应的是深山里的很多贫民。他们的命运则被锁在遥远的高山深谷里，多年来，无法得到改变。

瑞安市121万人中，贫困人口9万多人，其中绝大部分住在高山深谷里，生存条件十分恶劣。长角井便是其中的典型。

长角井原属大南乡。两年前乡镇合并时，大南乡和其他5个乡镇一并被纳入马屿镇，大南乡变成了大南社区。长角井成了大南社区辖下的一个行政村。大南社区主任虞小钦告诉《南风窗》记者，因为山上条件恶劣，大南绝大部分居民都想搬迁。

2006年，长角井下属的呈佛村获准搬迁，迁到了靠近瑞安市区的飞云镇（现改为飞云街道）。那时，呈佛村凡有点经济条件的家庭，几乎都搬了出来。当时负责移民搬迁的村民代表金纽弟告诉《南风窗》记者，村里共106户搬迁，其中几户因买不起房，把指标转卖出去了。目前，还住在呈佛村的只有几户、约10来人。

已经下山的村民中，有承包农田种菜的，也有进厂打工或将一楼铺面出租给人家做小作坊的。他们的生活一直在改善，留在村里的人也希望早日移民下山。

长角井有5个自然村，223户、共732人。至今，还住在山上的有100多户，常年居住在山上的有100来人。“呆在山上连媳妇也讨不到，村民搬迁愿望很强，特别是年轻人。”长角井村支书林化水告诉《南风窗》记者，这些年，村里目前有30多个老光棍。

下山移民是解决山民贫困问题的重要方式，但在房价直逼—甚至超过一线城市的瑞安而言，土地已成为当地的重要财源。如此，山民急于下山的诉求，往往不能成为管理者的首要考量。

下山

下岗庄是长角井村下属的一个自然村。2008年，随着林中弟下山，原本80多户、200多人的下岗庄，彻底成了空村。无人居住的房屋，也相继坍塌。

现年85岁的林中弟，目前租住在马屿镇九甲村—相对以前的居住地，这里离市区更近一些。但他更喜欢在山上居住。不过，他回不去了：首先是通往下岗庄的道路常年没人走，杂草丛生，有的地段还出现大面积的塌方。晚上走夜路，一不小心踏空，可能会摔下山，进而滚落到水库里。其次是山上的野猪多了，种点谷物通常等不到收获，就被野猪提前“收割”。再次是90年代初期，电线被水电站的人偷偷收走了。理由是，居住在下岗庄的人少，用电量远远不及途中的耗电量，不划算。

林日浓是下岗庄最早下山的人，他早在1986年就下山了，主要搞建筑、做装修，在城里也混熟了一些人。在他带动下，他家人和村里的人也陆续下山。2006年，林日浓自己掏钱跑各部门，希望自己村庄也被纳入搬迁对象。当时的大南乡政府也开了证明，证实长角井条件恶劣，希望村民搬迁愿望引起上级重视并给予解决。其时，在飞云镇的一些村庄、农场都承诺给下岗庄村民提供搬迁落地的土地。那会，村民积极性很高，每户出资5000元，选出林日浓等5位代表帮忙跑关系，敲定搬迁事宜。

不仅下岗庄，长角井其他自然村也出资支持这一举措，有的甚至出几万块钱。林日浓告诉《南风窗》记者，当初共收到180多万元，后来退掉一些不符合条件的，实际收了150多万元。

不过，7年时间过去了，林日浓等人忙碌的奔波，并没找到让村民下山的安置点。搬迁事宜迟迟不能敲定。为此，林日浓等村民代表四处反映情况，村民的诉求获得了温州市政府领导的批示并转交给温州市政府督查处“作为要信交瑞安市人民政府办理”，但问题依旧没能解决。

当下，尽管很多当地人以外出务工的形式，常年离开了长角井，但绝大部分进城的人，都是租房住的，生活漂泊不定，根本买不起房。而缺水缺电，农耕受到影响的故乡，也已经让他们回不去了。

瑞安市农办主任胡志酬曾就下山移民做过调研，并制定出规划方案。“规划涵盖了2011年至2021年的搬迁计划，涉及252个行政村、近7万人。”胡志酬告诉《南风窗》记者，方案获得了市政府的批准。

但对下山移民，瑞安市农办并无多大权限和话语权，毕竟安置涉及的土地等核心资源，并不掌控在农办手中，一切还得听从上级领导安排。因此，农办做出的下山移民规划落地，主要还是由各个镇街通过土地增减挂钩的项目来解决指标的问题。但从目前实施来看，进展并不顺利，主要是用地指标很难腾出。

“政府老说没有用地指标，但我找到的地，他们又不让给予合法化。”林日浓很纳闷，政府每年都有大量土地提供给老板搞工业、搞房地产等项目，为何扶贫移民就偏偏缺地？

对下山移民，瑞安市农办并无多大权限和话语权，毕竟安置涉及的土地等核心资源，并不掌控在农办手中，一切还得听从上级领导安排。

地去哪了？

在地方建设用地中，主要用到计划指标和增减挂钩指标。计划指标是上级每年酌情给予地方政府利用的新增建设用地量，主要包括建设占用农用地和未利用地。但在瑞安，主要是占用农地建设，因为除了海边的一点滩涂，这里基本没什么未利用地了。通常，瑞安每年获得的计划指标约900亩。

这些指标如何分配？瑞安市国土局局长洪陶勋告诉《南风窗》记者，大约400亩用于道路建设，200亩用于发展工业，政府储备200～300亩。

政府的储备用地，主要用于商业和住宅。洪陶勋解释说，这主要是用于解决财政的问题，“财政不够用了，就要拿这些土地去出让”。

按照上级规定，在每年的新增建设用地指标总量中，地方政府要保证其中的10%以上是用于新农村建设。“按规定，瑞安政府每年应该给农村建设用地调拨100亩地，但没有呀！”洪陶勋向《南风窗》记者坦承，他也是农村出来的，也希望专门拿出土地指标去解决下山移民的宅基地问题。“但是政府（领导）不会同意呀，为什么呢？他要发展嘛！”

洪陶勋承认，“应该换位思考，假如我当市长或你当市长，也会把发展搞在最前面，不会把农民的宅基地放在最前面。都是一样的。”

其实，在2005年5月，瑞安市委、市政府就联合下发了《关于加快欠发达乡镇“下山移民脱贫工程”建设的实施意见》，其中明确，到2010年，通过6年的时间，力争90%以上的深山、高山、远山农民迁移下山。同时，也有一些鼓励和支持村民下山的举措。不过，这个政策后来随着领导的更替以及房地产市场的异常火爆—不少楼盘的房价，每平方米超过3万元，有的甚至高达5万元一平方米，下山移民工程最终被淡化或不了了之。

随着城市扩张和土地的升值，毗邻市区的飞云镇的土地热得发烫。原先的飞云镇也变成了飞云街道了。飞云被列入了瑞安市的核心规划区，被定位为瑞安市的南市区。2009年，新出台的政策也禁止跨镇搬迁。这让很多想移民到飞云街道的村民，更是看不到希望。

对此，瑞安市国土局行政审批科科长钱圣寿接受《南风窗》采访时直言，“想法很美好，现实很残酷。”

失衡的权利

瑞安市据称每年建设需要的土地面积达1万多亩，而实际供给的计划指标只在1000亩左右。在这种情况下，政府选择“保障重点项目和工程的实施”，移民用地显然不在首要考虑之列。以2013年为例，住房困难户指标的供给，只有20亩—共给4个镇，每镇5亩。不过，这已算很好了，往年的计划指标安排中，这一项为零。

通常，政府希望通过增减挂钩的项目来解决农民落地的问题。因为增减挂钩的使用，不会占用计划指标，增减挂钩在本质上只是指标的互换。具体到移民宅基地的问题，就是找到了新的宅基地，同时将老的宅基地退出。

麻烦在于，退宅还耕的第一年要拆掉30%，随后两年也按照一定比例拆除旧宅。如果没有完成，这个指标被收回，项目被撤走。“拆除后，村民住哪里？”洪陶勋称，通常先拆除1～3层的低矮房子，这些被拆除的用户先到后拆除的人家家里暂住。这就需要村干部有足够高的威信和战斗力，因为后面的拆不动导致项目被撤，先拆的就跟着倒霉了—到那时矛盾问题更突出。

另外，不肯拆的村民有两种：一是温州很多民房起的大都是高层，房屋面积很大，有的面积平摊下来，甚至多达一亩。拆除后，实际拥有的宅基地面积最多200平方米。他们肯吗？二是下山移民需要成本，农民需给得起造房的成本价，即使每平方米二三千元，一套房也要20万～30万元，困难户给得起吗？

因上述因素不肯拆房的村民，也会影响到退宅还耕时所要求的耕地区域连片，如果不连片，考核通不过。这样，增减挂钩的项目考核面临不合格，指标就被收回，项目的推进也因此功败垂成。这不仅会引发新的矛盾，地方政府也因原定拆除的任务未完成，而被国土厅或上一级政府批评。所以地方政府在这方面，是没有多大积极性去推进的。

2012年，浙江全省给出的增减挂钩指标是4万亩，温州要求2万亩，省里给了温州1万亩—这占到全省增减挂钩指标的1/4。不过，瑞安市没敢提出要求。洪陶勋说，温州1万亩，瑞安市通常可分到1500亩。但因为“瑞安完成不了那么多指标”，最后只给了480亩。这意味着，第一年要拆除30%也就是144亩的旧宅基地，但拆不了。后来指标变为200亩，也要拆出来60亩—但能否完成，洪陶勋对此仍没底气。瑞安市国土局土地整理中心主任张天勇告诉《南风窗》记者，“到目前为止，瑞安增减挂钩的项目，一个也没落实。”

对瑞安而言，增减挂钩确实不是那么好做，领导也不愿意多要这类指标。 “领了任务完不成，那是要扣分的！”洪陶勋说，所以增减挂钩的项目，能撤掉的尽量撤。

不需要偿还的计划指标，村民拿不到。需要偿还的增减挂钩指标，又充满着诸多变数。加上地方政府不愿意因此担责或面临被扣分的压力，温州瑞安山民的下山之路，远比想象的复杂得多。

不需要偿还的计划指标，村民拿不到。需要偿还的增减挂钩指标，又充满着诸多变数。加上地方政府不愿意因此担责或面临被扣分的压力，温州瑞安山民的下山之路，远比想象的复杂得多。

问题还在于，穷人权利不均等。胡志酬告诉《南风窗》记者，隔壁的文成县因为是贫困县，每年光是省里直接划拨给文成县的土地指标就有300亩地，连续划拨3至5年。瑞安市因为是发达地区，一亩也没有享受到。另外，文成县每年获得上级2亿元的扶贫资金，瑞安一分没有，每年还要给文成几百万元的帮扶。胡志酬认为，多给贫困县一些资金也是应该，但事关土地指标等政策和要求，应该是均等的，“毕竟都是穷人，在扶贫面前，穷人的权利应均等化”。事实上，瑞安的贫困人口比文成县还要多。

至此，扶贫移民所遭遇的困局，和土地有关，但显然又已经远远超出了土地本身的范畴。