减税的逻辑

赵义

减税，是时候了。

2013年新一届中央政府履新以来，稳增长的压力空前。稳增长，就是保就业；保就业，就是保稳定。

政府的减税步伐明显加快：营改增试点推向全国，预计一两年内完成全部转型，减税9000亿左右；对小微企业中月销售额不超过2万元的增值税小规模纳税人和营业税纳税人，暂免征收增值税和营业税。

减税，是因为经济形势不好。经济形势不好，同时发生的就是政府的财政收入增速也下降了。那么，政府就不可能再像过去那样花钱了，开支要压缩下来。这层逻辑，没有深奥之处，和居家过日子一个道理。

改革的窗口期

政府已经下决心要过“紧日子”。中央政府的各个部门的一般性支出，一律削减5%，不得有例外。说得直白些，就是公款吃喝、公款买车、公款出国旅游、会议费用等等，不像过去几年只是要求零增长，而是要降一点了。楼堂馆所也不要再盖了，暂停5年。领导干部的办公用房，超标的，9月30日前向中央上报腾退结果。

严格地说，现在的“紧日子”还不是“苦日子”。这就像是来一次“紧急刹车”，把奢靡、享乐、讲排场之风遏制住，离真正把政府的开支降下来，距离还远得很。俗话说，由俭入奢易，由奢入俭难，政府亦然。

并且，一纸红头文件，一次行政命令，见效是快，就是没有可持续性，“随着领导人注意力的转移而转移”。这种方式的效力，其实已经比较差了。教训不远。比如，这几年，舆论和政府部门在“三公”经费公开问题上，纠缠了不少，放眼全国各级政府，能公开的有多少？

李克强总理前段时间要求，从今年开始，逐步实现县级以上政府公务接待经费公开。8月21日，财政部下发了通知，要求2013年各省应至少选择20%的地市级和县级地区开展“三公”经费预决算公开工作，2014年应至少达到省内同级政府数量的50%。这个举措，算是“加快了步伐”。

减税的逻辑再进一步，就是“开源”。2008年中央经济工作会议第一次提出的“结构性减税”，这个“结构性”就是“有增有减”。8月初，财政部表示要扩大个人住房房产税试点范围。此前，我们的财政部长还表示要完善消费税，研究把煤炭等资源品目逐步纳入从价计征范围，并适当提高税负水平，等等。

开源，主要还是指开征新税种。像提高煤炭等资源品目的税负水平，对政府的财政收入增加有好处，但不会是“结构性”的重点。我们国家没有条件和俄罗斯一样，财政收入一半以上来自于燃料能源行业，赚的还是外国人的钱。而且，提高资源品目税负，必然以能源涨价为代价（所谓能源价格市场化改革），其对下游产业、对相关社会群体的影响，政府肯定会谨慎对待。

以本刊记者采访的专家的判断，新开税种，主要是直接税，比如房产税。“这对于中国人的日常生活、思维习惯以及税收意识都是极大的挑战。”当然，对政府同样是极大的挑战。

总而言之，现在的减税的逻辑链条并不复杂，真正做起来，却可以说是个“深水区”。稳增长是头等大事，这并无多大疑议，但减税也在不断倒逼我们的政府和民众，去共同面对和解决过去多次被推诿掉、绕过去的“深层次问题”。前路多艰，但减税也为我们打开了一个“改革窗口期”，值得倍加珍惜，真正有所作为。

央地关系

这个“改革的窗口”也涉及政府自身。政府不是铁板一块。减税来临，央地关系如何调整的问题也就开始显性化。

税的大头是中央政府拿走的，经济形势不好，税收降速的影响，中央政府自然首当其冲。根据8月份财政部最新数据，1～7月累计中央财政收入增幅是2.6%，远低于年初预算目标的7%，更远低于地方政府13.5%的财政收入增幅。

在经济放缓时期，地方政府通过鼓励房地产、启动非税收入增加机制、加大征管等手段来应对，其负面后果就是引发一些社会矛盾，架空中央政府的某些政策，比如房地产调控。

这不是一个好的循环，亟需改变。收入来源直接决定政府的行为模式。地方政府看上去有财力，但没有财权。从社会汲取财力，手段可以是多种多样，不代表有健康的财权，其行为模式与民主法治、以人为本等要求相去甚远。

同时，营改增试点，是中央财政收入减少的一个原因。增值税本来是中央政府拿大头，试点过渡期内暂归地方政府。这是为了推动改革，中央政府把改革成本承担下来。全面转型之后，地方政府就会面临财政收入减少的局面。

问题就回到那个老问题，即央地财税关系如何调整，中央和地方财税关系如何重构？一般来说，不同等级的政府所依赖的主体税种，与其主要职能应该对应。比如，美国联邦政府主体税种包括社会保障税，社会保障也是联邦政府的一项主要职能。州以下的地方政府要提供更加社区化的公共服务，因此财产税就是其主体税种。

我们国家的各级政府，发展经济是头等大事，相应的主体税种是增值税和营业税。只是到了今天，过高的税负已经不利于放水养鱼，也无法解决消费者被转嫁的隐性税收负担问题。就像一位财税系统政府人士说的那样，“间接税都是从生产环节征收的，而且不管企业盈不盈利，赚不赚钱，都是要征收的。如果光景好，企业可能无所谓，但当原材料都涨价了，利润薄的时候，企业就吃不消了，于是就转嫁到消费者身上”。

更多的情况则是财权和事权的不匹配。值得强调的一点是，我们常说中央政府把财政收入大头拿走了，并不严谨，主要是说税收，不是整个政府的财政收入，比如2012年中央政府占比是49%。而每年中央财政支出中，给地方的比例超过一半多，途径包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付等。地方政府要提供的大量公共服务，需要“跑部钱进”才能提供，这种模式已经弊端重重，已经在中央政府的改革日程表上。

因此，我们不能笼统地呼吁要增加地方政府办事的财力，因为财政收入的大头已经是地方政府在花。在减税的背景下，这样呼吁更是搞错了方向。减税了，中央政府既要压缩自己的开支，肯定也要压缩专项转移支付，保证一般转移支付，维持落后地区的正常运转，否则会影响大局。

那么，地方政府那些需要从中央要钱的公共服务怎么办？财政部长楼继伟曾经提出一个观点，像常规的大国那样，把国家应该管理的事务管起来，从而大量减少相应的专项转移支付。有人认为这是“集权”。这看起来也没有抓到要害问题。钱本来就在我手里，给你花叫分权，现在我自己花，事情我来办，这就叫集权？这个逻辑是不成立的。

问题的关键还是职能和税种的对应怎么科学设计。就像专项转移支付如果大量减少，中央自己去“办事”，肯定可以减少现在“跑部钱进”的弊端，减少效率损失等，在税收增速下降的背景下，也算是“盘活财政存量”的一招。只要没有地方政府要配套等投入要求，也算减轻了地方政府的负担。

但具体到这些事务，究竟适不适合中央政府来办？你的税收支撑是什么？是靠社会各界已经急切呼吁要减负的间接税，还是新的税种？如果是各级地方政府来办更合理，如果现在的财政投入模式已经必须要改变，那么地方政府对应的税种是什么？这些问题也许才是真正需要回答的。