人大问责的依据是什么

冯学智

人大问责是代议制民主的必然要求，是人民代表大会制度的重要内容。

一、人大问责的理论依据

1.人民主权理论

人民主权理论最早是由法国的思想家卢梭提出来的。卢梭宣称：“人民作为整体来说是主权者。” [1]在国家中，人民的共同意志具有至高无上的地位，体现这种共同意志的权力便是国家主权。卢梭把这种共同意志称为“公意”，他认为国家主权就是人民“公意”的运用。现代民主政治的基础是人民主权理论，但是在实践中，任何一个国家都是不可能让其所有的人民来直接行使国家权力。因此，卢梭又认为：“就民主制这个名词的严格意义而言，真正的民主制从来就不曾有过，而且永远也不会有……我们不能想象人民无休止地开大会来讨论公共事务。”[2]在政治实践中就会出现 “权力的获得与权力的行使，总是少数人的事情”[3]的普遍现象。国家按照一定的规章制度，根据人民的意志，产生出能够代表人民共同意志的权力机关来管理国家事务和社会公共事务，而政府就是这种权力机关的主体。

基于人民主权理论，政府由人民产生，必须对人民负责。因此，可问责政府及其公务员所应问和必须问的责，正是在行使人民赋予的权力过程中向人民负责的状态、程度和结果。反过来讲，政府的行为只有能为社会主持正义、维护公正而又可以对之问责，才能获得人民的支持和拥护。人大制度是我国的根本制度，拥有广泛的民主基础，它既能体现人民的共同意志，又能使人民统一行使国家权力，管理国家事务和社会公共事务。行政机关或其他公共服务机构都是人民共同意志的执行机关，在执行公务时应当顺从国家和人民的利益。当行政机关及其公务员在履行职务的过程中给国家和人民造成损害时，理应接受人大的问责，并承担相应的责任。

2.权责统一理论

英国著名学者约翰·阿克顿认为：“权力有腐败的趋势，绝对的权力导致绝对的腐败。” [4]权力的存在和权力的易于腐败是一对孪生兄弟。在权利存在的前提下，要解决权力的易于腐败这一永恒而又复杂的问题，就必须正确认识权力与责任的辩证关系。权力事实上也是权利的一种，根据民法的基本精神，权利与义务是对应的，而与权力相对的便是责任，权力与责任实际上就是权利和义务的另外一种“表现形式和变异形态”[5] 。因此，行政权力就是权力和责任的结合体。没有无权力的责任，也没有无责任的权力，权责统一是现代民主政治对行政权力的基本要求。行政问责的核心理念就是权责统一，拥有多大的权力，就必须承担多大的责任。如果行政机关违反法律规定，给国家和人民造成损害，就应该由民主及其代议机关追究其政治责任，体现在我国就是人大的问责。这也是构建责任政府和法治政府，推进政治民主化进程的基本要求。

3.委托—代理理论

委托—代理理论由罗斯、詹森与麦克林在上世纪70年代创立的企业管理理论。该理论的主要观点是，在企业的所有者与经营者分离的情况下，二者的关系是委托代理关系。这种关系是一种信息不对称的交易关系，所有者购买的是经营者的服务与管理才能，但由于经营者具体管理企业事务，掌握着比所有者更多的企业信息。在人人都是经济人的前提下，企业经营者就会凭借这种信息的不对称来获得不当的个人利益，而损害所有者的利益。在这一点上，委托代理理论与政治领域的权力监督有相同之处，因而也演变成了政治领域对权力监督的理论依据。

人民主权理论认为人民是权力的所有者，但是又不能直接行使权力。根据委托代理理论，人民便把管理国家和社会公共事务的权力委托给政府，政府就成了人民权力行使的代理人。政府作为代理人理应对公共资源进行管理和经营，在不损害人民利益的情况下恪尽职守，依法行使行政权力。由于在政府和人民之间也会产生信息不对称甚至是人民根本不了解信息的普遍现象，就不能完全排除政府会不当甚至非法行使行政权力，作出损害国家和人民利益的行政行为。因此，人民作为权力的所有者，人民代表大会又是人民行使国家权力的专门机关，必须通过构建完善的人大问责机制来制约政府的行政权力，规范政府的行政行为，使政府及其行政人员更有效地为公众服务。

4.善治理论

迈克尔·巴泽雷认为善治是“公民价值的体现”，与传统官僚制不同的是，它更多地体现了对公民集体价值这一问题作更多的调查、更明确的讨论、更有效的商榷，暗示了社会自治的要求和能力[6]。我国学者俞可平认为善治是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基础与其说是在政府或国家，还不如说是在公民或民间社会。从这个意义上说，公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治[7] 。

善治理论的基本观点首先是政府与社会、政府与公民、政府与市场对国家和社会公共事务的管理是互动合作管理，是国家与公民社会的一种宽容为本、合而不同、合而共生的互促互进关系。其次善治的实质是政府公共权力与公民基本权利的和谐互动。最后善治本身应该具有合法性、透明性、责任性、回应性、有效性、参与性、公正性、廉洁性。其中的责任性不但要求政府及其公务员对自己的行为负责，而且特别要求政府及其公务员与某一特定职位或机构相连的职责及义务负责。这就要求政府及其公务员必须合法履行一定的职能和义务，反之则是失职或不当行政。善治理念体现的是民主社会的发展，扩大了民主实践的范围，有利于对政府履行责任的监督。

总之在善治理念下，对政府的监督是必需的，这也为人大问责提供了理论支持。基于善治理念，我国政府的管理理念、管理体制和运作方式都应发生重大改革，从而不仅促进政府构建和强化自身的责任性和问责机制，而且为公众参与公共管理，实施对政府及其官员工作的监督问责提供了新的机制和渠道，这将大大丰富我国行政问责实践，有利于改善和优化我国的公共管理。

5.公共选择理论

公共选择理论产生于20世纪40年代末，英国经济学家邓肯·布莱克1948年发表的《论集体决策原理》一书，为公共选择理论奠定了理论基础，他也因此被尊称为“公共选择理论之父”。

公共选择理论的出发点是“经济人”的假设，它认为人类社会存在两个市场：经济市场和政治市场。经济市场的主体主要是消费者（需方）和厂商（供方），他们之间的交易对象是私人物品，需方依靠货币来选择供方和价廉物美的私人物品，这是一种经济决策。而政治市场的活动主体主要是选民、利益集团（需方）和政府、公务员（供方），其交易对象是公共物品，需方适用政治选票来选择能给其带来最大利益的政府和完善的公共产品，是一种政治决策。公共选择理论进一步认为：在经济市场上人们是利己主义的，会追求自身利益的最大化，而在政治市场上则要求人们是利他主义的，自觉追求公共利益的最大化。这种同一个人在两种市场受不同的动机支配并追求不同的目标，在逻辑上是自相矛盾的，也就是政治市场和经济市场中对立的“善恶二元论”

是不能成立的。公共选择的核心问题是政府及其公务员作为公共产品的提供者，具有垄断性。因为垄断所产生的各种权力寻租行为不但带来了行政的低效率，而且会造成不公平的再分配。政府是一种社会机构，必然由公务员组成，政府机构和公务员都有自己不可告人的行为目标：这就是公务员会追求个人利益的最大化，而政府机构会追求部门利益的最大化。很显然，政府机构和公务员的这些目标必然会损害民众的公共利益，这种与公共利益的矛盾就会导致政府行政责任的缺失。这种责任的缺失需要来自政府外部的监督。

6.分权制衡理论

在代议制民主制度下，人民作为权力所有者往往和经其授权的作为权力行使者的政府及其公务人员处于分离的状态，这就使得权力行使者的意志或多或少的偏离权力所有者的意志。为了使权力行使者的意志和权力所有者的意志趋于一致，必须对权力行使进行制约，制约的程度反映了民主的发达程度。为了制约权力，法国思想家洛克首先提出政治分权学说，把国家权力分为立法权、执行权和对外权。孟德斯鸠则把国家权力分为立法权、司法权和行政权，认为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，而“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”[8]。汉密尔顿、杰斐逊等进一步发展了分权制衡的理论，认为必须以权力制约权力，制约中存在着反制约，监督中存在着反监督。在这种思想的影响之下，美国将国家权力分为立法权、行政权和司法权，分别由国会、总统和最高法院享有，三权之间分立并且可以互相制衡。国会除享有立法权之外，政府对一些重大事项作出决定以及对外签订的条约都需要国会的批准，国会也享有对以总统为首的政府公务员进行调查、质询和弹劾的权力，即行政问责的权力。

二、人大问责的法律依据

（一）宪法的相关规定

1.宪法第二条：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

2.宪法第三条第二款：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”

3.宪法第五十七条：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”

4.宪法第六十二条：“全国人民代表大会行使下列职权：……（四）选举中华人民共和国主席、副主席；（五）根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选……”。

5.宪法第六十三条：“全国人民代表大会有权罢免下列人员：（一）中华人民共和国主席、副主席；（二）国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长……”。

6.宪法第六十七条：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（六）监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作……”。

7.宪法第七十一条：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”

8.宪法第七十三条：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”

9.宪法第九十二条规定：“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”

10.宪法第九十六条：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。”

11.宪法第一百零一条：“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”

12.宪法第一百一十条：“地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。县级以上的地

方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。”

综上，宪法规定全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人大及其常委会是权力机关。人大产生的行政机关，行使行政权力，要对人大“负责”。这里的“负责”首先就是“政治责任”。而且，宪法也规定了各级人大及其常委会对行政机关的质询权、特定问题调查权、罢免权等法定监督权，成为人大进行行政问责的有效手段。

（二）监督法

监督法是各级人大及其常委会对同级政府及其组成部门实施监督的专门法律。该法律对宪法关于人大监督权的规定进行了细化。各级人大及其常委会通过听取和审议同级人民政府的专项工作报告、审查和批准同级人民政府的决算、听取和审议同级人民政府的国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告、法律法规实施情况的检查、规范性文件的备案审查、询问和质询权、特定问题调查权、撤职权等方式对各级行政机关进行监督和问责。

（三）地方组织法

地方组织法规定：地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关，选举产生地方各级人民政府。地方各级人民政府在行使行政权力的同时对地方各级人民代表大会负责，接受地方各级人民代表大会的监督。地方组织法是地方各级人民代表大会对地方各级人民政府问责的法律依据。

注释：

[1]【法】卢梭：《爱弭尔》（下册），李平沤译，商务印书馆1978年版，第709页。

[2]【法】卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1980年版，第88页。

[3]卓泽渊：《法治国家论》，中国方正出版社2001年版，第63页。

[4]转引自龚祥瑞：《比较宪法与行政法》，法律出版社1985年版，第472页。

[5]谢鹏程：《权力与义务四论》，载《中国人民大学学报》1996年第1期。

[6]【美】迈克尔·巴泽雷：《突破官僚制：政府管理的新愿景》，孔宪遂等译，中国人民出版社2002年版，第6页。

[7]俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第13页。

[8]【法】孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），商务印书馆1978年版，第154页。

（作者系中共甘肃省委党校法学教研部副教授）