新一轮分税制改革到来？

甄静慧

随着“营改增”试点的如火如荼，进入2013年，一场关于“分税制改革会否迅速提上日程”的讨论和猜想在财税专家和各大媒体之间蔓延开来，而国税与地税合并的传闻在新的“大部制”改革背景下也开始流传。

1994年，分税制改革施行，中国财税格局发生重大改变，在此后的20年中，许多社会问题的产生都与这一改变相关，比如拆迁、土地财政、计划生育罚款、地方债务积重等等，时隔近20年后，新一轮的财税改革又将如何谋划？

营改增，地方财政亮红灯

2012年，作为中国“十二五”时期结构性减税重头戏的“营改增”（即将企业以前缴纳营业税的应税项目改成缴纳增值税）试点进入快车道：1月1日，上海作为首个试点城市正式启动改革；9月1日起，试点扩围至北京、天津、江苏等各省市；11月，广东省加入。2013年试点范围还将继续扩大。

“尽管目前试点的行业覆盖范围有限，但对地税收入的影响已有所显现。”广州市天河区地税一位征管人员告诉记者，试点范围内的“现代服务业”占天河区产业比重较大，自2012年11月广东营改增试点以来，“在GDP有所增长的情况下，地税就同比减收接近10%。未来这个数字肯定还会增大。”

诚然，在现有的分税制基础上，营业税是地方最重要的税种，其一旦被作为“中央地方共享税”的增值税所取代，意味着地方政府失去了主体税。

“这对长期以来都入不敷出的地方财政而言，岂不是雪上加霜？”“营业税没有了，地税还有存在的必要吗？”一时间，带有悲观色彩的言论在地方政府部门之间悄然弥漫。

“这些质疑都是有道理的。”中央财经大学税务学院副院长刘桓对《南风窗》记者说。也正是在这样的背景下，有媒体报道，关于国税与地税合并的政府调研正在进行之中，传闻的版本分两种：一种是将地税部门进行拆分，将原来涉及营业税税收的地税业务人员划归国税，再将其他人员分流到财政系统和社保系统；另一种则是将国税总局重新并入财政部。

“最近大家争论的这些问题，包括地方财政的困难、税收机构调整的必要性等，都存在已久，‘营改增不过是进一步加剧了原有矛盾。而上述问题形成的根源，在于分税制以及财政体制改革的不完善。”刘桓指出。

是故，形势看似很严峻，但对于多年来改革进度缓慢的财政体制而言，却未尝不是一个压力和契机。

财权上收，事权下放

2013年初，珠三角迎来了一个暖冬，李云峰感受到的却是阵阵寒意。大约2000年前后，他开始在东莞市财政局上班。在人们眼里，改革开放后迅速成为台商和制造业集中地的东莞是个富得流油的地方。开始那几年，李云峰也认同这个印象。

彼时，东莞市财政几乎每年都盈余。然而渐渐地，他就感觉到不妥了。他发现，若单以税收收入而言，向以富裕著称的东莞财政竟然是入不敷出的。幸而制造业发达，“政府没钱花就卖地”，倒也不愁。

这不是东莞独有的现象。事实上，分税制改革后，中央与各级地方政府间的关系转变是两方面的。财权层层上收是一面，同时还有事权的层层下放。以中央和地方为例，中央政府仅负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，而地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务。

1994年1月1日，分税制财政管理体制改革在中国拉开序幕。此后，财权基本集中在中央手里，财政收入分配也大幅向中央倾斜，如最重要的税种“增值税”的分配上，75%的税收归中央，地方只能获得25%，地方财政收入严重“缩水”。

诚然，在现有的分税制基础上，营业税是地方最重要的税种，其一旦被作为“中央地方共享税”的增值税所取代，意味着地方政府失去了主体税。

“于是，随着经济的发展，地方政府要做的事情越来越多，民生改革、教育改革、城乡一体化改革，林林总总。”刘桓说，一收一放，形势产生了重大逆转。中央获得了财政、制度权优势的代价，是地方政府的入不敷出。

为了解决地方政府财力不足的问题，中央不得不再通过转移支付的方式，将部分中央财政收入返还给地方。“根据过往的调研结果，中央占财政收入的60%以上，然后有20%通过转移支付返还给地方。”刘桓说。

然而，如此转移支付在实际操作中常出状况。一是使用效果难以保障。对地方来说，中央把钱收走了，再去要回来，肯定多拿一分是一分，谁还管必要性和使用效率；而中央对各地的情况也不甚了解，给谁钱、怎么给，就看官员要钱的本事了。于是，这又导致了第二个问题—有关部门权力过大，寻租和腐败现象不断滋生。

而相对京城“跑部钱进”，分税制在地方引发的另一个更严峻的现象，则是地方政府的卖地冲动。在2012年的 “两会”上，广东省地税局局长王南健曾当众放炮，称现行税制“逼良为娼”，“财政入不敷出，为了完成不停加码的任务和指标，地方政府只能搞土地财政，甚至增加收费项目，这是逼着地方干坏事！”

如今，杀鸡取卵式的土地财政恶果已在东莞呈现出来。李云峰说，由于过往卖地致富轻易而举，省里对东莞的转移支付一直寥寥。然而到了2008年，眼看着能卖的地都卖得差不多了，猛地又遇上了金融风暴，“企业撤厂，税收减少，没地可卖”，财政状况一下从原来的风和日丽跌入了寒冬。

这时，东莞才开始反思原来的经济发展模式是否“误入歧途”。“卖地，发展高耗能、高污染产业，创造的税收却大部分被中央拿走，不曾有几分返还，留给地方的只有被污染的环境以及流失的土地。”李云峰说。

镇村财政：卖地，计生

这边厢，土地资源已过度消耗的珠三角在反思；那边厢，在大多数中西部地区，尤其是县乡级政府，土地财政仍然是备受追捧的香饽饽，这不是简单的“短视”，更是无奈。

“计划生育社会扶养费和土地财政，是镇上仅有的两个财政收入来源。”江西某镇政府的余滔说。

余滔给记者算了一笔账。镇里编制内的政府工作人员共50多人，按人均年收入5万计算，每年政府工资福利支出近30万；作为窗口乡镇，每年政府接待费用约50万～70万。“然而每年，县里给到镇上的转移支付金额仅有几十万，还不够最基本的支出。”更何况，“计生、危房改造、产业支持、土地管理、镇区规划、重大基础项目运营、森林防火、防灾减灾……镇里全部都要管”。

那经费从何而来？在2004年以前，这个问题的答案是“农业税和工商类税费”。然而，自2002年农村税费改革后，种种集资、乡五项统筹和村三项提留等统统取消，乡镇财政就开始恶化；到2004年，政府更宣布 “5年内取消农业税”。“这个打击是致命的，乡镇收入来源彻底丧失。”余滔说。

由于乡级财税所的功能基本名存实亡，2004年后，全国各地陆续开展了“乡权县管”的基层财政机构改革，余滔所在镇的财税所就被取消了，建立了农村财政所，唯一的功能就是与县财政局对接，处理镇政府的各项经费支出。

然而，财权上收，县里却无力给乡镇提供足够的转移支付以维持其运转，更遑论提供公共服务。“县里也是没有办法，江西省很多县市的财政都是负债的。”余滔表示，无可奈何，镇乡政府只能自谋出路。

在镇计生组“兢兢业业”的努力下，镇计生罚款每年收入上百万。卖地则更是财源滚滚，“每年都卖，能有几百万的收益。”然而，当问及是否存在对土地资源过度消耗的担心，余滔愣然反问，“这么多地，如何会卖得完？”这里的土地财政，才刚刚开始。

财政体制改革才是核心

“营改增”的推行，使得这些财事权不匹配，基层财政走“旁门左道”的情况更为严峻。

“地方失去了主体税，中央与地方的财权财力分配格局势必被打破，需要重新进行调整。”对此，刘桓的态度略显兴奋。

在他看来，1994年以来，中国税收体制改革的步伐迈得相当大，然而财政体制改革却一直滞后，“所以，改革的核心不是分税制，而是中央和地方的财权事权关系。在事权层层下放的背景下，应该在财权上给予地方一定的自主性”。

“地方钱不够花，出路只有两条，一是靠转移支付，事实证明这肯定会出问题，效果也不好。那就只有第二条路，权力下放，让地方发挥‘自己过日子的精神，主动理财、科学用钱。”

具体到执行层面，财权下放，在美国等联邦制国家里，意味着完全的分税制，即地方政府有开征和减免地方税种的权力。在中国，这当然不太现实，因此，目前财税专家普遍建议，折中的方式是全国统一税种，但是地方有征管的灵活性，比如某些税种是否开征、税率定多少，可以由地方财政自主掌握。

“大税统一，至于一些小税，地方需要的时候可以开征，想招商引资时可以减免。中国是个二元分化比较明显的国家，东部和中西部发展速度差别很大，税率一概统一，本身也不科学。”在刘桓看来，目前房产税就是一个很典型的示范，由国家统一制定，目前上海已提出试点，其他地方则暂不开征。

而至于国地税合并传闻，刘桓认为，“营改增”必然会催化地税和国税的重新整合，然而这一整合并不会像坊间传闻那样简单地合并。

“地方财政收入既有税收收入，也有非税收入，而且非税收入所占比重很大，不可能由国税局一家代理，否则会造成税费大量流失，即使取消了地税局，也需要一个机构来统管这些地方收入。因此，机构整合应该把财政、地税、国税三个部门搁在一起进行考虑。”

不过，赋予地方政府更大的征税权，也可能面临着“一放就滥”的危险，特别是在目前中国征税权力不受人大等权力机关制约，地方财政的收支弱约束和监督的情况之下，财税体制的改革，分税制的重新调整，都要在更高的层次上进行综合的统筹与考虑，进行真正触及体制的改革。

（注：文中部分采访对象为化名）