从顶层设计到基层设计

唐昊

截至笔者写作本文时，《人民日报》已发表了6篇关于“深化改革方法论”的评论。其问题意识很明确，即经过30多年的快速增长，经济的发展步入不改不行的窗口期，中国的改革迈入不进则退的关键期。

从执政党领导人的多次表述中，可以看到他们既强调顶层设计的“攻坚克难”，也强调鼓励地方先行先试，敢于突破。这就是关于中国改革的路径依赖早已存在的两种想象：“顶层设计”和“地方突破”。顶层设计指的是通过中央层级的制度再造来推进政治经济和社会改革；而地方突破则是指在省市层级的改革探索。

这两个层面的改革当然都是需要的，但如果舆论将焦点聚集于到底是顶层设计还是地方突破才能推动改革，则显示出改革思维的误区。

改革的僵持阶段

与其说目前的中国改革正处于停滞时期，还不如说处于僵持阶段。停滞是对一个有方向的进程的描述，暗示的是停滞后仍会沿此方向前进。而僵持则意味着这个社会有多个选择和多种力量的博弈，其去向未明，同时在优势力量形成之前各种变革均难以期待，因为任何变革都将改变博弈的格局。

改革的僵局需要突破，但从哪里突破则是个问题。顶层设计是很难的事情，地方突破也不容易—改革30多年来中央和地方“放乱收死”的怪圈一直未除，到如今又怎么能无故期待两者的各自突破或良性互动呢？更有甚者，如果“顶层设计”和“地方突破”成了中央政府和地方政府彼此推卸改革责任的借口，就更没有实际意义了。

而从技术上看，对此两种改革路径的强调均不是好消息—强调改革必须要顶层设计，则说明现有整体制度极大地制约了地方的改革力度；强调改革必须从地方突破，说明中央层级的改革资源已经耗竭到不足以推动改革的程度；又或是说明顶层的改革理想已经耗竭到不足以提出改革动议的地步。

笔者以为，思考中国问题的角度应逐渐由顶层视角向多元视角转化，由政府视角向市场与社会的视角转化。这样看来，今天所提出来的无论所谓顶层设计还是地方突破，其实都没有做到应有的极致—顶层既没到顶，地方也不接地，难以发挥功效。

真正有意义的顶层设计要直达最顶层，即宪法层级。即，不但要求宪政制度法条的修正与确立，也要求宪法的司法化。前者涉及执政党的意识形态进步、人大与政府关系定位、人大选举制度改革、司法独立审判等现代政治安排的明确化；后者则要求宪法以看得见的方式介入现实政治生活，直接在现有的所谓“政治顶层”之上再加一个“宪法顶层”。

而足以再造改革动力的“地方突破”也必须不能停留于地方政府的自我改革，而是要直达最基层，即公民个人层级。将社会权利下放给社会成员，实际上是给予每个公民以参与改革的机会，而另一方面，也只有政治权利被保障、组织化了的公民群体才能在改革进程中发挥更大的作用，才有资格参与经济社会资源的再分配进程。

思考中国问题的角度应逐渐由顶层视角向多元视角转化，由政府视角向市场与社会的视角转化。这样看来，今天所提出来的无论所谓顶层设计还是地方突破，其实都没有做到应有的极致—顶层既没到顶，地方也不接地，难以发挥功效。

广东地方改革的主题是向社会借力

帮助社会成员参与改革、特别是社会改革和经济改革进程，是广东近年来改革推进的经验所在。在2012年，有两部广东地方性法规进入正式施行阶段。这就是5月1日开始实施的《广东省公募条例》和7月1日开始施行的新的《广东省社会组织登记管理办法》。两部法规的意义不仅仅在于给予了某些特定的社会组织以募款和注册的便利，更意味着一种新的社会资源整合方式的推广。

在《广东省公募条例》实施之前，在中国仅有少数的官办慈善组织和基金会具有向社会公众募捐的权利，而其它组织和个人向非特定对象的募捐则被视为非法集资。中国政府对非法集资罪的处罚是相当严厉的，浙江东阳的吴英就因私自集资数十亿元而被判处死缓，而在公众舆论介入之前，其被判死刑的可能一直存在。但问题是，如果整个社会的物质资源无法聚集的话，也就无法发挥在经济社会层面的有效作用。因此，将聚集物质资源的权利还给社会，是社会成员获得力量的重要途径，也是其能够解决特定社会问题的基础。《广东省公募条例》所试图达到的，正是这个效果。

与此类似，新的《社会组织登记管理办法》取消了8类社会组织在登记注册时的过于严厉的限制，不要求必须有挂靠单位，为其新兴和发展开了方便之门。和《公募条例》把聚集社会物质资源的权利还给社会相类似，新的《社会组织登记管理办法》实际上是把聚集社会组织资源的权利还给了社会。类似的举措其实在广东省内的深圳市其实已实行有年，壹基金、麦田基金等在公益圈内赫赫有名的基金会组织就是在北京、上海均难以得到注册机会而转向深圳并成功注册。广东和深圳也因此成为国内公益组织发展和公益事业改革的重要阵地。

其实这种向社会借力的做法在广东并不新鲜，同样的举措也曾被用于经济领域的改革。上世纪80年代初广东的改革全在“放权”两个字上。由于广东国有工商业当时比较薄弱，各种乡镇企业和私营经济、外资经济就是广东获得经济发展成绩的最重要途径。这些企业一开始就得到了地方政府的鼓励，自主经营和发展，成为市场经济的主体，按照市场规律调配经济要素，并在以后数十年的时间里成为广东经济发展的主角。

所以，对于广东经验，可以表述为通过放权的方式而向社会和市场借力。而所谓放权，也并不是一味盲目地将权力下放，而是必须培力放权的对象。上世纪80年代广东对个体经济和私营经济的扶持；近年来对特定领域社会组织的扶持，都是培力社会的过程。通过这个培力社会的过程，企业或社会组织有了足以接收原来由政府承担的社会职能的能力，便可成为独立的社会力量，帮助政府解决问题，并且成为社会政治稳定的中坚力量。

至于在社会改革层面如何通过社会建设来培育组织，其要诀则是：并非由政府直接培育组织，而是营造组织生长的生态环境，并在最关键的几个部分，如注册、募资等环节进行政策法律更新。事实证明，只要给予足够的条件，社会组织会自己生长起来。成长起来的社会组织会主动发挥作用，解决社会问题或进行政策倡导。在这个意义上，广东经验固然不是对接中央的“顶层设计”，但也不是纯粹的“地方突破”，而是比地方突破更加深入化的“基层设计”。

“基层设计”为何在广东破局？

广东作为改革开放的前沿和率先实践社会主义市场经济的省份，多年来积累的经济社会问题也更为突出。诸如对外来人口的平权对待、民间财富的慈善冲动、信息自由流动、市场经济与法治进步等等问题，对全国其它地方来说，这些问题也许还并不致命甚至根本提不上日程，但对广东来说却是生死攸关。并且这些问题毫无例外只能通过大幅度的社会改革和政治改革才能解决。这也是广东率先启动社会建设，通过基层设计来解决社会问题的主要原因。

而从更高的视角来观察，基层设计、培力社会等举措不但能够解决社会问题，也是全面推动改革的关键所在。中国现今的法治、人权进步，主要是依靠来自民间的群众维权活动和公民社会的发展来推动。去年开始的网络微博反腐热潮的兴起，就说明中国的民间社会已经不满足于解决社会层面的问题，而是蕴藏有巨大的参政能量和迫切的参政热情，其对政治经济和社会发展的更大参与是迟早的事。

基层设计在广东得以突破，还有赖于广东是一个多元文化交汇的地方，不但有来自全国各地的白领和打工一族，也是海外华人的重要移出地，秉持海洋中国传统，开放自是题中应有之义。当然，广东地区毗邻港澳和信息开放也是一个原因，但在信息自由流动的时代，其实每个网民都有差不多的机会获得各类信息，关键在于有无此类意识。

所谓基层设计其实和顶层设计、地方突破等并不矛盾，有时甚至还可以相互合作。广东省和民政部之间的部省协议、各个部委和深圳市之间的部市协议等，就为广东和深圳争取到了更大的改革空间，也是广东和深圳出台新规的顶层动力所在。

谈到网络，特别是社交网络带给人们生活的真正改变还不是信息源和朋友圈的扩展，而是使素来彼此缺乏公共交往的中国人习得了社区化生存的方式。社会成员的信心在很大程度上来自于社会网络的形成—不是孤单的个人，而是有着基本理念的公民才能推动体制的进步。天天上网看到同气连枝的网友，知道这个世界有无数和你同样观点的人在支持你，必然勇气倍增。社区化生存使每个个体更具备勇气和力量，从思考走向行动。积极公民可望在网络加入现实的公共参与实践中养成。

与此同时，也必须看到，所谓基层设计其实和顶层设计、地方突破等并不矛盾，有时甚至还可以相互合作。广东省和民政部之间的部省协议、各个部委和深圳市之间的部市协议等，就为广东和深圳争取到了更大的改革空间，也是广东和深圳出台新规的顶层动力所在。这说明社会改革力量、地方改革力量与执政党内改革力量完全可以通过合力共推，打破目前的改革僵持，实现新的历史破局。

笔者以为，改革并无方法论崇拜的必要，改革的方向比方法更为重要。如果政府和社会均能明白确认改革的大方向—经济改革朝向市场经济、政治改革朝向民主宪政、社会改革朝向公民社会，那么，在向此方向坚定不移的努力过程中，各种有效的方法自然会呈现出来。