关于制定十二届全国人大常委会立法规划的几点思考

易有禄

1991年七届全国人大常委会制定了《全国人大常委会立法规划（1991年10月～1993年3月）》，这是全国人大常委会第一个正式的立法规划[1]。此后，从八届开始，每届全国人大常委会在届初制定五年立法规划已成为一种立法惯例，截至十一届共制定了四个五年立法规划。依此惯例，十二届全国人大常委会也将制定新的五年立法规划。作为中国特色社会主义法律体系形成之后的第一个立法规划，其无疑将对我国今后的立法工作产生重要影响。本文拟结合以往各届全国人大常委会立法规划的制定与实施情况，就制定十二届全国人大常委会立法规划的几个基本问题谈谈笔者的思考和建议。

一、立法规划的文本构成

七届至十一届全国人大常委会立法规划在文本构成上既有明显的共性，也存在一定差异。这主要表现在以下几个方面：

第一，在立法项目的分类上，各届均分“第一类”和“第二类”分别列出，但在两类立法项目的具体表述上存在一定差异。其中，在七届全国人大常委会立法规划中，第一类为“拟提请全国人大或全国人大常委会审议的法律草案”，第二类为“拟抓紧调研论证的法律草案”；在八届至十届全国人大常委会立法规划中，第一类为“本届内审议的法律草案”，第二类为“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”；在十一届全国人大常委会立法规划中，第一类为“任期内提请审议的法律草案”，第二类为“研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”。各届之间的差异主要是形式上的，实质上的差异主要在于：七届的一类项目明确区分了提请全国人大审议的法律草案和提请常委会审议的法律草案，而其余各届则未作此种区分 [2]。

第二，在立法项目的名称上，各届均为相关法律的简称且在其后对其中的修改类项目予以特别标注，但在具体标注形式上有一定差异。具体而言：在七届和十届的修改类项目标注为“修订”；而在八届、九届及十一届的修改类项目则标注为“修改”。从我国目前法律修改的实践看，对宪法和刑法的修改主要采用的是“修正案”的形式，而对其他法律的修改，有采用“修订”形式的，也有采用“修改决定”形式的 [3]。由此可见，“修订”在我国法律修改实践中只是修改法律的形式或类型之一，因此，不宜用其来统称法律修改。而且，在立法规划制定时就预先确定列入其中的修改类项目的具体修改形式，也显得有些“为时过早”。显然，以“修改”来标注立法规划中的修改类项目更为合适。

第三，在立法项目的部门归属上，七届和八届全国人大常委会立法规划未明确立法项目所属的法律部门，而从九届开始，一类项目均按法律部门列入。其中，九届全国人大常委会立法规划分为“宪法类”、“民法商法类”、“行政法类”、“经济法类”、“社会法类”、“诉讼法类”；十届全国人大常委会立法规划分为“宪法及相关法类”、“民法商法类”、“行政法类”、“经济法类”、“社会法类”、“刑法类”、“诉讼与非诉讼程序法类”；十一届全国人大常委会立法规划分为“宪法及宪法相关法类”、“民法商法类”、“行政法类”、“经济法类”、“社会法类”、“刑法类”、“诉讼与非诉讼程序法类”。

第四，在立法项目的实施主体上，七届和八届全国人大常委会立法规划仅列出起草单位，对由国务院负责起草的，列出了具体起草部门，从九届开始，则将提请审议机关和起草单位合并列入，称为“提请审议机关或起草单位”，对由国务院提请审议或负责起草的，不再列出具体起草部门。在各届全国人大常委会立法规划预先确定的起草单位中，有的是有权向全国人大或全国人大常委会提出法律案的主体，如全国人大专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等；有的则是没有立法提案权的主体，如全国人大常委会办公厅、全国人大常委会法制工作委员会、国务院所属部门、中央军事委员会所属部门等。

此外，七届全国人大常委会立法规划在文本构成上，除包括立法项目的类型划分、名称、部门归属及起草单位等内容外，还有一项其余各届均没有的内容，即在两类立法项目之前有一“引言”部分，对七届全国人大任期届满前一年多的立法工作提出了总体要求。

通过以上分析，可以发现，至十一届时全国人大常委会立法规划在文本构成上已比较成熟和趋于定型化。笔者认为，十二届全国人大常委会立法规划总体上可以继续沿用，但也应在此基础上做以下几方面改进：

第一，在立法规划的整体结构方面，增加“引言”部分，对制定立法规划的指导思想、基本原则及本届全国人大及其常委会任期内立法工作的总体目标和工作重点进行简要说明，并对立法规划的落实与调整提出基本要求。增加这部分内容，不仅可以改变以往立法规划给人以只是立法项目的罗列的外在感观，而且可以丰富其内涵，更重要的是，还有利于增强立法规划的严肃性与权威性，从而在一定程度上有助于提高立法规划的落实率。

第二，在立法项目的部门归属方面，增加环境法部门，将自然资源和环境保护方面的立法项目列入该法律部门。对于自然资源和环境保护方面的立法项目，在九届至十一届全国人大常委会立法规划中，基本上是将它们分别列入经济法和行政法两个法律部门而未予单列，这样不仅无法凸显相关立法项目的重要性，而且使得经济法和行政法部门的立法项目在各届立法规划中的规模均显得过于庞大。鉴于自然资源的开发利用和环境保护问题已成为我国经济社会发展中日益凸显的焦点问题，而且，无论是在以往各届全国人大常委会立法规划中还是在现行有效法律中。这方面的立法项目与法律的数量均已达到一定规模，理论上亦早已将环境法视为一个独立的法律部门，故提出此建议[4]。

第三，在立法项目的统一称谓方面，将“宪法及宪法相关法”和“民法商法”分别改为“宪法”和“民商法”。对属于宪法部门的立法项目，九届至十一届全国人大常委会立法规划中的统称不一，九届为“宪法类”，十届为“宪法及相关法类”，十一届为“宪法及宪法相关法类”。将此类立法项目的统称回归至九届的“宪法类”，其原因主要在于“宪法及宪法相关法”中“宪法相关法”之称谓的内涵及外延不明确，不仅理论上争议甚大，而且在形式上也难以体现宪法作为一个法律部门与其他法律部门的关系，作此修改则可以弥补这些缺陷；而将“民法商法”改为“民商法”，则主要是因为“民商法”之称谓较“民法商法”，不仅更为简明，而且本来就是该法律部门惯用的称谓。

第四，在立法项目的实施主体方面，对于必须提请全国人大审议的立法项目予以特别标注。立法项目的实施主体，除了提请审议机关和起草单位外，审议机关也是其中之一。对于全国人大常委会立法规划中的立法项目，全国人大和全国人大常委会均有权进行审议。然而，如前文所述，在以往各届全国人大常委会立法规划中，除七届外其余各届均未明确哪些立法项目应当提请全国人大审议。这就使得立法规划实施过程中，对于哪些立法项目应当提请全国人大审议抑或由全国人大常委会审议即可这一问题，在实际操作上随意性很大。根据宪法第六十二条、第六十七条及立法法第七条的规定，全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律；全国人大常委会则不仅有权制定和修改除基本法律以外的其他法律，还有权在全国人大闭会期间，对基本法律进行部分补充和修改，但是不得同其基本原则相抵触。从表面上看，二者的立法权限比较明确，但由于“基本法律”、“其他法律”、“基本原则”、“部分”、“抵触”等概念本身的内涵与界限不甚明确，以至于在立法实践中，哪些事项应当由全国人大来制定“基本法律”抑或应当由全国人大常委会来制定“其他法律”，以及全国人大常委会对基本法律的补充和修改在什么限度内符合上述限制性规定等，缺乏明确的标准和依据，从而频频出现学界所称“全国人大常委会僭越全国人大立法权”及“全国人大常委会越权行使基本法律修改权”之现象[5]。笔者认为，在全国人大常委会立法规划中就明确哪些立法项目必须提请全国人大审议，虽然不能从根本上解决这些问题，但至少可以使之得到一定程度的缓解。

二、立法项目的数量构成

（一）往届全国人大常委会立法规划中立法项目的数量构成

表1的统计数据显示，七届至十一届全国人大常委会立法规划的立法项目总数多寡不一，总体上呈下降趋势[6]。就一类和二类项目的数量对比而言，七届和其余各届的差异非常明显：七届的二类项目远远超过一类项目，后者仅占该届立法项目总数的32.81%；而八届至十一届的二类项目则明显少于一类项目，后者所占比重均在70%以上。

表2统计的列入七届至十一届全国人大常委会立法规划中的制定类项目和修改类项目的数量情况，显现出二者之间明显的“此消彼长”的发展态势：制定类项目所占比重逐届下降，而修改类项目所占比重逐届上升。具体而言，七届的修改类项目数仅占立法项目总数的9.38%，而八届的修改类项目所占比重已上升至21.05%，此后各届全国人大常委会立法规划中的修改类项目所占比重均在前一届的基础上有一定幅度的增长。

表3的统计数据表明，七届至十一届全国人大常委会立法规划中各法律部门立法项目数的不均衡性。从总体上看，行政法、经济法、宪法、民商法四个法律部门的立法项目所占比重较高。其中，行政法立法项目数最多，占比30.49%，其后依次为经济法、宪法、民商法，所占比重均在10%以上。相对而言，社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法三个法律部门立法项目的数量偏少，三者的总和也仅占各届立法项目总数的14.13%。其中，立法项目数最少的法律部门是刑法，其立法项目占各届立法项目总数的比重只有2.47%。

（二）十二届全国人大常委会立法规划中立法项目的数量构成

就立法项目的总数而言，笔者认为，十二届全国人大常委会立法规划应在十一届的64件的基础上适度减少，但减少幅度不宜过大，以10%左右为宜。其理由主要有三：第一，它体现了九届以来全国人大常委会立法规划中的立法项目总数和同期国家立法机关的实际立法数逐届下降的总体发展趋势。第二，伴随着中国特色社会主义法律体系的形成，社会生活各领域总体上实现了有法可依，立法的数量矛盾逐渐缓解，开展大规模立法活动的必要性减弱，与此同时，立法的质量问题却日显突出，迫切需要立法工作实现从“数量型立法”向“质量型立法”的转变，而适当减少立法规划中的立法项目数以控制立法总量，有助于这种转变的实现。第三，中国特色社会主义法律体系形成之后，全国人大及其常委会的立法工作任务依然艰巨而繁重，不仅有一定数量的新法律需要制定，还有不少原有法律需要修改完善，因此，在一定时期内，国家立法的数量仍需保持适度规模。

就一类项目和二类项目所占比重而言，笔者认为，十二届全国人大常委会立法规划应在十一届的基础上进一步降低二类项目的比重，即二类项目占立法项目总数的比例由十一届的23.44%降至20%。理由有二：其一，在以往各届全国人大常委会立法规划中，除七届外其余各届的一类项目数均远远超过二类项目，而且后者所占比重总体上呈逐届下降的趋势；其二，根据笔者的统计，七届至十一届全国人大常委会立法规划中的一类项目的落实情况均好于二类项目。因此，适当提高一类项目的比重，也可以在一定程度上提高立法规划的落实率[7]。

在立法项目数总体上逐届下降的同时，七届至十一届全国人大常委会立法规划中的制定类项目所占比重逐届下降，修改类项目所占比重则逐届上升；而且，在同期全国人大及其常委会的实际立法中，修改法律的比重逐届上升，制定法律的比重逐届下降 [8]。这不仅体现了全国人大及其常委会立法工作的重心从以制定法律为主逐渐转移到制定法律和修改法律并重，而且还在一定程度上反映了立法工作从“数量型立法”向“质量型立法”转变的发展趋势。中国特色社会主义法律体系形成以后，全国人大及其常委会的立法工作重心将进一步向修改法律倾斜，立法工作从“数量型立法”向“质量型立法”转变的趋势亦将更加明显。故此，在十二届全国人大常委会立法规划中，修改类项目所占比重应略高于制定类项目，二者分别为55%和45%，而且修改类项目均作为一类项目列入立法规划。

前文的统计数据表明，在七至十一届全国人大常委会立法规划中，各法律部门的立法项目数及其所占比重呈现出明显的不均衡性。因为各法律部门调整领域的广泛程度和法典化程度本身就存在明显的差异，加上立法机关在不同时期对不同法律部门立法的重视程度的不同，所以，在全国人大常委会立法规划中各法律部门的立法项目数必然会存在多寡不一的情况。因此，笔者认为，在制定十二届全国人大常委会立法规划时，应当主要依据各自调整领域的社会关系的立法需求、法典化程度及任期内全国人大及其常委会的立法工作重点等确定各法律部门的立法项目数及其所占比例，而不是刻意追求各法律部门立法项目数及其所占比例的绝对均衡。

三、立法项目的取舍原则

就十二届全国人大常委会立法规划而言，笔者认为其立法项目的取舍应当遵循以下三项原则。

（一）着眼于完善中国特色社会主义法律体系

作为中国社会主义法律体系形成后的第一个五年立法规划，十二届全国人大常委会立法规划在总体目标上应当着眼于现行法律体系的完善。具体到立法项目的取舍上，就是要着眼于现行法律体系的“不完善”之处，从我国当前及今后一段时期内经济社会发展和社会主义民主法制建设的实际需要出发来进行立法项目的取舍。形成法律体系非一日之功，而完善法律体系亦不可能毕其功于一役。鉴于此，笔者认为，在完善法律体系这一总体目标下，十二届全国人大常委会立法规划应着重解决结构性失衡和重要立法缺项这两大问题。

从法律体系的整体结构看，行政法、经济法、宪法、民商法等法律部门的立法占有相当比重，而社会法、诉讼与非诉讼程序法所占比重仍然偏低。就各法律部门的内部结构而言，也不尽合理。例如，宪法部门的立法主要是有关国家机关组织、选举、民族区域自治、基层民主自治、特别行政区、国家主权、国家象征等方面的，有关公民基本权利保障和实现的立法则非常少；再如，行政法部门的立法数量虽然是目前的七个法律部门中最多的一个，但大多数是“管理型立法”，转变政府职能、提高行政效率、规范行政行为、约束行政权力所需要的行政立法数量却不多；而民商法部门和经济法部门，尽管自改革开放以来获得了长足发展，但主要是单行法，包括民法典在内的一些基本法典和综合性经济法律仍然尚付阙如。这些均表明，现行法律体系的整体结构和各法律部门的内部结构均有待进一步完善。这就要求在进行立法项目的取舍时，向立

法上相对薄弱的部门和领域倾斜，优先安排相关立法项目，以促进现行法律体系的整体结构和各法律部门的内部结构趋于合理。

现代法治国家的基本特征之一是法制完备，而法制完备的基本要求之一是将各种凡是适合且能够用法律来调整的社会关系都纳入到法律调整的范围之内，使社会生活的各个方面都有法可依。以此来衡量我国现行法律体系，不难发现，这个法律体系还不太完备，甚至可以说离完备的程度还有很大距离。这集中表现在目前还有许多重要的社会关系没有纳入法律调整的范围，仍存在一些立法的“空白地带”，从而使得现行法律体系仍然存在不少重要的立法缺项。可以说，这在各个法律部门都有，如宪法部门的出版法、社会团体法、新闻法、政务公开法、个人信息保护法、宗教法、国家补偿法、中央军事委员会组织法、国家机关编制法、陆地边界法、海洋法等，民商法部门的民法典、商法通则、期货法、电子商务法等，行政法部门的公职人员财产申报法、行政程序法、行政收费法、行政征收法、行政服务法、公务经费监管法、户籍法、违法行为矫治法、公共文化服务法、网络安全法、生物安全法等，经济法部门的宏观调控法、金融监管法、电信法、财政基本法、环境税法、遗产税法、房产税法、财政转移支付法、公共投资法、国债法、国民收入分配法、行业协会法、外汇管理法、反倾销和反补贴法、保障措施法等，社会法部门的社会救助法、住房保障法、基本医疗卫生保障法、慈善事业法、社会优抚法、法律援助法、反家庭暴力法、农民权益保障法等，环境法部门的能源法、自然保护区法、自然遗产保护法、环境风险防控法、气候变化应对法等，刑法部门的社区矫正法、反腐败法等，诉讼与非诉讼程序法部门的证据法、民事执行法、人事仲裁法、司法协助法等。很显然，受各方面条件的限制，这些法律的制定不可能在十二届全国人大及其常委会任期内全部完成。这就要求在进行立法项目的取舍时，结合实际立法需求和任期内立法工作的重点，区分轻重缓急，将其中部分法律的制定列入立法规划中[9]。

（二）立足实际立法需求，注重项目的可行性

立法项目的必要性和可行性论证是立法规划制定过程中的一个非常重要也是必不可少的环节。立法项目是否具备必要性和可行性绝对不是凭主观臆想就能作出准确判断的，而必须从实际出发，通过调查研究，广泛了解经济社会发展的立法需求，客观分析项目实施的主客观条件，并接受社会实践的检验。

笔者认为，在制定十二届全国人大常委会立法规划过程中，应当根据党的十六大以来确立的到2020年全面建成小康社会的总体战略目标，立足于当前和今后一段时期内我国经济社会发展的阶段性特征，结合全面落实依法治国基本方略的阶段性任务，紧密关注改革开放和社会发展中出现的新情况、新问题，敏锐把握经济、政治、文化、社会和生态文明建设的立法需求，以是否有利于完善社会主义市场经济体制、推动经济发展方式转变、保障和改善民生、加强和创新社会管理、建设社会主义文化强国、推进生态文明建设作为取舍立法项目的重要依据之一。就具体立法项目的必要性论证而言，则主要应当进行三方面的考量：一是在相关领域是否存在稳定的立法需求，二是对于特定社会关系的调整，法律是否为最佳调整手段，三是立法需求是否具有迫切性。

产生立法需求，并意识到这种需求，只是立法成为现实的必要条件，而非充分条件。立法需求和需求的满足之间存在一定的张力，只有当立法需求的满足在实际操作上能够实现时，立法者才可能对其作出有效回应。因此，在进行立法项目的取舍时，不仅要考虑其必要性，还要看其是否具备可行性。所谓立法项目的可行性，既包括立法本身的可能性，也包括法律制定出来或经修改后得到有效运行的可能性。前者的要义在于立法项目确定后能否顺利完成从起草到最后获得通过的各项工作，后者意指法律生效后社会和国家能否提供其有效实施的条件，如法律本身能否得到社会公众的认同和接受，是否具备实施的相应物质条件和组织条件等。这就要求在决定某一立法项目是否列入立法规划时，对这两方面都要进行客观分析和科学预测。但这并不意味着在中国特色社会主义法律体系形成后，我国的立法工作仍然应当坚持以往“成熟一部制定一部、成熟一条制定一条”的“摸着石头过河”的立法模式以及在立法项目的选择上“先易后难”、“避重就轻”的做法。与此相反的是，笔者认为，中国特色社会主义法律体系形成以后，我国的立法工作应当从“成熟一部

制定一部、成熟一条制定一条”的“摸着石头过河”的立法模式，向科学规划、统筹安排、协调发展的立法模式转变，从立法项目选择的“先易后难”、“避重就轻”向立法就是要啃硬骨头、迎难而上、攻坚克难的转变。这不仅是在新的历史起点上进一步完善中国特色社会主义法律体系的必然要求，而且随着各方面实践经验和立法经验的积累及立法资源的相对丰富，也为实现这种转变提供了条件。更何况，法律与社会变迁之间永远存在距离，所谓的“适时立法”或“成熟立法”实际上是难以企及的理想状态，法律自身的保守性、稳定性与滞后性有时必须借助于立法的适当超前性予以平衡。制定立法规划的原本目的就是在正式立法之前，对立法的未来发展趋势作出合理的判断，引导立法的发展方向，而立法项目的选择也就应在一定程度上具有适当的超前性。

（三）突出重点领域立法，兼顾其他领域立法

党的十八大报告提出：“完善中国特色社会主义法律体系，加强重点领域立法，拓展人民有序参与立法途径。”所谓“重点领域立法”，在笔者看来，应该是个相对的概念，它既可以指一定时期内的立法以制定或修改调整某一社会生活领域中的社会关系的法律为重点，也可以指一定时期内的立法以制定或修改旨在解决社会生活各领域的主要矛盾或面临的重大问题的法律为重点。就十二届全国人大常委会立法规划的制定过程中立法项目的取舍而言，应当更加突出后一种意义上的重点领域立法，与此同时兼顾其他立法。具体而言，就是要按照党的十八大提出的全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局的要求，抓住各项建设事业中的主要矛盾和面临的重大问题，通过相应立法项目的科学立项和有效落实，为全面建成小康社会、深化改革开放提供更加有力的法制保障。

一是，适应加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的需要，修改公司法、证券法、海商法、消费者权益保护法、反不正当竞争法、预算法、税收征收管理法、注册会计师法、城市房地产管理法，制定期货法、财政转移支付法、公共投资法、增值税法、营业税法、电信法、资产评估法，研究起草财政基本法、国债法、遗产税法、房产税法、产业政策法。

二是，适应积极稳妥推进政治体制改革和深化行政体制改革的需要，修改宪法、全国人大组织法、国务院组织法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、立法法、监督法、行政诉讼法、行政复议法，制定国家机关编制法、政务公开法、个人信息保护法、公职人员财产申报法、公务经费监管法、行政程序法、行政收费法、行政征收法、违法行为矫治法、网络安全法，研究起草新闻法、出版法、社会团体法、反腐败法、行政服务法。

三是，适应扎实推进社会主义文化强国建设的需要，修改文物保护法、著作权法，制定公共文化服务法、文化产业促进法、少数民族语言文字法，研究起草文化传播法、文化市场管理法、广播电视法、电影法。

四是，适应在改善民生和创新管理中加强社会建设的需要，修改矿山安全法、安全生产法、红十字会法，制定社会救助法、特种设备安全法、住房保障法、基本医疗卫生保障法、慈善事业法、反家庭暴力法，研究起草农民权益保障法。

五是，适应大力推进生态文明建设的需要，修改环境保护法、海洋环境保护法、大气污染防治法、土地管理法、矿产资源法，制定能源法、气候变化应对法、自然遗产保护法，研究起草环境风险防控法。

注释：

[1]该立法规划制定时，离七届全国人大任期届满仅剩一年半时间，因此，相对于八届以后全国人大常委会的五年立法规划而言，这是一个“不完整”的立法规划。

[2]在七届全国人大常委会立法规划中对于必须提请全国人大审议的立法项目以“*”号作了特别标注。

[3]后二者的区别主要有二：其一是采用“修订”形式进行的法律修改，其修改幅度较大，采用“修改决定”形式进行的法律修改，其修改幅度则一般较小；其二是采用“修改决定”形式进行的法律修改，不仅以“修改决定”的形式公布具体的修改条文，而且在其后附修正本，采用“修订”形式进行的法律修改则只公布修订本，而不公布修改条文。

[4]参见沈宗灵主编：《法学基础理论》，北京大学出版社1988年版，第362页。

[5]相关论述参见崔敏：《关于对基本法律的修改权限问题》，载《人大研究》2007年第4期；韩大元：《全国人大常委会新法能否优于全国人大旧法》，载《法学》2008年第10期；张千帆：《全国人大常委会无权修改代表法》，载《财经》2010年第22期；林彦：《再论全国人大常委会的基本法律修改权》，载《法学家》2011年第1期。

[6]七届全国人大常委会立法规划中的立法项目总数虽然仅64件，和十一届持平，但因该立法规划制定时七届全国人大的任期仅剩一年半时间，因此，以年均立法项目数论，七

届是居各届之首的。

[7]根据笔者的统计，七届至十一届全国人大常委会立法规划的一类项目和二类项目的平均审议率分别为65.26%和20.29%。各届一类项目和二类项目的审议率分别为：61.90%&4.65%；60.87%&21.62%；73.02%&42.31；63.33%&23.53%；71.43%&20%。

[8]根据笔者对1954年9月15日至2013年2月27日全国人大及其常委会制定法律数和修改法律数的统计，1954年至1958年，制定法律数占立法总数的93.88%，修改法律数仅占立法总数的6.12%，到1959年至1968年期间，制定法律的比率下降至75%，而修改法律的比率上升至25%；1969年至1978年，由于修改法律数为0，制定法律数占立法总数的100%。1979年以后，制定法律的比率呈阶段性下降趋势，修改法律的比率则呈阶段性上升趋势，特别是2000年之后，修改法律的数量除个别年份外总体上已超过制定法律的数量。

[9]这些法律的制定有的已作为制定类立法项目列入七届至十一届全国人大常委会立法规划中，对于其中那些在十二届全国人大及其常委会任期内仍有立法必要性和可行性的立法项目，有两种处理方式可供选择：一是不将其列入十二届全国人大常委会立法规划，而是直接列入年度立法计划作为对往届全国人大常委会立法规划未落实的立法项目的继续落实；另一是将其列入十二届全国人大常委会立法规划，然后再通过年度立法计划来落实。鉴于前一种处理方式可以为其他立法项目列入十二届全国人大常委会立法规划留下更大的“空间”，故建议采用此种方式。

（作者系江西财经大学法学院教授。本文系2011年国家社科基金重点项目“完善和发展中国特色社会主义法律体系的理论与实践问题研究”〔项目编号：11AFX001〕的阶段性成果之一）