央地关系再定位

覃爱玲

观察十八届三中全会后的中国改革，央地关系是一个重要维度。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中，加大纪检垂直领导、司法去地方化、财政事权与支出责任相一致和集体建设用地直接入市等众多重点内容，都直指地方政府定位和央地关系的结构性调整。

再结合目前正在推行的国务院职能调整、审批权和市场监管权大幅下放地方等措施，可以看出，此轮改革对央地关系的再定位已经呈现出明显的新特征，即中央试图在保证对总体规划、总量控制、财权等核心权力掌握的前提下，将具体的执行权力更多从部委下放至地方政府，在中央与地方的行政权力条块结构中，加强“块”的份额，同时，从各方面加强对地方权力的监督。

更深层次的问题是，如何从“治理体系和治理能力现代化”这一高度重造新的地方政府，使其成为符合市场经济发展需要的公共服务型政府。这一转型，目前深受地方债务和土地财政的巨大困扰。如何化解这种困扰，也是央地关系再定位的题中之义。

中央政府“抓大放小”？

分析可见，此轮改革调整中的央地关系，构建了某种行政权、财权和监督权的内在制衡。

当前的国务院机构改革和职能转变，一直强调要谋大局抓大事，同时将行政权大量下放地方，有着明显试图“四两拨千斤”，采用“中央决策、地方执行”的运作模式来贯彻自己的施政意图。国家行政学院教授宋世明将这种新的架构方式概括为中央政府的“抓大放小”。

如同取消农业税前的乡镇干部，如今的“地方政府”几乎背负了中国社会问题最重要的骂名，成为舆论中首当其冲应当“被改革”的主要对象之一。

从行政权来看，中央向地方的权力下放很大，地方政府越来越对包括市场监管、食品安全和生态等地方的各个方面负总责。比如，在垂直还是地域为主的条块关系上，中央更加相信地方，在市场监管上取消垂直，以地域管理为主；而在政府职能转变、主要是行政审批权下放方面，非常明确地提出，地方能做的都要下放到地方去做，有些是下放到省，有些到了省里后会进一步下放。

为避免权力下放后可能出现的“一放就乱”和各自为政的“诸侯经济”这两大隐忧，伴随大量事权的下放，中央政府预留了重要的配套控制措施：一是监督权的上收和加强，比如纪委加大垂直和司法去地方化，扩大政府运行的公开透明，面向全民的监督等，使更大的权力面临更大监督，权责相一致；二是，继续保持目前中央占据优势的财权地位。此次三中全会虽然提出要建立事权和支出责任相适应的制度，但也强调要保持现有中央和地方财力格局总体稳定。中央手中仍有强大的财政控制力量。

让专门研究中央地方关系的国家行政学院教授任进印象深刻的是，此次三中全会文件中，改革开放以来第一次以中央文件的形式，明确划分了中央地方事权，并列举了共同事权。

按照国际通行的完整分税制原则，应是先分事权，再分财权，然后再确定如何征税。然而，中国过去多年来实行的分税制，主要是对央地财权进行了划分，税收分清楚了，但事权并没有分清楚，这种并不完整的分税制之下，财政部门以扩大财政收入为主要工作目的，财政作为现代化国家治理的重要基础的功能发挥较少。

此次三中全会将财政放至“国家治理的基础和重要支柱”的高度，这种事权的明晰划分，将为科学构建整个财税体制、构建新的地方税体系，起到基础性作用，有望按照事权对应合理税权的构建方式，将地方政府的行为规范在一定范围之内。

允许地方政府发债，替代过去为了搞建设而设的地方融资平台和各种不透明的地方债务渠道，是规范地方财务的重要手段。据了解，目前各个不同部门测算出来的地方债总数额差别巨大，使得对于其风险的判断难以客观。而将负债率作为主要官员政绩考核的重要内容之一，被认为可能会使地方官员放缓投资冲动。

重规划和重总量调控，是中央准备用来“四两拨千金”制约地方的另一大法宝。从参与制定文件的一些核心专家最近的一些言论中大致看出，这一此前长期被忽视的手段，最近被强调到了极高的程度。

比如，近日，权威“三农”专家、中央财经领导小组办公室副主任陈锡文在公开发言中，一再强调，以后的土地利用要重在规划，而不再强调土地性质。另一位参加文件起草的专家中央财经领导小组办公室副主任杨伟民则表示，“一个市、县只有一张规划图，一张规划图能管100年，让老百姓清清楚楚、明明白白，这才是健康的国家城市治理方式。”

“污名化”的地方政府？

中国的改革起始于地方，地方政府曾是中国创新的主要动力之一。上世纪90年代中后期以来，地方政府如何“找钱”，成为一个重大的结构性困境。这个普遍被业内人士称为走上了“邪路”的过程，从曾经屡禁不止的包括乱收费、乱罚款、乱摊派在内的“三乱”，到房地产市场兴起后开始以卖地为主的土地财政。

时至今日，由土地财政引起的高房价，各种政府投资导致的高额地方债务的系统性风险，系统性的社会不公等当前中国的重大矛盾，似乎都能指向地方政府，如同取消农业税前的乡镇干部，如今的“地方政府”几乎背负了中国社会问题最重要的骂名，成为舆论中首当其冲应当“被改革”的主要对象之一。

另一方面，“跑部钱进”在中国政治生活热度一直不减，特别是部委“老大”国家发改委三里河办公楼前的地方官员群体，一时成为中国经济动向的晴雨表之一。这形象的反映出，在整个政府体系中，地方政府事实上自主权非常有限。

中央编译局研究员杨雪冬长期研究地方政府治理和创新，他表示，央地关系一直是中国改革的难点问题，改革以来，主要的思路是通过激发地方政府的利益意识来发挥地方积极性。但是地方政府的利益过强，会产生一系列的负面影响，集中体现为中央的宏观调控能力削弱，中央意志落实不力。

然而，地方有着自己的逻辑。我们可以看看武汉的例子。

如今的武汉市正以“满城挖”和高负债而备受舆论非议。湖北省统计局副局长叶青在接受《南风窗》记者采访时表示，一任领导上台，一般都希望城市有一个大的变化，这个应该理解，变化事实上也是大多数老百姓所希望的。武汉以前发展过慢，现在希望成为中部的中心城市，最近5年开始启动大规模城市建设，10年干了20年的事，难免比较混乱。如果没有大的变化，将包括修地铁、大桥等缺乏利润回报的基础设施项目建设好，对民营经济和招商引资会有很大的制约。

变化是要花钱的。他坦承，建设资金确有一些困难，主要来源还是银行贷款和土地拍卖。“现在如果审计后搞地方债排名，武汉又在前面，对一把手也是一种压力。”

由一个具体的例子可见，在全民“建设热”的情况下，一个地方政府面临的选择和困境：不建设，与其他地方比起来就会落后，要建设，在缺乏系统性合理决策机制的情形下，基本上由主要领导决定如何进行，效率可疑；而资金来源，除了举债，卖地，途径甚少。

不可否认，近年来，地方政府虽然受到的批评众多，实际上还是做了很多工作。然而，在土地财政和地方债已经影响到整个经济社会稳定的境况下，中央政府从大局出发，必须要将地方政府从这一困境中解脱出来。

并且，中国的经济社会发展到现有阶段，构建一个以法治为基础、责权利明确的央地关系，不仅仅是为缓一时危机，也是与经济社会发展相对应的制度升级要求。

审批权下放的一个显著变化可能是，以后“跑部钱进”会变少，而到省里“跑厅钱进”的会多起来。央地关系一般是在省一级和中央划分清楚，省以下再由省一级进行划分，省级成为中央下放权力的大平台。

变化几何？

以上可以看出，让地方在中央规划好的大框架内，一方面有更大自主权，一方面必须按照一定的规范发展，正是此次央地关系再定位的主要指向：通过土地、城市建设等各种规划，使得地方政府必须按照规划行事；拥有更大的行政自主权，自我管理好辖区内各种主要事务；通过中央加大支付力度，减少地方财政负担；通过允许发行地方债，使得地方债务透明化并受到更大节制；通过负债率与政绩挂钩，节制地方官员的低效投资冲动；通过环保考评等，节制落后产能；通过农村集体土地同权入市和房地产税等，减轻地方对土地财政依赖；减少贪腐，清简作风；通过司法去地方化，用专业的法律手段实现社会公正。

可以看出，这是一整套有一定内在联系的设计，正对应《决定》“推进国家治理体系和治理能力现代化”这一总体改革目标。

三中全会后的地方政府可能发生哪些大的改变，在目前全国仍然普遍“学习”三中全会精神，许多后续的具体政策尚未出台的情况下，并不完全清楚。各级地方官员对于可能的变化，也仍不得而知。

一个细节是，某省最近进行的一次干部培训班上，讨论三中全会主题时，当问及觉得《决定》中“哪条好”时，都不约而同的指向“建立事权和支出责任相适应的制度”一条。来自地方的官员们对此前央地财政分成的态度由此可见一斑。

最近更为频繁出现的高级官员被查处，表明中纪委对腐败的高压打击近乎常态化，而细到禁止贺年卡、鞭炮等琐碎地步的“作风建设”表明，以纪委为代表的中央会持续渗透在各级官员的细微日常生活中。这些高压反腐举措对于各级官员，相信都有很大震动。

司法去地方化，可以预见的是，将在一定程度上增强与地方政府相关的案件处理的公正性，与强势的纪委系统一起，成为制衡地方行政力量的一个组成部分。

至于行政权下放，宋世明认为，审批权下放的一个显著变化可能是，以后“跑部钱进”会变少，而到省里“跑厅钱进”的会多起来。央地关系一般是在省一级和中央划分清楚，省以下再由省一级进行划分，省级成为中央下放权力的大平台。

舆论曾普遍担忧，行政审批权下放将可能使地方政府产生新的投资冲动。现在看来，这种担忧也许不无道理。他们一般的回答基本是：我们原本不发达，发展的空间还很大，以前已经落后了，现在要赶上。

农村集体土地同权入市和房地产税会否冲击土地财政和房地产市场，现在仍未可知，但不少地方政府显然正对此忧心忡忡。如果土地财政继续不下去，地方政府需要进行大规模建设，只能进行更大规模的借债。

一个投资冲动型的地方政府如何可能转变为一个清廉高效、权责财相配套、符合市场经济发展需要的公共服务型政府，三中全会和此前的一系列中央政策已经作出了系统性的安排，接下来必然还将出台更多具体措施，其具体执行和成效如何，有待进一步观察。