香港限带奶粉争议

郑戈

近日，香港奶粉成为微博及其他网络媒介热门关键词。其原因是，香港特别行政区的《2013年进出口（一般）（修订）规例》于3月1日生效，其中规定：离港人士只能在其私人随身行李中携带不超过1.8公斤（约两罐）的、供年龄未满36个月的婴幼儿食用的奶粉。违规携带超量奶粉出境的，即属犯罪，一经定罪，可罚款50万元及监禁两年。当日，香港海关共截获10宗违规个案，涉及53罐奶粉，逮捕了8名香港人和2名内地人。

其实，香港政府在今年2月1日便已经推出了10项措施，限制奶粉出境，当时便引起了小范围的争论。这次之所以会引发大规模的议论，主要是因为严苛的罚则。有评论指出：“只听说过贩白粉判刑的，没听说过带奶粉犯罪的。”也有评论者认识到造成这种现象的部分原因是内地奶业和监管机构失信于民，戏谑地问：“从香港带奶粉回内地是走私，从内地带奶粉去香港算贩毒吗？”香港限带奶粉事件，折射出一国两制背景下内地和香港的法治和监管环境的巨大差异，值得我们深思。本文仅从法治角度探究一 二。

法治不是请客吃饭

正如上述“戏问”所揭示的那样，内地居民来香港购买的是法治与监管。毒奶粉的肆虐令人们对国产奶粉失去了信心，而监管机制的失灵更使人们对内地货架上的“进口奶粉”也抱怀疑态度，总担心里面掺杂了什么“本土”的东西。香港本地并不出产奶粉，它只是全球优质奶粉的集散地。健全的法治环境和廉洁高效的执法力量减少了人们对买到假冒伪劣产品的担心。同时，香港是个“自由港”，“除法律另有规定外，不征收关税”（《基本法》第114条），这使得同样的进口产品在香港的价格远低于在内地的价格。这两个因素，是导致内地居民赴港抢购奶粉的主要原因。

香港又是一个“严刑峻罚”的社会，乱扔垃圾、随地吐痰、在禁止吸烟的区域吸烟，都可能受到“检控”。奶粉立法并非特例，而是以刑罚威慑力来强化执法效果的一贯做法的体现。法治不是请客吃饭，香港的法治是以对违法行为的严厉惩罚来维持的。香港沿袭着普通法中区分重罪与轻罪的传统，其中的轻罪对应于内地治安管理处罚法范畴内的“违法行为”。此外，就奶粉立法而言，两年监禁只是处罚上限，极少有人会被顶格处罚，很多案件不会走到刑事检控这一步。迄今作出判决的几个案件，都只罚款500至5000元。这与我国内地的情况形成鲜明对比：法律往往规定了大幅度的处罚范围，而执法则不持续、不一贯、不严格，选择性执法的现象十分普遍，“杀鸡儆猴”式执法的例子也比比皆是。

从上述规例所收到的公众意见来看，港府之所以出辣招整治奶粉问题，的确是为了回应部分香港市民的担忧与愤怒。但政府更应做的工作是协调奶粉供应以及做好宣传和公共教育，使市民们多了解各种奶粉品牌的特性与优缺点，避免过多市民跟风式地选择一两种品牌。而不是简单粗暴地顺应部分市民的偏见，制定以偏见而不是真相和理性为基础的法律。正如一家香港本地公司（Natural Alliance）的意见说：“既然只是两个牌子的婴儿配方奶粉出现供货不足的情况，政府何不利用这个机会教育公众，使他们转向其他有充分供应的奶粉品牌？”

立法理据的缺憾

有趣的是，特区政府提供的立法理据中，只强调了进口奶粉供给量的增大，而并未提到短缺问题。其中写道：“香港依赖进口供36个月以下婴幼儿食用的配方粉满足所有本地需求，有关产品的进口量在2006年至2008年大致保持于每年1500万公斤的水平……2012年（截至11月），配方粉进口量增至4000万公斤，升幅达190%……而同期香港的出生数目只有约17%的增长。根据这些数字，我们相信，过去多年有大量配方奶粉藉水货运动被运走，以满足内地父母的需求。”

宪法和行政法上有个比例原则：如果为了公共利益而必须限制某种权利或自由，这种限制必须与它所欲达到的公共目的成比例，并保持在为达到这种目的所必须的最小范围内。这一原则在香港的许多司法审查案例中得到了充分体现。

这为何能作为一个立法理据，真是一个迷：香港市场对进口奶粉的需求量激增，而供货量也相应增加，对于一个自由港来说，这不是一件好事吗？难道“满足内地父母的需求”有什么不妥吗？难道不需要同时论证：满足内地父母需求的同时导致香港父母的需求未得到满足吗？可惜的是，到目前为止，特区政府的确未能在这一点上说服公众。

在2月份发布的一份咨询文件中，特区政府也只提到在某些零售网点存在某些品牌奶粉短缺的现象。为此，雅培公司提供的意见指出：“政府不应当采取如此严苛的立法手段来对所有奶粉供货商的生意造成不利影响。”实际上，出现暂时短缺的只是美赞臣（Mead Johnson）的Enfa系列和菲士兰（Friesland）的美素佳儿 （Friso）系列产品。其他同样享有良好声誉的产品，比如惠氏的S-26、健儿乐、幼儿乐等系列，明治的Smart Kids系列，雀巢的Nan系列等等，都有充足的供应。

而据行内人士的说法，上述两种品牌产品出现临时短缺，同厂商本身的市场策略有关：它们控制每年不同月份的供货量，以营造出自己的品牌极受欢迎的公众印象。也就是说，本来市场按照自己的规则玩得挺好，政府无端插进来赶走了部分顾客。

比例原则

宪法和行政法上有个比例原则：如果为了公共利益而必须限制某种权利或自由，这种限制必须与它所欲达到的公共目的成比例，并保持在为达到这种目的所必须的最小范围内。这一原则在香港的许多司法审查案例中得到了充分体现。且不说前述规例的目的，到目前为止本身就不完全明确（短缺不成立），其手段也超出了必要限度：只有两个品牌的奶粉短缺，却限制所有品牌的奶粉出境；只有6个月以下婴儿的配方奶粉短缺，却限制36个月以下婴儿奶粉出境；明明是针对“内地水货客”进行限制，却没有提出有效方法来区分水货客与正常消费者，也没有区分“内地”和香港本地居民以及澳门、台湾以及外国的旅客。

除非绝对必要，政府应少用惩罚性手段，多用鼓励或便利性的政策。比如澳门推出的（母婴临时支持计划）“奶粉卡”就是一种很好的非惩罚性措施：澳门政府卫生局向1岁以下婴儿家长发放奶粉卡，持卡者可在指定供应商那里每月优先购买5罐奶粉。这种办法既保障了本地婴儿的奶粉需求，又避免了对市场的过度干预，因此社会谴责和批评很少。