产业结构演进与城镇化

白石　钱净净

[摘要]产业结构演进是城镇化发展的内生动力，城镇化为产业结构演进提供空间支持，两者的互动是经济发展的主题。中国城镇化发展严重滞后于工业化进程，已经成为制约产业结构演进的重要因素。当下中国经济面临的结构矛盾显示紧凑型城镇化模式更有利于两者的互动。

[关键词]产业结构演进 城镇化 行政干预 模式

[中图分类号]F291

[文献标识码]A

[文章编号]1004-6623（2013）05-0098-04

结构因素是影响一国经济发展的重要变量，它与要素因素一样是一国经济增长的重要动力，在人口红利日渐衰微的同时，结构红利逐渐被重视。产业结构演进与城镇化是一个国家经济发展过程中必然经历的两个重大的、深刻的结构转变过程，前者揭示着劳动力在产业间的配置情况，后者表征着人口在空间的流动情况，这两大结构转变之间不是单向的决定关系，而是双向的互动关系。这一互动关系源于城市所具有的聚集经济效应满足产业发展所需要的规模经济和知识溢出效应。

城镇化不仅是产业结构演进的结果也是产业结构演进的动力，本文试图从这一角度出发，剖析目前产业结构的突出矛盾和形成原因，结合城镇化发展的历程，寻找城镇化制约产业结构演进的内在原因，并给出支持产业结构演进的城镇化模式。

一、我国产业结构演进的主要问题

我国的产业结构演进具有鲜明的政策导向。改革开放前我国经历了重视重工业发展，轻视轻工业发展的阶段。改革开放后开始引入市场机制，产业结构向着合理化的方向演进。时至今日，产业结构调整的成果显著，三次产业的产值结构由“一二三”转变为“二三一”。一二三产业的比重已由1978年的28.2：47.9：23.9调整为2011年的10.0：46.6：43.3。

但是从30多年的发展历程来看，每年服务业比重环比提高不足2%，而工业增加值比重一直高于服务业增加值比重，说明我国的产业结构演进并没有达到一定的高度，服务业比重提高缓慢的问题严重。

产业结构另一个更为突出的矛盾是产值结构和就业结构的差距很大，第一产业仍然是我国就业人口一个较为重要的产业选择，与第三产业几乎相当，而第二产业在产值比重最强劲的情况下，其就业比例略逊于第一产业和第三产业，而且第二产业在整个过程中对人口的吸收能力也很有限，其就业比重在1978年到2011的33年间仅提高了12.2%。

产业结构演进的突出问题表现在两个方面：第一，传统农业向现代农业的演进滞后，农业现代化的任务急迫；第二，服务业发展滞后于工业，城市中第三产业对劳动力的吸收能力不足。这两大矛盾导致中国的资金大多流向第二产业，搞不动产投资，致使空气污染、生态环境恶化，而农业的落后和农业剩余人口集中向第二产业非正规部门的转移，也使农村人口的收入水平与城镇人口的收入水平相差较大，农村人口消费水平因此徘徊不前，反过来抑制第三产业的发展。解决此矛盾在于破解城镇化这一难题，这是因为农业现代化对于农业规模经济的诉求和经济服务化对于聚集经济的诉求，与城镇化的聚集经济本质高度相关。

二、限制产业结构演进的原因

尽管中国的城镇化率已由建国时期的10.64%上升到2011年的51.27%，但是城镇化发展的滞后仍然是限制中国产业结构演进的重要原因之一。

首先，城镇化率远远落后于工业化进程，限制了农业现代化的发展。早在1978年我国的工业份额就已经达到了50%左右，在1998年第二、三产业的从业人员数已经过半，但城镇化率仅在2011年才刚刚过半，如果仅以拥有城镇户籍的人口来计算，城镇化率大概只有1/3左右。人口城镇化率过低，使农村进城务工人员的预期身份是农民，农地分割现象愈演愈烈。对于农民来说，有了宅基地住宅的牵绊，其对小农经济的依赖更为强烈，多数人选择这种两栖生活，而不愿意彻底放弃土地耕种，致使农业生产的规模经济性降低，大面积采用机器设备来耕种的生产方式无法实现，农业合作社等现代农业生产组织形式无法完全推广，农业现代化步伐被推迟。

第二，城市规模结构不合理，大城市数量不足，超大城市膨胀，影响聚集经济效应的发挥，限制了生产效率的提高和产业结构的提升。2012年的中国城市统计年鉴的数据显示：2011年在中国的288个地级以上城市中，市辖区人口数大于500万人的有12个，在200万到500万之间的有33个，市辖区人口数在100万到200万之间的有82个，小于100万的有161个。同时通过数据还可以发现，即使在这些规模相同的城市中，它们的产业结构演进程度也还是有非常大的区别，比如按市辖区人口算，重庆市在2011年是中国的首位城市，其当年二三产业增加值得比重仍高达1.25，而同时期的北京是0.31，上海是0.86，天津为1.43。这说明我国的城市规模与产业结构并没有实现匹配。在服务业未来发展潜力巨大，二三产业产值比重将不断下降的情况下，中国的最优规模城市（人口在200万～500万）数量不足，只占到总城市数量的11.5%，与发达国家仍有较大差距。

第三，城市体系不合理，中心城市与次级城市、卫星城市的布局没有与产业的区域分工结合，影响产业结构演进与城镇空间结构的互动。我们用2012年的《中国城市统计年鉴》中2011年的287个地级以上城市市辖区人口数做图，发现中国的城市体系不太符合位序——规模法则，城市体系不合理。城市体系的不合理当然会影响到产业的区域分工，进而影响到产业的结构演进。

第四，城市功能不完善。最突出的表现是外来人口在享受经济适用房、保障性住房方面受到严重歧视，同时在子女教育问题上受到排挤。对于本地居民来说城市的居住功能也很差强人意，最突出的表现是城市住宅价格的涨幅。根据国家统计局2013年公布的最新数据显示2013年7月份全国70个大中城市新建住宅价格与去年同期相比平均上涨了6.7%，最高涨幅达到18.3%。而国内生产总值2013年1季度和2季度比去年同期仅增长了7.6%。住宅价格涨幅与GDP涨幅几乎接近，可见居民的收入大部分用来支付购房款。

三、城镇化滞后的原因解读

改革开放前，城乡二元社会格局被政策加强，导致了经济布局不合理、工业效率低下、城乡隔绝、收入差距拉大、就业不充分、大量劳动力资源得不到有效利用等一系列问题，影响了经济发展。改革开放以后，虽然市场力量和全球化趋势使得经济产生了向沿海地区集聚的趋势，但并没有从根本改变城市分散发展的政策导向。首先，国家城市化战略从限制城市发展，转变为“严格控制大城市规模，合理发展中小城市，积极发展小城镇”，同时产业政策表现为鼓励乡镇企业发展，产业发展重点开始向轻工业转移。这样城市化率显著提高了，但是中小城市和小城镇数量迅速增加，城市平均规模显著下降。中西部地区由于缺少中心城市的带动，乡镇企业大多走向灭亡，很多城镇也走向瓦解，城镇化发展踟蹰不前。其次，财政分权的经济体制使地方政府在招商引资上过于迫切，政绩考核的干部制度使地方官员在城市发展与产业结构相适应的认识上较为淡漠。尤其是中西部欠发达地区，在建设用地指标分配的过程中，各地方政府均采取了扩大工业建设用地，减少居民用地的方式来压低工业用地价格，抬高居住用地价格，以此吸引资本的流入。第三，自2000年以来中央政府提出了一系列促使区域平衡发展的政策，如加快西部大开发、振兴东北老工业基地、促进中部崛起等，这些政策在一定程度上平衡了区域的发展，但同时也削弱了市场配置资源的力量，使劳动力的福利大部分与户籍所在地挂钩，使劳动力的两栖式生活方式具有政策依赖。

通过对政府政策的简单梳理可以总结出政府在城镇化与产业结构演进互动过程中的作用表现为稀释力。要素流动是产业结构演进的基本要求，但是城市户籍制度、农地流转制度制约了劳动力的流动和土地的流转；城市建设土地制度制约就业结构的变化；各种政策对市场力量形成了冲击，最终产业结构演进与城镇化质量优化的互动关系被行政干预所破坏，影响了产业结构的演进。

四、基于产业结构演进的城镇化模式选择

发展小城镇、限制大城市发展的分散型城镇化模式没有实现中国区域间的平衡发展，阻碍了产业结构的演进，即阻碍了农业现代化的发展和经济服务化的发展。根据我国国情，着眼于节约土地，我们需要低碳发展的紧凑型城镇化。紧凑型城镇化至少包括三个特征：较高的人口密度、更为集中的城市服务和土地的综合利用及良好的公共交通。紧凑型城镇化不同于分散型城镇化也不同于就地城镇化，而是要建设“紧凑型城市”，不仅包括城市内部的紧凑，而且包含城市之间的紧凑。“紧凑型城市”这一概念作为一种空间发展战略，已经被很多发达国家所普遍采用，特别是在欧洲和日本。例如，欧洲委员会鼓励各欧洲城市在环境与生活质量目标的基础上变得更加紧凑，而荷兰政府也采取了类似行动。日本政府引入了“生态紧凑型城市”的概念，作为其最优先的城市政策之一。

实施这种城镇化模式最重要的是先解决城市的居住和服务功能，让已经形成的城市常住人口在城市中稳定下来，保持城市现有规模。这一问题的解决需要农地流转制度和城市建设用地制度的联动，我国学者陆铭等（2011）提出的农业用地与工业用地“占补平衡”法是一项可行的解决目前城市建设用地紧张和农村建设用地浪费的矛盾的办法。如果省际之间农业用地和城市建设用地能够进行“占补平衡”，则能够缓解某些省份城市建设用地紧张、城市居住地扩张能力有限、农民土地财产性收入无法兑现等问题，同时能够解决劳动力流动和农地流动衔接的问题。

其次，要解决户籍制度对居民消费行为的制约。紧凑型城镇化要求城市内部是一个紧密联系的统一体，而非分裂的二元结构，而我国的户籍制度硬生生地把城市内部社会分割为户籍人口和非户籍人口，并让他们享受不同的待遇。这种“新二元结构”明显地影响到我国总体的居民消费。根据陈开斌、陆铭（2012）的研究结果显示无城市户籍的城镇移民的边际消费倾向比拥有户籍的城市居民的边际消费倾向低14.6个百分点，这是因为非户籍人口的预期是回农村生活（事实上城市也不解决他的子女教育、社会保障等问题）。居民的预期及其消费行为是产业结构演进的重要基础，如果能够最大程度地给予已经进城的城镇居民以城镇户籍，或者尽量缩小城镇居民和移民之间在社会保障和公共服务等方面所受待遇上的差异，将不仅使城市内部布局更加紧凑，其社会组织也会更为紧凑，有利于学习机制的作用。2009年以来的对于北京上海等大城市的房屋限购政策并没有减少当地的常住人口密度，反而使房屋价格反弹性地上涨，进一步挤压居民消费，这些管制性的措施是堵不是疏，与其这样不如在公共服务上多下点力气，因为管制也是需要成本的，但是是福利无效的。

再次，“紧凑型”城镇化模式需要城市之间分工协作，组团发展，形成完善的城镇体系。“紧凑型”城镇化不同于传统的“分散型”城镇化模式，它需要不同规模的城市之间在细分产业上有所分工，形成一定的产业集群，达到专业化效应，在此基础上城市之间通过便捷的交通网络互通有无，稍大的城市便可以实现多样化效应，提供知识创新和知识溢出的功能。

最后，“紧凑型”城镇化需要政府在公共物品提供方面多下工夫，在要素流动方面少加限制，在城市治理方面多做文章，在产业区位选择上放宽政策。市场机制是“紧凑型”城镇化模式得以进行的最大力量，这是世界发达国家提供的历史经验。

（责任编辑：廖令鹏）