总体改革协调机制是成败关键

张墨宁

公众对此轮改革的预期可以说空前强烈。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）出台后，将要成立的全面深化改革领导小组意味着从顶层设计推动改革有了真正的落实机构。不久之前，国务院批准建立以发改委为牵头单位的经济体制改革联席会议制度，而这一次《决定》提出的改革方案非常全面，涉及财税、土地制度、金融改革、国企改革等。新一轮改革中的“顶层设计”方案如何推动落实？记者专访了国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长魏加宁。

“发改委体制”终结

《南风窗》：全面深化改革领导小组是否意味着“发改委体制”的终结？改革有了真正的顶层设计机构，是对“体改委机制”的恢复甚至超越吗？

魏加宁：我认为成立全面深化改革领导小组是此次三中全会最大的亮点。从层次上说，比原来的体改委更高，因为它不再是国务院下属的一个部门，而是改革的最高国家领导机构；从分量上说，领导小组的功能和职责不仅仅限于经济改革，而是负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实，所以比原来的体改委分量更重。我曾经说过，改革协调机制是判断真改革还是假改革的试金石，如果不成立这个机构，一切改革都会推不动，并且很容易被部门利益和地方利益所左右。

中国80年代改革之所以取得成功，一个宝贵经验就是设立了没有审批权的国家体改委，聚集了大批精英人才，负责研究改革方案，制定改革计划，推动改革不断前行，这与后来的发改委有着本质的不同。

“发改委体制”一直存在着三个利益冲突：一是改革和发展的冲突，对发展的速度往往都很急，改革的事似乎能拖就拖；二是审批与改革的冲突，发改委本身是有审批权的，改革容易被审批权和部门利益牵着鼻子走，微观项目审批牵着宏观调控的鼻子走；三是计划经济与市场化改革的冲突，我们的改革是以市场化为取向，而发改委的前身国家计委则是“计划经济的核心堡垒”，把一个市场化取向的改革部门并入计划经济的核心堡垒之中，结果会是谁改谁呢？过去10年，改革之所以慢下来，很重要的一个原因就是没有改革协调机制，被各种利益集团束缚手脚。结果，10年下来，身兼发展与改革两大重任的发改委，既没有把宏观调控搞好，也没有把体制改革搞好。所以，我觉得从设立这个协调机构来看，新一届领导在改革方面是要动真格的了。

现代国家要理顺四大关系

《南风窗》： “推进国家治理体系和治理能力现代化”这也是一个新的提法，“国家治理”除了进行更好的权力配置、提高政府自身的管理水平，还会包涵哪些内容？

魏加宁：我一直认为，时至今日，光用“小康社会”的目标已经无法起到鼓舞人心的作用，已经解决不了许多经济问题和社会问题了。所以，我认为，改革的目标就是要建立现代国家。这一次《决定》里提出了“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是以前从来没有提过的。

而且，这次提出的“现代化”跟以前有所不同，“农业现代化、工业现代化、国防现代化、科学技术现代化”更多强调的是硬件，而国家治理体系和治理能力更强调软件的现代化。所谓国家治理的现代化主要是围绕与政府有关的三大关系，一是政府和企业的关系，中间有一个市场，核心是市场经济，改革的方向是放权，全会已经强调了，而且把市场上升到了决定性的作用；二是政府和国民的关系，中间有一个社会，核心是民主与法治，改革的方向是向社会让权；三是中央政府和地方政府的关系，中间有一个“部门”，核心应该是地方自治，改革的方向应该是向地方分权。也就是说，市场经济、民主法治和地方自治应该是三位一体的，共同构成现代国家的基本框架。

对比上世纪80年代几个大的改革，有一个共同点，改革的主题都主要是围绕着四大关系展开的，即政府与市场，国企与民企，政府与国民以及中央与地方。其中，政府和市场的关系是核心，但如果没有其他关系相配合，政府和市场的关系也很难理顺。

财税改革起支撑性作用

《南风窗》：此前，财税改革被认为是本轮改革的突破口，从《中共中央关于若干重大问题的决定》来看，要加强中央事权，未来财税改革会向中央集权的方向发展吗？

魏加宁：财税应该在本轮改革中起支撑性、基础性的作用。现在的一个共识是，1994年分税制改革虽然取得了成就，但在划分财权之前，由于时间紧迫、认识不足等原因，没有来得及全面调整事权，结果导致实行分税制以后，事权层层下放，财权层层上收，地方财政不堪重负。但在如何解决地方的财政困难问题上，其实存在一定的分歧。一种观点认为应该上收事权，一种是下放财权。在事权的上收方面，有一些领域是有共识的，比如司法的“去地方化”，但是其他一些支出责任，还没有形成共识，包括医疗、社保，有些现在连省级统筹都没有达到，如果贸然上收，中央财政恐怕会吃不消。盲目收上来，可能会导致路径依赖，中央再要向地方下放，阻力就很大。而且完全统到中央，也容易形成地方政府的道德风险。

我个人是主张分权的，从地方财源的角度来看，财税改革必须实行“地方税制健全化、转移支付透明化、地方发债市场化、地方平台规范化”的财税配套改革措施。地方政府融资渠道非常有限，财政支出刚性却非常强，于是信托、理财、担保公司等所谓“影子银行”层出不穷。允许发行地方政府债券，应当是中国新一轮财税体制改革的突破口。在计划经济时期，中央政府以管地方政府的项目为主；而在市场经济条件下，中央政府应以监督地方政府的债务为主。

财税改革不能“头疼医头、脚疼医脚”，必须进行统筹规划，大方向是地方自治，给地方创造推动改革的环境。计划经济是集中决策，因此需要高度的中央集权；但是市场经济是分散决策，与之相匹配的则是地方自治。因此向地方分权才符合市场化改革的基本方向。过去35年改革开放的基本经验充分说明，一定要允许地方先行先试。比如说房产税，各地的差别这么大，想要推一个统一的税率是很难的，不如把权力下放给地方，中央定税种，地方定税率。中央政府推动改革的一项重要任务就是及时总结地方的创新经验，及时纠正方向性错误，吸取失败的教训。

《南风窗》： 《决定》中提到了推进利率市场化，未来会有较快进展吗？

魏加宁：利率市场化是非常紧迫的，在此轮紧缩的过程中，我们不断提高存款准备金率，但利率又是负的，所以使得大量的资金从正规的银行体系流到民间借贷。此外还有国际上的需求，要想人民币国际化、汇率市场化，如果利率不市场化，这些事情是做不了的。