金融控股公司监管研究——美国经验及其借鉴

陈小荣，尹继志

（河北金融学院，河北保定 071051）

金融控股公司监管研究
——美国经验及其借鉴

陈小荣，尹继志

（河北金融学院，河北保定 071051）

美国金融控股公司是商业银行为了规避金融混业经营的法律限制，在银行控股公司的基础上发展而来的。为了对金融控股公司实施有效监管，美国建立了伞形监管框架，美联储负责金融控股公司层面的监管，而功能监管机构负责对各类子公司的监管。我国金融控股公司近年来发展迅速，金融控股公司已成为金融混业经营的重要载体。在此形势下，我国可借鉴美国经验，建立对金融控股公司风险进行有效防范的监管框架，同时应加快金融控股公司的立法，建立金融控股公司的“防火墙”制度。

金融控股公司；伞形监管；“防火墙”制度

目前，我国金融控股公司已初具规模。但对其实施有效监管的政策措施和法律制度还处于缺失状态，这使得我国金融控股公司所面临的风险问题日渐突出。因此，借鉴发达经济体对金融控股公司监管的成功经验，建立符合我国国情的覆盖金融控股公司的监管框架，具有十分重要的现实意义。

一、美国金融控股公司的发展

美国的金融控股公司最初是在规避法律限制的过程中产生的，其组织形式主要是银行控股公司。早期的美国，很多州都在法律上对银行跨州经营加以禁止，即银行不许在其注册地以外的州设立分支机构。商业银行为了在竞争中求生存，便利用各州未对控股公司跨州设立子公司加以限制的缝隙，在注册地以外的州设立子公司，形成银行控股公司的分支机构。1914年美国通过《克莱顿法》，从法律上承认了银行控股公司的法律地位。1927年美国通过《麦克弗登法》，允许银行在其他州设立子公司。这样，银行控股公司在美国逐渐发展起来。[1]

1956年，美国颁布了《银行控股公司法》，确认了银行控股公司的法律地位。法案规定，凡直接或间接拥有、控制一家银行1/4以上的股权；控制一家银行绝大多数董事或托管人的选举；能够对一家银行的管理或经营方针实施控制性影响的商业银行，其性质即为银行控股公司。由于获得了法律的认可，所以许多银行都朝着控股公司的方向发展。

1970年，美国通过了《银行控股公司修正法案》，对银行控股公司在不同地区设立分支机构放宽限制，各子公司可以从事一定范围的非证券业务，这为银行控股公司扩大地域范围和经营范围提供了便利。1985年，美联储（FRS）对银行控股公司通过旗下的子公司把业务范围扩大到证券领域的做法予以承认，并在大多数州撤销了不许银行跨州经营的禁令。

1987年4月，FRS允许一些大银行通过建立附属公司的方式开展证券业务。1989年，FRS以个案处理方式批准了花旗、大通曼哈顿等5家商业银行通过银行控股公司的下设机构直接承销企业债券，同时也允许投资银行从事一些商业银行业务。[2]1991年，美国财政部推出《金融体制现代化使银行更安全更具竞争力的建议》的改革方案，允许资本雄厚的银行从事更广泛的金融活动，并拥有保险和共同基金等附属机构。允许商业银行与投资银行合并，允许银行跨州经营。[3]

1995年5月，美国通过了《金融服务竞争法》，允许商业银行以银行控股公司为基础，发展金融控股公司，金融控股公司不仅可以拥有商业银行，而且可以拥有独立的证券部，并通过这一机构开展证券承销等业务。1996年底，货币监理署（OCC）规定国民银行可以通过建立分公司来经营证券和保险等业务。1997年5月，美国财政部向国会提出了金融体制改革的建议，主要内容是取消混业经营的限制，允许银行和工商企业互相融合，以增进金融业的效率，提高金融业的国际竞争力。

1999年1月，美国颁布了《金融服务现代化法案》，明确规定具备条件的银行控股公司可以申请成立金融控股公司；其母公司可以是商业银行、投资银行或保险公司，可以从事全方位的金融业务。[4]从此，金融控股公司成为了美国金融混业经营的载体。美国金融控股公司的发展情况如表1所示。

表1 美国金融控股公司发展情况[5](p10-29)

二、美国对金融控股公司的监管实践

（一）1999年以前的美国金融监管体系。

20世纪30年代大危机以后，美国对金融业实行分业监管体制。在银行监管方面，在联邦政府注册的为国民银行，在州政府注册的为州银行。国民银行在OCC注册并由其负责监管。因为所有的国民银行都要加入美国联邦储备体系并参加联邦存款保险，所以国民银行还要接受FRS和联邦存款保险公司（FDIC）的监管。州银行原则上由州银行厅监管，但州银行如果加入联邦储备体系并参加联邦存款保险，还要接受FRS和FDIC的监管。投资银行等从事证券业务的金融机构，必须在证券交易委员会（SEC）注册，其经营活动要接受SEC的监管。期货期权机构则由商品期货交易委员会（CFTC）监管。在保险监管方面，美国联邦政府未设立全国统一的保险监管机构，由各州保险署对保险公司进行监管。信用合作社由信用合作社监管局（NCUA）监管。储蓄贷款协会由储蓄信贷会监管局（OTS）监管。1956年《银行控股公司法》规定，银行控股公司在FRS注册并接受其监督。因此，无论是国民银行还是州银行，只要是具有了银行控股公司性质，就要接受FRS的监管。（见表2）。

表2 1999年以前美国主要金融监管机构及权力划分

（二）美国针对金融控股公司建立的金融监管框架。

《金融服务现代化法案》颁布后，金融控股公司成为美国金融混业经营的主要形式。与此相适应，美国建立了伞形监管框架。在这一监管框架中，FRS处于顶层，对金融控股公司实行监管，总领伞形监管体系的运行。而OCC、FDIC、SEC和州保险署等分别对银行、证券、保险机构实施监管，如同伞形监管框架的支柱，支撑着监管体系的运行。[5]伞形监管呈现的特点是：业务混合经营，监管按条线展开（见图一）。

图一 美国伞形金融监管框架

根据法律规定，FRS负责对金融控股公司整体的监管，同时协调各功能监管者的行为。FRS必要时可以对银行、证券、保险等子公司进行限制性监管。但如果功能监管者认为FRS的限制性监管存在严重不当时，功能监管者具有先行裁决权。法律还规定了各个监管机构应当严格依据相关法律进行监管以避免监管冲突。为此伞形监管者和功能监管者应共同建立冲突解决机制，当监管机构之间因监管事项、监管范围、监督检查、信息共享等原因发生冲突时，应通过冲突解决机制来解决争议，防止出现监管真空和监管重叠的情形。

2010年7月21日，奥巴马总统签署了《华尔街改革和消费者保护法》，开始了美国新一轮金融监管改革。根据法案的规定，资产规模500亿美元以上的金融控股公司、非银行金融机构、外国银行等均应受到FRS的监管。FRS不仅拥有对金融控股公司的监管权，而且对金融控股公司的子公司也有现场检查权。[6]法案对金融控股公司设立“防火墙”作出了新的规定，如对金融控股公司内部关联交易和内部人交易的额外限制；对银行子公司从事证券自营交易和向对冲基金或私募股权基金投资的限制等；另外还要求金融控股公司建立金融资本和实业资本相分离的外部防火墙制度。

（三）美国对金融控股公司监管的主要内容。

根据相关法律的规定，美国监管当局对金融控股公司的监管主要从以下几个方面展开：

1.对资本充足率进行并表考核。FRS对金融控股公司采取资本并表的方法，考核要求与《巴塞尔协议》的资本充足率标准一致。另外，FRS对金融控投公司的资本约束范围，是根据并表后总资产规模大小来决定。并表后总资产大于1.5亿美元的金融控股公司，要从整个公司层面进行资本约束；并表后总资产小于1.5亿美元的金融控股公司，仅从银行类子公司层面进行资本约束。

2.对投资方向和比例进行控制。金融控股公司对非金融类企业的投资，比例限制在资本总额的5%以内；投资期限一般不得超过10年；金融控股公司对单一金融类企业的投资，一般不超过金融控股公司一级资本的30%。

3.对客户信息安全进行监管。为避免金融控股公司滥用客户信息，FRS制定了“客户信息保护的指导原则”。要求金融控股公司各子公司之间的信息安全程序必须协调一致，避免冲突，以确保客户信息的保密和安全。金融控股公司在信息程序开发和使用时，要进行风险评估，并定期向董事会报告。

4.设立风险隔离的“防火墙”。根据有关规定，在金融控股公司内部，银行子公司向非银行子公司的贷款总额不得超过银行子公司资本的20%，对单个非银行子公司的贷款不得超过银行子公司资本的10%，并设置必要的抵押或担保。银行子公司不能对非银行子公司的证券发行提供担保；限制银行子公司购买非银行子公司发行的证券；限制银行子公司通过第三方对非银行子公司提供资金支持；银行子公司购买非银行子公司的资产比例不能超过非银行子公司资产的10%。通过这些限制性措施，防止金融控股公司内部非银行机构的风险向银行机构转移扩散。

5.建立风险评估程序。FRS要求金融控股公司定期提交公司内部风险评估和控制程序报告，以及时了解金融控股公司及其子公司的风险状况和风险管理措施。同时要求各功能监管者也要定期向FRS就其监管的子公司提交监管报告。在此基础上，FRS对单个金融控股公司以及整个金融业的风险情况做出客观评价。

6.建立监管信息交流机制。在伞形监管框架下，为了防止出现监管漏洞的情况，美国监管机构建立了定期信息交流机制。信息交流的参与者包括美联储、各功能监管机构，还包括被监管机构的高级管理人员。在定期信息交流中，各功能监管者需要向FRS提供其监管的各类子公司的情况。金融控股公司也要定期评估自身的内部风险和内部控制机制，并将评估报告上交FRS。[7]

美国对金融控股公司监管的实践有以下几个特点：一是对金融控股公司的监管有专门的立法。这样，金融控股公司就必须在法律规范内运行，而对金融控股公司的监管也有了法律依据。二是明确监管主体。即FRS对金融控股公司进行监管，各功能监管机构对各类子公司进行监管，从而明确了监管主体的监管职责和监管范围，避免出现监管真空。三是用明确的监管指标来防范金融风险的生成和传染。通过相关的法律法规，对金融控股公司设置了一系列监控和监测指标，来防范各类风险的生成。特别是通过量化的考核指标，建立起金融控股公司各子公司之间的“防火墙”，以有效阻断金融控股公司内部的风险传染。

三、我国金融控股公司的发展及主要类型

1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》明确指出，我国金融业实行分业经营和分业临界管理。1995年《商业银行法》和1998年《证券法》的颁布，从法律上规定了我国金融业实行分业经营。但在2003年和2005年对《商业银行法》和《证券法》进行修订时，又为未来的混业经营预留了空间。而金融机构对混业经营的探索也一直在继续，其主要做法就是组建金融控股公司。到目前，我国已有各类金融控股公司300余家，大体有以下五种类型（如表3所示）。

表3 我国金融控股公司的主要类型

（一）由大型企业集团设立的金融控股公司。

一些综合性金融集团在成立之初就设立了金融类子公司，随着其后规模的不断壮大，业务触角自然向金融业的更多领域延伸。这类金融控股公司以光大集团、中信集团为代表。二家企业均是以金融业为主，同时又拥有很多实业公司。集团全资拥有或控股参股多家银行、证券、保险、信托、金融租赁等机构。光大集团2007年5月设立中国光大金融控股（集团）公司，现已投资控股中国光大银行、光大证券公司、中国光大控股公司、光大永明人寿保险公司、光大保德信基金管理公司、光大期货公司、光大金融控股资产管理公司，同时还参股申银万国证券公司等。中信集团1979年成立，是一家信托投资公司，其后通过资本积累和并购活动，控股和参股了多家金融企业（见图二）

图二 中信集团金融控股公司结构

（二）由商业银行设立的金融控股公司。

我国《商业银行法》虽然规定了金融分业经营原则，但同时又允许商业银行根据业务需要，可在境外设立子公司。利用这一法律许可，一些商业银行通过在境外设立独资或合资投资银行，然后再投资控股其他金融机构，母公司由此演变为金融控股公司。中国银行于1998年在香港设立的全资附属投资银行——中银国际控股有限公司；中国工商银行与东亚银行合作，在香港收购了西敏寺证券公司后，在英属维尔京群岛设立了工商东亚金融控股公司。2003年以后，随着一批大中型商业银行的改制上市，为了拓展业务领域，推出更多金融服务产品，一些商业银行开始设立金融控股公司，以进入银行业之外的金融领域。如中国建设银行已控股和参股建银国际公司、建信基金公司、建信租赁公司、中国国际金融有限公司、建银投资公司、中德住房储蓄银行等。中国工商银行已控股和参股工银瑞信基金公司、工银租赁公司等。中国银行通过旗下的中银国际，已控股参股了中银保险公司、中银基金公司、中银航空租赁公司等。交通银行也已控股和参股交银国际信托公司、交银保险公司、交银施罗德基金公司、交银租赁公司等。

（三）由保险公司设立的金融控股公司。

随着一些大型保险公司的上市和实力的壮大，它们需要拓展业务范围，增加盈利渠道。一些保险（集团）公司开始设立金融控股公司，然后再参股控股各类金融机构，进入保险业以外的其他金融领域。如中国平安保险（集团）股份公司现已控股参股中国平安寿险公司、中国平安财险公司、平安养老保险公司、平安资产管理公司、平安健康保险公司、中国平安保险海外公司、平安信托投资公司、平安银行、平安证券公司、中国平安资产管理公司等。中国平安保险（集团）公司完成深圳发展银行收购重组后，已成为典型的以保险业为主，横跨银行、证券、保险、信托、基金的全能金融控股公司。中国人民保险（集团）公司、太平洋保险（集团）公司、新华保险公司等也朝着金融控股公司方向发展。

（四）由实业机构设立的金融控股公司。

随着一批国有企业和民营企业规模的扩张和实力的壮大，为了拓展发展空间，客观上产生了产业资本进入金融领域的愿望和渴求。由于企业集团对金融机构投资不受法律的限制，而近年来很多金融机构都在增资扩股，这为实业机构进入金融领域提供了机会，从而产生了实业机构控股参股金融机构的现象。以山东电力集团为例，该企业从1997年开始投资金融业，2007年与鲁能集团共同组建了山东鑫源控股有限公司，现已控股参股了英大信托投资公司、英大证券公司、鲁能金穗期货公司、合丰基金管理公司、鲁能英大保险代理公司、湘财证券公司、华夏银行、交通银行等。海尔集团已参股和控股长江证券公司、海尔纽约人寿公司、青岛市商业银行等金融机构。

（五）由中央政府和地方政府设立的金融控股公司。

金融是国民经济的命脉，为了有效掌控金融业，并实现国有金融资产的保值增值，在大中型金融机构股改上市的过程中，中央政府通过设立金融控股公司，对大中型金融机构进行控股和参股。2003年12月中央政府设立了中央汇金投资有限公司，对国内重点金融企业进行股权投资。2005年8月由中央政府出资成立的中国银河金融控股有限公司，现已投资控股中国银河证券公司、银河基金管理公司、银河保险经纪公司、并参股中国银河投资管理公司。一些地方政府为了培育自身的经济和金融实力，争取全国或区域金融中心的地位，通过组建金融控股公司来整合当地的金融资源，提升城市的金融影响力。如上海市政府2000年4月设立的“上海金融控股集团”，从2007年开始控股参股浦东发展银行、上海银行、上海农村商业银行、国泰君安证券公司、上海证券公司、上海信托投资公司、华安基金公司、上投摩根基金公司、国利货币经纪公司等。天津市政府组建的“泰达国际金融控股集团”，已参股和控股了多家金融机构。

四、推进我国金融控股公司监管的思考

在我国目前分业经营和分业监管体制下，银监会、证监会、保监会分别对银行、证券和保险业的金融机构跨业经营进行审批和监管，中国人民银行主要从加强协调方面推进金融业综合经营试点。但是，由于我国尚未明确金融控股公司的监管主体，也缺少对金融控股公司的监管规则，这导致我国目前对金融控股公司的监管存在着很多问题。一方面，原有监管规则的适用性降低，仅从单个行业的角度已经难以准确判断金融控股公司的经营活动是否合规，要么出于维护本行业地位的考虑，对一些业务活动“暗许默认”；要么出于防范风险的考虑，对一些业务活动严令禁止。金融控股公司各类交叉性业务和产品越来越多，使得合规性监管政策的落实更加困难，在不同的行业标准和监管规则下，很难对其中蕴含的风险做出全面的计量。另一方面，由于金融控股公司外部跨行业、跨市场的特征，运用单一的行业监管措施来分析和控制金融控股公司的经营风险是远远不够的，容易忽视潜在的、跨行业的风险隐患。为此，国务院在《金融业发展和改革“十二五”规划》中提出：“细化金融机构分类标准，统一监管政策，减少监管套利，弥补监管真空。强化对综合经营和新产品、新业务的监管协作，探索对金融产品的功能监管，严格把握高关联、高复杂程度创新产品的市场准入，防范跨行业、跨市场风险”。据此，今后一个时期，我国对金融控股公司的监管应重点从以下几个方面着手。

（一）加强金融控股公司资本充足水平的监管。

金融控股公司内部存在着复杂的持股关系，一般是母公司的资本通过投资控股对子公司形成支配权。这种资本关系可以利用少量的资本控制多个子公司，从而形成多重财务杠杆效应。但是如果过度运用财务杠杆，必然造成金融控股公司内部资本的重复计算，即同一资本被两个或更多的法人机构使用，这会导致金融控股公司资本充足率实质降低，从而产生清偿力不足的风险。美国对对金融控股公司采取资本并表的方法，同时还考虑到金融控股公司规模的大小，决定是从控股公司层面还是从子公司层面考核其资本充足水平。[8](p55-61)我国也需要建立金融控股公司整体资本充足情况和各类子公司资本充足情况的分类监管机制，除了对每个受监管的子公司进行资本充足率的考核外，还应制定相应的监管标准，来考核整个金融控股公司的资本充足水平。另外，金融控股公司的子公司如果开展证券自营等业务活动，这些活动对资本充足率的要求通常要高于银行业活动。因此在评价金融控股公司的整体资本充足率时，应注意用分块估量的不同标准来提出资本充足要求，即要求银行子公司和非银行子公司把自己的资本金维持在行业标准规定的水平之上。

（二）建立金融控股公司内部“防火墙”制度。

金融控股公司作为一个提供多元化金融业务的平台，通过集团架构实现范围经济和规模经济，从而降低运营成本，增加利润，因此金融控股公司的内部关联交易是不可避免的。这种关联交易不但存在于子公司之间，而且存在于母子公司之间。内部关联交易的客观存在，很容易造成金融控股公司内部监管形同虚设。既使关联交易只存在于子公司之间，但如果在子公司之间没有设置有效的“防火墙”，也难以避免过度关联交易和关联风险的出现。美国对金融控股公司的监管措施之一，就是通过设立“防火墙”来防范公司内部利益冲突、利益输送及不当联结，降低风险传染。“防火墙”制度的核心是风险隔离，即阻隔风险在金融控股公司内部传递。我国可考虑建立双层“防火墙”制度：一层是“法人防火墙”，即利用法人有限责任的规定，设置独立的子公司并从事不同的金融业务活动，以隔离各类风险的相互传染。另一层是“一般防火墙”，即从事不同金融业务的子公司之间的业务联营和资金融通的禁止或限制性规定，如禁止或限制金融控股公司各子公司开展同一种业务、禁止或限制从事不同金融业务的子公司之间开展非常规交易等。

（三）加快金融控股公司及其监管立法。

完备的金融监管法律体系是实现金融监管法治化的必要条件，也是保证金融市场规范有序、健康发展的基础。美国对金融控股公司有专门的立法，如《银行控股公司法》、《金融服务现代化法案》等。我国目前各类金融控股公司已形成一定规模，亟须制定一部专门法律，来明确金融控股公司的性质与特征、设立的条件和程序、组织形式与治理结构、业务经营范围、母公司与子公司之间的关系、对子公司相互持股的条件和数量限制等。由于金融控股公司的专门立法要涉及金融基本法和分业经营制度的重大调整，需要一定的时日，在这种情况下，可行的选择是先行修改与金融控股公司设立和运行有冲突的经济、金融法中的相关条款，即在《商业银行法》、《证券法》、《保险法》进行修订时，对有关金融控股公司的市场准入、业务运营和市场退出等事宜进行统一规范。与此同时，金融监管当局可先行制定有关金融控股公司的行政法规，如《金融控股公司管理条例》，对金融控股公司性质、设立、运营、监管等方面进行基本规范。

（四）创立覆盖金融控股公司的监管框架。

美国为了对金融控股公司实施有效监管，在传统的“双线多头”监管模式基础上创新出伞形监管框架，赋予各监管部门不同的职责。我国可以借鉴美国的监管模式，结合中国情况，通过渐进式改革，构建一个对金融控股公司进行有效监管的框架。从目前来看，建立由中国人民银行牵头的“综合协调，分业监管”的伞形监管框架较为符合中国的国情。根据相关法律，中国人民银行是负责我国金融稳定的机构。因此，在伞形监管框架下，中国人民银行应负责对金融控股公司层面的审慎监管，并协调“三会”的监管工作；“三会”则应在中国人民银行统筹安排下对银行、证券、保险进行微观层面的审慎监管。鉴于我国一些企业集团和实业机构设立的金融控股公司已经在控股公司层面存在着监管盲点问题，而由银行和非银行金融机构设立的金融控股公司，其跨业经营产品也出现了监管空白和监管重叠现象，因此，在现有分业监管体制下，尽快明确金融控股公司的监管主体，界定各监管机构的职责，对于推动我国金融控股公司健康发展，维护金融稳定已十分必要。

[1]Wall，L.D.andR.A.Eisenbeis.Riskconsiderationsin deregulating bank activities[J].Federal Reserve Bank of Atlanta Economic Review，1984.

[2]Kroszner，R.and R.Rajan.Is the Glass-Steagall Act Justified?A Study of the U.S.Experience with Universal Banking before 1933[J].American Economic Review，September，1994.

[3]Arthur E.Wilmarth，Jr..The Transformation of the U.S. Financial Services Industry，1975-2000：Competition，Consolidation and Increased Risks[M].2002.

[4]Christine and Beverly.The Challenges of Risk Management in Diversified Financial Companies[Z].Bank of N.Y，2001.

[5]谢平.金融控股公司的发展和监管[M].北京：中信出版社，2004.

[6]House of Repre-sentatives，the U．S．Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act[R].Congress report，2010.

[7]Linda Allen and Julapa Jagtiani.The risk of combining banking，securities，and insurance activities[J].Journal of Economics and Business，Vol.52，2000.

[8]刘士余，周学东，等.美国金融监管改革概论——《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》导读[M].北京：中国金融出版社，2011.

责任编辑郁之行

F832.1

A

1003-8477（2013）12-0103-05

陈小荣（1970—），女，河北金融学院金融系讲师。尹继志（1959—），男，河北金融学院金融系教授，硕士生导师。