“国家治理”新思路

包刚升 复旦大学国际关系与公共事务学院讲师

11月12日，中共中央十八届三中全会公报指出：“全面深化改革的总目标”包括“推进国家治理体系和治理能力现代化”。治理能力尽管作为学术概念早已出现，但还是首次进入中共中央文件。会议公报还多次使用“治理”、“社会治理体制”等字样。

早在16年前，世界银行出版的《变革世界中的政府（1997年世界发展报告）》就聚焦于治理问题。世界银行认为，“善治（good governance）”或“有效治理”是一个国家—特别是发展中国家—实现发展的关键。而实现有效治理需要相应的治理能力。因此，实现“治理能力现代化”是一个非常重要的问题。

旧体制的思想遗产

如何理解国家治理能力呢？不少人对此存有误解。比如，有一种观点认为，政府的职能范围与权力的控制范围越大，国家治理能力就越高。这种观点实际上是旧的计划经济体制与全能主义国家治国思想的遗产。他们在潜意识中认为应该建立一个无所不包的国家—政府既能控制政治领域，又能控制经济、社会、文化与思想领域。这种国家形态尽管曾经在20世纪出现过，但都无法实现长治久安的治理。这类国家的治理能力是不可持续的。

《变革世界中的政府》也提醒发展中国家：政府擅长的事情是有限的，而有效政府的关键在于做好政府擅长的事情，而不是无限扩大政府掌控的范围。该报告开头即提出，为了实现有效治理，首先需要确定政府的“作用应该是什么”，政府“能做什么和不能做什么”。认识到政府不能做什么，恰恰是现代治国思想的智慧。

第二种观点认为，政府的自由裁量权越大，国家治理能力就越高。他们甚至认为，政府权力受到约束会削弱治理能力。这也是一种典型的误解。从历史上看，绝对主义国家的自由裁量权要高于立宪主义国家，传统君主国政府的自由裁量权要高于现代民主法治国家，但实际上前一类国家的治理能力是高度不稳定的，而且通常都会不断弱化。

在最近曝光的返乡6次办理护照的事件中，江苏某县公职人员就随意行使自由裁量权，结果是削弱了治理的有效性。在此类事件中，公职人员的自由裁量权越大，就越有可能损害公民的权益，也越有可能创造寻租与腐败的机会。而凡有过此种经历的公民容易对政府部门产生不满，甚至丧失对政府的信任。两者都可能会削弱国家治理能力。

甚至还有第三种观点认为，各级别领导人的个人权力越大，国家治理能力就越高。有效的治理能力当然需要一个有效能的行政部门，但这并不意味着该部门领导人的个人权力越大越好。反腐败中落马的一些所谓“政治强人”都昭示着：无论是哪个级别的领导人，一旦个人权力过大、不受约束，都有可能破坏政府的正常功能与行政的有序运作，结果反而是损害了治理能力。

国家治理：两种权力的分野

在理解国家治理能力问题上，美国加州大学迈克尔·曼教授对两种权力的划分富有启示。他把政治权力划分为专断性权力（despotic power）与制度性权力（infrastructure power，国内亦译为基础性权力、建制性权力）。国家在行使专断性权力时，无须与社会协商，可以独断专行。因此，专断性权力的基础是强制力，决策过程可能比较迅速，运行方式是自上而下式的。尽管专断性权力看似一种“雷厉风行”的权力，却存在两个问题：一是这种权力具有较高的随意性，权力执掌者甚至可能“为所欲为”，这与现代国家要求的科层制管理和稳定预期会发生冲突；二是这种权力更有可能做出社会不欢迎的决策，这样就容易遭到社会的抵制甚至反抗。

反之，国家在行使制度性权力时需要与社会协商，需要征得社会的同意和寻求社会的支持。因此，制度性权力的基础是国家与社会的有效互动，以及被治者的合作与服从，运行方式则是自下而上式与自上而下式的结合。尽管国家在行使制度性权力时决策过程看似缓慢，但由于决策过程中存在国家与社会的有效互动，重要决策事先已得到社会的多数支持，其执行效能与效率便会大大提高。

在古代世界，一些貌似强大的传统君主制国家拥有的其实是较强的专断性权力。这种专断性权力固然展示出强大的威慑力与巨大的能量，但由于无法与社会形成稳定的良性互动，往往无法形成可持续的治理能力。反之，现代民主法治国家更多地依靠制度性权力，这种权力要求构建政府与公民的正确关系，其基本特征应该包括：统治应基于被治者的同意；政府应对社会具有良好的回应性；政策应反映公民的需要与诉求。因此，现代国家的治理能力建设应该着眼于制度性权力，而非专断性权力。

以征税为例，专断性权力的做法是国家单方面确定税率。由于政府无须与社会协商，其长期趋势可能是税负不断加重。此种模式下，由于社会与国家缺少正式的互动机制，社会的反应只能是消极的抵制或抗争。如果国家的专断性权力足够强大，最终税率可能会高到社会难以承受的程度，其直接后果是“掠夺型统治”与经济衰败。而制度性权力的做法是征税首先需得到社会的同意，并由国家与社会协商确定税率。这样，一方面更有可能确定一个较为合理的税率，另一方面社会成员更有可能服从既定的税则。这样才算是在征税问题上实现“国家治理体系”与“治理能力”的“现代化”。

再以公共服务为例，专断性权力的做法是国家单方面确定提供公共服务的数量与质量。一个可能的长期均衡是国家只提供不致妨碍其统治的最低限度的公共服务。例如，古代君主大规模修筑道路并非是出于其国民出行便利的考虑，而是为了快速调遣军队的需要。这样，社会很可能会面临基本公共服务的短缺。而制度性权力的做法是国家与社会协商确定政府提供公共服务的数量，这就能更好地反映社会对公共服务的需求。在现代社会，有效治理的重要标志就是政府提供必要且充足的基本公共服务。这里也可以看到制度性权力与专断性权力的分野。

国家治理能力建设的关键

因此，国家治理能力建设的关键是要加强制度性权力，而非加强专断性权力。从传统国家治理体系向现代国家治理体系转型的关键，也在于从国家单方面支配社会，过渡到国家与社会的有效互动与互相制衡。这就需要重构国家与社会、政府与公民、政治权力与政治权利的关系。现代国家治理能力建设的重点，是如何做到既实现社会有效控制国家、又实现国家有效管理社会。倘若国家行使权力时无须与社会协商，倘若公民没有掌握最终有效控制政府的手段，政治权力几乎必然会异化，这样就难以实现治理能力现代化。

基于此种思考，未来的国家治理能力建设需要考虑三个关键问题。

第一，如何发展和完善民主制度？制度性权力的基础是政府的基本方针、人事构成及具体政策能反映整个社会的需要与诉求。只有落实民主制度，让选票起到更大的作用，才能实现治理能力现代化。

第二，如何有效制约和监督政治权力？如果政府职能范围可以任意扩大，权力行使过程可以为所欲为，就无法实现治理能力现代化。有效治理意味着政治权力需要受到制约，核心是两个：一是人民必须拥有控制政府的手段，二是政府内部应有权力制衡的约束机制。

第三，如何有效确保公民的政治权利？约束政府的政治权力与确保公民的政治权利，是一个硬币的两面。普通公民政治权利得不到保障的社会，政治权力必然是不受约束的，因而也无法加强制度性权力。这就需要发展和完善法治。只有“法治中国”，才有“善治中国”。

只有解决好这三个主要问题，其他具体政策与辅助性措施的改善才有意义。

联合国亚太经济与社会委员会（UNESCAP）认为，实现有效治理，需要从保证公民参与，落实法治、强调公共决策的共识导向、实现所有公民的政治平等、提高透明度、强化责任政府与问责制、改善政府对公民需求的回应性以及提升政府效能与行政效率等8个方面入手。这也可以被视为联合国对亚太地区国家“推进国家治理体与治理能力现代化”提出的建议。

此外，如何衡量国家治理体系与治理能力现代化的程度呢？目前最流行的方法是 “世界治理指数（World Governance Indicators，简称WGI）”。世界银行推出的这一指数由6个指标构成，分别是：公民表达与政府问责、政治稳定与低暴力、政府效能、管制质量、法治以及控制腐败。世界银行认为，国家治理体系与治理能力现代化的目标，应该是更强的政府问责、更高的政治稳定与更少的社会暴力、更高的政府效能、更高的管制质量、更完善的法治以及更少的腐败。

按照世界银行2012年的评估，中国的国家治理体系在百分制中的得分，大致与中下等收入国家的平均水平相当。也就是说，中国目前国家治理体系的分值是与其人均GDP水平相称的。

值得注意的是，中国在“政府效能”项目上的得分（55.98分）超过了中上等收入国家的平均水平，这意味着中国行政系统的质量与行政效率总体尚好。但中国在“公民表达与政府问责”项目上的得分偏低。尽管这一问题见仁见智，但世界银行的评估报告无疑给我们一个提醒：如果中国要实现现代国家治理体系，下一步亟需提高公民政治参与和强化政府问责；否则，就难以实现治理能力的现代化。

总之，“推进国家治理体系与治理能力现代化”的关键是制度建设，接下来需要明确国家治理能力建设的愿景、路径、步骤与时间表，并能采取切实有效的行动。