户籍制度改革“半城镇化之痛”的现状、问题及法律对策——来自重庆“一圈两翼”地区294户农民的调查

梁 潇

（西南政法大学 重庆 400041）

重庆市自2010年8月份启动户籍制度改革以来，计划在两年内解决338万农民的城镇户籍问题，十年内使1000万农民“变身”，这是几十年来中国户籍制度改革规模最大、影响较深远的一次实践。迄今为止，重庆市已转户农民在330万以上，初步完成了既定的短期目标。为进一步了解现阶段重庆市户籍制度改革中存在的问题，课题组于2012年4月至6月对全市“一圈”及“两翼”地区的8个区县的乡镇（北碚区金刀峡镇、南岸区迎龙镇、永川区双石镇、大足区宝兴镇、忠县石黄镇、奉节县红土乡、黔江区濯水镇、石柱石家乡）进行了综合调查。调查分为两个阶段：一是通过乡镇领导干部座谈、乡镇基层政府相关工作人员访谈，初步了解乡镇在推进户籍制度改革方面的情况及存在的困难；二是采取随机抽样、整群抽取和典型抽样相结合的方法，对以上8个乡镇的共计294个已转户农民进行了问卷调查，初步了解了他们的生活、就业现状。

一、重庆户籍制度改革的现状

从对294户转户农民的抽样调查结果来看,当前户籍制度改革出现了四个比较显著的现象：

（一）“转户进城少”现象。大多数转户农民的户籍转入地为当地乡镇（73.47%），而大多数转户农民的实际居住地仍然为转户前户籍所在地（79.93%），即仍然居住在农村，没有进入城镇。

（二）“转户退地少”现象。目前转户农民对是否退地持观望态度，7.82%的转户农民退出了承包地。这可能与重庆现行土地保留过渡期政策有关。（为了确保转户居民实现平稳过渡，重庆市户籍改革政策中对转户居民承包地和宅基地的退出设定了3年过渡期，允许转户居民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权。过渡期结束后，可继续按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制农民退出土地。）

45.24%的转户农民退出了宅基地。这可能与地票交易有关。（“地票交易”就是：将农村宅基地及附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公共事业建设用地等建设用地复垦为耕地，产生建设用地指标，这一指标化为抽象的“地票”，然后在交易所交易，可以在全市的范围内、更有价值的地方“落地”，实现农村集体建设用地和城市建设用地指标在重庆市远距离、大范围置换，土地资源得到优化配置。）

（三）“转户务农多”现象。据调查结果，74.49%的转户农民具有在城镇从事非农职业的需求，但总的来看，现真正从事非农职业的仅占调查总数的29.93%，仍然从事农业耕作的占55.1%，无任何职业的占14.97%。

（四）“转户参保少”现象。根据调查结果，大部分转户农民仍然参加原来的农村合作医疗保险（86.39%），且大部分转户农民未参加城镇的养老保险（66.67%）。

综合被调查乡镇政府提供的数据来看，转户农民共计144420人（奉节缺），已转户进城定居农民共计3087人（奉节缺），占已转户农民总比例21.7%；已转户未进城定居农民共计11123人（奉节缺），占已转户农民总比例78.3%。因此，被调查区域在推进户籍制度改革工作的总体现状是：大部分农民虽然已经转户，但仍旧居住在农村，仍然以从事农业为主，没有享受到城镇的就业、医疗、教育、住房、养老等公共服务。这使得重庆市在推进户籍制度改革的现阶段呈现出“半城镇化”或“半市民化”的特征（具体见下表所示）。

表1 调查区域转户农民生活现状描述性统计结果

二、户籍制度改革中存在的法律问题及成因

根据抽样调查，转户农民对参与户籍制度改革的评价是：5.1%的转户农民认为“没转户之前的生活好”，24.83%的转户农民认为“比转户之前的生活好”，70.07%的转户农民认为“跟以前差不多”。因此，大部分农民对参与户籍制度改革的满意程度不高。这根源于目前户籍制度改革中存在的三个问题：

（一）对户籍制度的价值和功能的误读

每个人对现行户籍制度都有不同的评价。一般认为户籍制度的主要弊端在于侵犯《公民权利与政治权利国际公约》所规定的迁徙自由。因为我国的现行宪法并没有明确规定“迁徙自由”的权利，而现行户籍制度强调审批、暂住等制度又极大地阻碍了“迁徙自由”权利的行使。

其实，《公民权利与政治权利国际公约》所规定的迁徙自由属于人身自由的一种，包括公民自主选择住所和自主流动，强调“选择”的权利。而现行户籍制度的审批、暂住等并不能阻碍公民“选择”的权利，它只牵涉起到对既定事实的确认。事实上，无需户籍登记，只需要公民身份证，我国的公民仍然可以行使自由迁徙和选择的权利。户籍制度诞生的本来目的应该有两个：一是确定主体的法律资格；二是为政府和社会提供必要的人口信息，以帮助政府更好地为民众服务。正因如此，国外也有类似“人事登记”、“民事登记”等，而“登记”本身是一个中性的词汇，户籍制度本身也应该是一个中性的制度，仅多具有技术性的含义。每个法律制度的设立都有它特定的价值取向和功能。户籍制度本身仅仅只应承担确认和提供信息的责任，而不应该让它再承担诸如控制人口流动、维护社会稳定等功能。换句话说，户籍制度仅仅是确认权利的法律制度，而不是分配权利和义务的法律制度。

因此要发挥户籍制度的功能，首先就应该明确户籍制度的立法目标和价值取向，退去户籍制度身上的多余功能。简单地认为户籍制度只要取消，二元的城乡差异就会消失的认识是肤浅的。当下的户籍制度之所以让人们觉得和自己的个人权益密切相关，甚至造成不公，是因为有太多附带在户籍制度上的权利。户籍制度在推行的过程中，由于把人口分为城镇人口和农村人口，并配以不同的劳动就业、社会保障、教育医疗等政策制度，让以上各种利益的分配以户籍作为区分标准。让人产生户籍制度就是一切罪恶之源的错觉。因此，户籍制度本身并不是造成不公平的原因，其根源是附属于户籍制度上的权利。

正如调查中所显示，农村居民转户后，虽然在户籍身份上发生了变化，但并不会自动穿上住房、养老、教育、就业、医疗、保险“五件衣服”（为了让农民有尊严的转城入户，重庆市规定农村居民转户后，宅基地、承包地、林地等农村“3件衣服”可继续保留。而与此同时与城镇居民享有同等待遇，穿上城市就业、社保、住房、教育、医疗“5件衣服”，五大保障上实现一步到位，健康推进城镇化）。因为城镇住房、养老、教育、就业、医疗、保险等方面均有相应的政策条件。比如重庆市规定在国家出台城镇企业职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险之间的具体转移衔接办法之前按照“待遇不重复享受、就高发放”的原则支付老年人员基本养老金。具体发放标准不明确，而城镇职工养老保险和城镇职工医疗保险参保的均要求有依托单位，且缴费水平高。这让转户未落实工作或未有稳定收入的转户农民难以实际享受保险福利。而“五件衣服”落实程度不够使转户农民缺乏可持续发展保障，这是造成当前大部分转户农民不愿意进城的直接原因。

（二）户籍制度改革中不恰当的行政行为方式

当下我国正处于并将长期处于社会主义的初级阶段，社会主义初级阶段的法治的目的是什么？这是笔者常常会思考的一个问题。一般来说谈到“法治”，我们可能会想到“依法治国”、“对公权力的均衡与控制”等这些概念。但是对处于社会主义初级阶段的中国而言，通过法律完全控制权力，恐怕是法律不能承受之重，“法治的本质并非是要用理想去代替不完善的政府，而是要在不完善的现实政府和不完善的个人生活之间，建立一种有效的选择和协调机制，使人们能够根据资源优化配置的经济合理性原则和成本最小化原则。”[1]笔者窃以为就中国的现实而言，“依法治国”的目的与其定位为“控权”，不如定位为实质性地解决社会争议。如果有了这个定位，我们就可以更具有倾向性地研究如何运用法律手段来有效解决社会争议。“沟通与合作”应该成为法律，特别是行政法解决问题的新模式。正如温家宝总理所言我们要建立的是“服务型政府”，强调由管制型政府向服务型政府的转型，具有强制色彩的管理手段应向协商、参与、开放的柔管理方式转变，管理不是目的，服务才是根本。在此背景下，传统行政法也需要探索新的执法模式，从过去的强制性执法模式向柔性执法模式转变。柔性执法模式的出现可以有效地弥补强制性执法模式的不足。一般认为柔性执法模式具有以下特点：“首先，从主体上看，软法规则的形成主体具有多样性。既可能是国家机关，也可能是社会自治组织或混合组织等，当然，后两者形成的规则需要得到某种形式直接或间接的国家认可；其次，从形式上看，软法的表现形式不拘一格，既可能以文本形式存在，也可能是某些具有规范作用的惯例；再次，从内容上看，软法一般不规定罚则。软法通常不具有像硬法那样的否定性法律后果，更多的是依靠自律和激励性的规定；最后，从效力上看，软法通常不具有国家强制约束力，而是依靠制度、舆论导向、伦理道德、文化等软约束力来发挥作用。”[2]行政指导、行政合同等行政行为方式符合柔性执法的要求。在户籍改革实践中通过这些柔性执法的互动协调来推动公共治理，实现善治，完全可以作为户籍改革的选择路径。

重庆市自2007年被国家发改委批准设立城乡统筹综合配套改革试验区以来，就已经开始探索户籍改革之路。这在全国普遍存在人口城市化和土地城市不均等发展的情况下，是非常值得肯定的。重庆户籍制度改革政策的初衷也确确实实是为了鼓励进城务工农民工、开发区居民、城镇所在地居民转户。但由于重庆户籍改革规划很大程度是建立在对未来经济增长乐观预期之上，基本以政府对产业、人口的规划为前提，是政府主导的城市化。而在政府主导的过程之中又由于区县在户改初期对相关政策宣传不到位甚至误读，在推进工作时采取了较为激进的指令性方式，让本来应该运用行政指导等柔性执法方式，以宣传、建议、鼓励为主要手段的户籍改革变味了，从而导致部分转户没有建立在自愿的基础之上，使部分不具备转户条件的农业户籍人口转了户，埋下不符合市场规律的隐患。这是造成户籍制度改革“半城镇化”现象的首要原因。

三、户籍制度改革中定位不清的土地关系

在我国，所谓户籍制度主要是1958年《户口登记条例》以及与此相配套的法规规章和政策。但是对户籍制度改革应该怎样改法律并没有相关规定，因此现阶段也无法对户籍改革的效果作法律上的评价。重庆市户籍改革政策中对转户居民承包地和宅基地的退出设定了3年过渡期，允许转户居民最长3年内继续保留宅基地、承包地的使用权及收益权。过渡期结束后，可继续按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制农民退出土地。而我国的《农村土地承包法》规定，“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”且我国的《中华人民共和国土地管理法》也规定只有村民才能拥有宅基地。户籍改变之后主体本身已经丧失了农村集体组织成员资格，是否应继续保留承包地和宅基地值得商榷。其次，权利的分配应该建立在平等的基础上，而维护权利平等首先应该做到权利的不重复享有和不滥用。如果按照设计，转户进城的农民已经享有了城市社会福利，如果再继续享有农村福利，就有重复享有之嫌。户籍改革中牵涉到的土地关系，窃以为重点不应该放在过渡期的是否保留原有土地权利的问题上，而应该放在如何补偿的问题上。比如如何补偿转户农民之前对土地的投入；如何确定补偿资金的来源以及转户农民退出土地期限等问题。

但是目前重庆户籍制度改革推行过程中农民转户与退出土地脱钩，这意味着转户农民可能会同时占有“农村土地”和“城镇公共服务”两份资源，而在现行财税体制约束下，势必会加重户改的经济成本，并将在很大程度上稀释既有的城镇公共福利。这也是目前区县政府推行户籍制度改革后续工作乏力的根本原因。

四、户籍改革“半城镇化”的法律对策

推进户籍制度改革后续阶段工作,可建设转户—土地—财税三者联动的制度性通道，依托主城—区县中心城市—小城镇三级城镇发展体系，在尊重转户农民自愿的基础上，重点推进转户农民向小城镇转移，建议如下：

（一）制定分类转户政策，提高转户工作的针对性

针对不同人群制定不同的配套措施。一是对已在城镇稳定就业的农民工、开发区居民等，进一步研究各项城镇公共福利政策的衔接性，使之切实享受相应城镇户籍待遇；二是对新生代农民工及农业户籍的大中专学生，加强政策宣传、引导，重点解决他们转户进入城镇后的就业问题；三是对60岁以上男性、55岁以上女性以及各类农村低保户，视具体是否有转户意愿而定，若愿意转户，将之纳入城镇公共福利保障体系。

（二）在转户农民自愿退出土地的基础上，建立户籍制度改革中土地—财税联动机制

建设转户—土地—财税三者联动的制度性通道，依托主城—区县中心城市—小城镇三级城镇发展体系，在尊重转户农民自愿的基础上，重点推进转户农民向小城镇转移。一是建设农村土地银行或农村土地信托经营中心，将一部分农民退出承包地使用权的经济补偿折合为持续的资产收益权，为转户农民进入城镇生活、就业提供“启动的资本金”；二是进一步深化地票交易制度创新，确保85%的地票收益直补退出宅基地的转户农民，形成解决转户农民城镇住房问题的资金来源；三是将一部分农民退出土地的资本化增值收益留存当地，开设特别的财政账户，成立专门的公共服务保障基金，用于支付当地区（县）政府对新增城镇人口提供的各项公共福利及保障。

（三）提升转户农民的“软实力”，增强其城镇就业能力

一是根据区域产业结构特点和有针对性的企业用工需求，政府对适龄转户农民进行全免费的城镇职业培训，探索转户农民职业培训和城镇就业挂钩的机制；二是在新生代转户农民群体中逐渐普及在“学中干”和“干中学”的职业教育制度，培养适应新型工业化和农业现代化发展要求的高素质技能型实用人才；三是保障城镇公立义务教育资源向新增转户农民的子女倾斜，重点加大对区（县）城及小城镇中、小学校的财政投入和师资队伍建设，使转户农民子女能够较低成本享受优质的教育。

（四）提高小城镇的公共服务水平，重点推进转户农民就地“市民化”

小城镇难以发挥人口集聚作用的一个重要原因是小城镇能提供的公共服务远远小于大城市。一是加大对中心小城镇基础设施建设的投入，稳妥开展城乡建设用地增减挂钩，积极推进旧房改造，增加转户农民迁入中心集镇居住的吸引力；二是通过土地集约化、特色产业化经营，增加财政收入，同时加速财税体制改革，严格实行用于支付转户农民就业、养老、医疗、教育等公共保障的财政支出一步到位；三是大力探索小城镇养老、医疗、工伤、低保等社会保障制度与农村社会保障制度如何转化和衔接的新途径。

［1］娄文龙.我国房地产市场中的政府规制及其改进对策［J］.求索，2011（9）：24.

［2］罗豪才.公域之治中的软法［N］.法制日报，2005-12-15.