政府需要“去利益集团化”

唐昊

儒家经典《论语》中有这样一段对话：

子路曰：“卫君待子而为政，子将奚先？”

子曰：“必也正名乎！”

子路曰：“有是哉，子之迂也！奚其正？”

子曰：“野哉，由也！君子于其所不知，盖阙如也。名不正，则言不顺；言不顺，则事不成；事不成，则礼乐不兴；礼乐不兴，则刑罚不中；刑罚不中，则民无所错手足。故君子名之必可言也，言之必可行也。君子于其言，无所苟而已矣。”

“正名”是中国传统政治中政府权威得以树立的基本途径。现代政府的合法性更加来自于被统治者的认同，因此“正名”的要求也更迫切。而在当代中国的政治过程中，正是由于某些概念的模糊、扭曲、混淆，不但带来观念层面的“名”之混乱，更在“实”的层面扭曲了公共政策设计、乃至危及制度本身。这些容易在政治过程中被有意或无意地混淆的概念包括：公共利益、集团利益、政府利益、政府成员利益，以及一系列的亚层次概念，如政府政治利益、政府经济利益等等。

对于公共利益的认识有两种，一是认为公共利益是自然存在的，二是公共选择学派的观点。笔者个人较为认同公共选择学派的观点，即认为不存在什么先天的、超越性的公共利益，只有社会上各种利益集团所追求的自身利益。但同时笔者也认为，即使是各个利益集团的博弈，最终也会形成彼此之间的妥协，亦即博弈过程中没有一个集团实现了自己的全部利益，但往往是每个集团都实现了自己的部分利益，这些部分利益的总和即可被视为公共利益。此种公共利益显然和先天存在的“自在公共利益”有所不同，可称之为“协商公共利益”。

与公共利益不同，政府利益关注的是政府自身的组织生存和发展利益。经济学家诺思认为国家有两种职责：第一，促进社会福利最大化；二是追求自身利益的最大化，讲的就是这两者的区分。前者指的是政府维护公共利益的责任，后者则是政府利益的体现。而另外一个概念—政府成员利益，指的是政府中的一切组织和个人寻求自身利益最大化的举动，如对权力、金钱等的追求，这种利益通常情况下是通过合法方式实现的，但有时也会诱使官员寻租等行为的发生。

由于现代政治的民选和授权特征，政府的自身利益更有机会转化为公共利益。即在选举、媒体等压力下，政府会更加着重提升自身效率、把握正确的施政方向，由此不但带来政府本身的组织利益，也会带来全社会的福祉。不过，即便如此，政府利益和公共利益仍然是两种不同的利益。而破坏两者一致性的关键性因素就是政府自利性的成长，即以政府利益压倒公共利益诉求—如为政府政绩而将公共资源投于招商；或以政府成员利益压倒公共利益诉求—如政府官员寻租批地。由于政府是公权力的行使者，此种行为还常常打着公共利益的旗号，但实际上缺乏一个参与和协商的过程，因而其所认定的公共利益往往难以令人信服。

政府自利化成改革最大障碍

政府的自利性是指政府除了具有管理公共事务的本质属性之外，也具有为组织生存发展和自身利益奋斗的属性。而政府自身利益也可被分为政府政治利益和政府经济利益。

政府政治利益主要体现在对自身合法性和施政有效性的追求。这种政治利益的实现主要是通过更好地代表和维护公共利益来实现。所以，政府对政治利益的追求对公共利益的实现有促进作用。如在中国改革开放的过程中，在政绩效应的刺激下，地方政府的自利倾向甚至曾经是中国经济高速增长的一个重要因素。

政府经济利益的凸显则始于1994年财政分税体制的推行，自那时起地方政府从过去主要作为中央政府的分支机构变成了相对独立的利益主体，有了独立的行为目标和行为模式。到现在为止，政府利益主要来自六个方面：政府经营城市、政府招商引资、政府直接投资、政府批租土地、政府行政许可及政府直接管理企业。而为了维护这些利益，在制度内部逐渐出现了部门利益法制化、政府内部利益冲突、腐败升级等不良效应，并且逐渐腐蚀了政治改革的动力。

政府部门成为利益主体的一个结果是，通过本应是公器的法律法规用来维护部门利益成了中国政治中一个经常性的选择。2012年，“房叔”、“房婶”等被网络揭露出来，而此后各地不但没有推动官员财产公开，反而多地政府出台法令严禁查询非本人名下房产。这说明一些官员对自身利益的关注，而非对公共利益的维护。

同时，政府利益往往与政府成员利益搅在一起，带来更多的腐败机会。在成熟的民主制度下，政府经济利益被政府政治利益所压制，而政府政治利益（选举结果）则掌握在选民手中。在中国则由于对公共利益的参与和协商机制还不完善，政府更有机会以公共利益名义追求自身经济利益，并且通过寻租而异化为政府成员的个人经济利益。事实上，过去几十年里，官员腐败行为的升级和政府控制经济的程度升级几乎是同步发生。在这个意义上，政府本身更成为改革的对象。

不仅如此，政府过度追求经济利益也是其内部控制力下降和内部冲突的开端。因为政府追求自身经济利益的风气会导致每一个纵向和横向分支单位都将追求自身经济利益作为自己的最大追求。中央政府也许仍然可以照顾相对广泛的公共利益，但各个部委、各省各市各县等地方政府都会形成大大小小的自利集团。央地矛盾、部门打架、行政与市场矛盾、政府与社会的矛盾都由此产生。政府内部的利益分化和冲突削弱了其政治改革的行动能力。

更为严重的是，在众多利益集团中，政府如果成为最大的利益集团，并且拒绝放弃既得的利益和获得这种利益的方式，就越有维护既有机制的能力，形成不断强化的循环状态。于是，本该是改革动力和主体的政府在某些领域蜕变为改革的阻力，政治改革的利益僵局就此形成。而政府则成为这个僵局的守护者。

围绕政府利益的“非正式政治”

如前所述，政府的过度自利化倾向虽然是为了谋求更多的政府利益，但从长远来看会腐蚀制度的根基—恰如一条兴致勃勃地吞吃着自己尾巴的蛇，其结局不难预料。但在这条蛇吞掉自己或决定放弃吞噬之前，政治系统依然还要运作下去，而此时的政治生态就更加复杂和有趣：与正式制度的衰朽同时而生的是非正式政治的兴起。

从“协商公共利益”的角度来看，公共政策的制定本应是社会上不同的利益集团的利益向公共利益渗透的过程。但作为拥有规则制定者和利益竞逐者双重身份的政府，通过公共权力把自身的利益合法化、扩大化是一个难以避免的诱惑。这种行为和道德品质无关，而只是因为政府要从公共政策中获利太容易了。以刚刚出台的二手房交易要缴纳20%所得税的规定为例，据学者测算，这笔本属于民间的利益涉及的金额有10几万亿。而国务院一个简单的文件就可以将这笔本属于老百姓的天文数字巨款装到政府的口袋里，不免令人惊心。不过，在公共政策被滥用的背后，更严重的问题却是人们对正式制度信心的逐渐崩塌。

每当一项公共政策出台，民间都会质疑这项以公共利益为名出台的政策究竟是否只是政府的自利行为。政府和其服务对象之间彼此互不信任，如此将形成恶性互动：支持既有政治系统的人越少，政府就会越依赖于官员群体，而对政府的自利倾向就越无法根治。

而在正式制度之外，某些非正式的政治安排却方兴未艾。例如政府执法过程中的“双向代理”现象。如在食品安全问题上，原本执法人员是代表国家和公共利益进行执法，但许多执法者选择同时成为不法商家的代理，把执法的过程变成实现某种利益和经济收入的过程，执法所得的收入少量交给国家，而大量的却化归执法部门或者执法群体所有，有学者将其称之为“执法产业化”。如此不难理解为什么在食品安全领域法令频出但却没有效果—更严格的法令不过是给执法者提高向其所“代理”的商家提高租金的机会罢了。

在更学术的层面，美国经济学家弗雷德·麦克切斯内将此现象描述为政治创租和政治抽租两个概念。前者是指政府官员用行政干预的办法来增加企业的利润，诱使企业向他们交纳“贡款”；后者是指政府官员故意提出某项会使企业利益受到损害的政策作为威胁，迫使企业割舍一部分利润与政府官员分享。这些政治安排均无法拿到台面上，但却都实实在在地发生了。特别是后者，某些地方执法机关对企业进行城管、消防、环保和卫生方面的勒索则可被视为是政治抽租。

和政府行为在法律和制度之外运行相类似，社会力量对于政府自利化的反对也是通过非正式的方式来进行的。2012年应被视为是典型的 “微博反腐年”，并且这个网络揭发运动还远未结束。网民们也并不看重已有的制度化的反腐渠道，却更相信“网络起哄”这种极不正规的反腐模式。每当一项公共政策出台，民间都会质疑这项以公共利益为名出台的政策究竟是否只是政府的自利行为。政府和其服务对象之间彼此互不信任，如此将形成恶性互动：支持既有政治系统的人越少，政府就会越依赖于官员群体，而对政府的自利倾向就越无法根治。

政府需要“去利益集团化”改革

虽然前美国总统里根有言：“人们总是在讨论政府应该解决什么问题，而最大的问题正是政府本身”。但话说回来，政府自身利益的形成，甚至自身演化为特殊利益集团，并非一个自然而然的选择，也并非无可避免的现象。

政府作为人民授权履行公共管理的责任者，是公共利益最大的提供者和维护者，并且是不可取代的—任何组织和个人都不能提供政府所能够提供的公共服务，如公共教育、医药卫生、社会福利等公共利益的提供和维护，只能依靠政府，或者在政府领导下实现。所以，关键不在于取消政府天然存在的自利性，而在于以约束为导向的政治系统内外的改革。

首先，为公共利益“正名”。以“协商公共利益”的宗旨，在确立公共利益的时候，要有更广泛的公共参与。在此过程中毋庸讳言政府的自身利益，确认政府自身利益的存在具有历史合法性与正当性，但也要通过法律明确政府利益边界。同时承认其他利益集团的利益，不允许未经协商的剥夺，并要保障其在公共政策制定过程中的参与权利。在目前利益集团之间的关系恶化的情形下，更需要由上至下推动改革，通过参与发现真正的公共利益所在，也通过参与实现广泛的社会和解。

其次，政府角色要转变，从高高在上可以代表公共利益的立法执行合一的机构变为单纯的执行机构，而不能随便立法剥夺社会财富。例如将政府开征新税种的权力收归全国人大这样的代议制机构，截断政府随意从民间掠夺经济财富的捷径，就可避免其自利倾向对正式制度的破坏。这一点在此次全国 “两会”上，已经有代表提出来了。

再次，强化对于政府行为的约束和内外监督。民间正在生长出对政府权力和政府利益的限制。但这并非政治改革的常规途径，也不能保证政治进步的质量。通过正式制度控制政府本身滥用权力的可能性，是正途也是重点。实际上，如果缺少强有力的约束和自觉，传统意义上的专政机关都可能成为利益集团。

最后，引入外部竞争。在现代社会，维护公共利益的主体并非仅仅政府一家。非政府组织在公共生活中影响日增，其在谋求经济公平和社会正义、维护整个社会整体利益中起着举足轻重的作用。而开放政治体系，容纳更多非政府力量的竞争，正是解决由垄断产生的很多政府病的有效方式。

在中国，公共利益与政府利益、政府利益与集团利益、政府利益与政府成员利益之间的关系不但是一个理论问题，更体现为在一种非正式的政治安排下的复杂的利益互动。而在所有纷繁的利益矛盾纷争所导致的改革僵局中，政府“去利益集团化”的成败，应是政治改革能否继续前行、正式制度能否更新进步的最关键因素。