人大常委会监督的内容与途径的选择

王维国 郑广永 徐永利

当监督的内容、监督途径和监督方法相互匹配、内在关联时，才能显现出监督实效。

党的十八大报告提出：支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权，加强对“一府两院”的监督。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。因此，人大常委会通过充分发挥民意机关的优势，选择好监督的内容与途径，对于增强人大常委会监督实效，保障国家机关高效协调运转具有极其重要的意义。

一、人大常委会监督的内容

围绕增强人大常委会行使监督权的实效问题，许多人大理论研究者和人大机关工作者就人大常委会的监督内容，即“人大常委会监督什么”进行过探讨，并提出了一些具有重要指导意义的意见。如，全国人大常委会委员、全国人大法律委员会副主任委员乔晓阳就曾提出：“人大常委会监督什么？宪法和有关法律作了明确规定，内容非常丰富，概括起来是工作监督和法律监督两个方面。彭真同志说：‘最高国家权力机关监督什么？一个是法律监督，一个是工作监督。全国人大和它的常委会对法律实施的监督，主要是监督宪法的实施，包括履行宪法规定的职权。任何机关、任何地方如果作出同宪法相抵触的决议、决定，全国人大和它的常委会有权力、有责任予以撤销。至于对行政、审判、检察工作的监督，首先是听取和审议政府工作报告，它包括过去工作的总结和今后工作的部署。再就是审查和批准国民经济和社会发展计划，审查和批准国家的预算决定，计划和预算决算反映了各方面的工作。对最高人民法院、最高人民检察院的监督，主要也是听取和审议它们的工作报告。这是全面的、基本的监督。有了重大问题，能不能管？能管。按照法律规定，权力机关有权提出质询案，必要时还可以组织关于特定问题的调查委员会。这是对工作监督和法律监督内容和形式的高度概括。”[1]就实际工作中的具体监督内容来说，主要就是“围绕党的中心工作和群众关注的热点难点问题”。其实，党的中心工作，也就是对国家和社会发展战略目标和主要任务作出科学谋划，领导政府和号召人民去努力完成好。对于人大常委会来说，就是要通过对监督的内容和途径的科学选择，既不能对“一府两院”的工作什么都管，避免对其工作造成不必要的干扰，从而影响工作效率；同时，又要通过依法行使监督职权，保证“一府两院”的工作是按照党确定的工作方向和原则，为人民群众谋取福利，推动社会发展进步，而不是以权谋私、以公谋私、徇私枉法，罔顾党和人民的要求和期待。这就要

求人大常委会在宪法和法律的框架下，主动履行自己的职责，代表人民行使好监督职权，这既是坚持党

的领导，又是依法维护人民的利益。

二、人大常委会监督的内容的选择

根据上述，人大常委会监督的内容是多方面的，但人大常委会确定具体监督内容时，又是有选择性的。在对具体监督内容进行选择时，既要符合宪法和法律的规定，还要体现出民主性和科学性。对此，监督法就某些具体方面的监督内容的选择作了列举性的规定。监督法第九条规定，常务委员会听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：一是本级人民代表大会常务委员会在执法检查中发现的突出问题；二是本级人民代表大会代表对人民政府、人民法院和人民检察院工作提出的建议、批评和意见集中反映的问题；三是本级人民代表大会常务委员会组成人员提出的比较集中的问题；四是本级人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在调查研究中发现的突出问题；五是人民来信来访集中反映的问题；六是社会普遍关注的其他问题。人民政府、人民法院和人民检察院可以向本级人民代表大会常务委员会要求报告专项工作。

监督法第二十二条规定，各级人民代表大会常务委员会参照本法第九条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。

根据监督法的相关规定来看，人大常委会在人民代表大会会议上通过的“一府两院”工作报告中选择确定监督内容，不仅是合法的，而且也有利于增强监督实效。其原因如下：

第一，“一府两院”年初在人大全体会议上通过的工作报告，除了回顾上一年的工作外，无一例外地都会列出当年的重点工作任务。人大常委会将“一府两院”工作报告中所列举的重点工作任务选择为监督的内容，“一府两院”也会自觉主动地接受人大常委会的监督。

第二，“一府两院”年初在人大全体会议上通过的工作报告体现了党的中心工作。党的领导的一个重要方面就是政治决策，而这些政治决策的实施必须通过“一府两院”的具体工作来实现。对人大常委会而言，从“一府两院”在人大全体会议上通过的工作报告中选择监督内容，自然就是围绕党的中心工作来履职，从而坚持了党的领导。

第三，“一府两院” 年初在人大全体会议上通过的工作报告基本上反映了群众所关注的热点和难点问题。以人为本、为人民服务是我们党的执政理念，也是“一府两院”工作的宗旨。如果“一府两院”的工作报告不能反映群众所关注的热点难点问题；那么，这样的报告在党委内部讨论和征求群众意见时不可能获得认可和通过，在人大全体会议上也不会被人大代表认可和通过。

除了“一府两院”年初在人大全体会议上通过的工作报告中选择监督内容外，还有一个重要的途径就是直接从群众中征求监督内容，具体途径就是人大的信访工作和网络民意。为了使人民群众的知情权、参与权、监督权和表达权能得到充分的保障和体现，信访和网络现已成为当今人民群众表达诉求的重要途径。人大常委会可以对群众通过信访和网络所反映的问题进行归纳概括，凝练出其中共性的问题作为监督内容。

总之，人大常委会选择的监督内容应该侧重于工作监督。这样的监督内容不仅合理合法，而且切实可行，会取得实实在在的监督效果，同样避免了人大常委会越权之嫌。借用某些同志之言，那就是人大常委会的监督要做到该做能做、有用有效，不去做那些可做，但实际上不会产生积极效果的监督工作。在这个原则之下，人大常委会，尤其是地方人大常委会可以选择重大的民生问题作为监督的内容，这本身也是贯彻以人为本的科学发展观的具体体现。当然，随着社会的不断进步，人民群众的民主意识、权利意识的日益自觉，人大常委会的监督工作也要逐步体现在维护公民权利上来。

三、人大常委会监督的途径的选择

人大常委会在确定了监督内容之后，接下来就是要根据不同内容选择适当的监督途径。关于人大常委会监督的途径，监督法规定了七种：一是听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告；二是审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；三是法律法规实施情况的检查；四是规范性文件的备案审查；五是询问和质询；六是特定问题调查；七是撤职案的审议和决定。

由于规范性文件的备案审查、质询、特定问题调

查、撤职案的审议和决定有着严格规定的监督内容、实质要件和操作程序，而且人大常委会启动了这些监督途径后，往往要作出否定性的决议决定，甚至涉及体制安排的问题；因而人大常委会在纪检监察部门、检察部门未掌握和提供明确的违法事实材料之前，一般不予启动。对于审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告，由于这不仅是每年人大常委会工作中必须要履行的职责，而且其具体内容较为规范和明确；因而人大在开展这一监督工作时，可选择的空间有限。真正可以体现人大常委会行使监督权的主动性、有效性的就是听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告；法律法规实施情况的检查和询问。人大常委会在实际开展监督工作中，正是根据所确定的监督内容，分别或组合运用这三种监督途径，来实现对“一府两院”工作的有效监督，回应人民群众所强烈关注的热点难点问题，从根本上保障国家的长治久安。

例如，围绕2012年国务院、最高人民法院和最高人民检察院的工作报告，结合人民群众关注、反映的热点和难点问题，全国人大常委会重点开展了如下监督工作。

一是听取和审议专项工作报告。2012年4月，十一届全国人大常委会第二十六次会议听取审议了国务院关于农田水利建设工作情况的报告，听取审议了国务院关于监狱法实施和监狱工作情况的报告，听取审议了国务院关于外国人入出境及居留、就业管理工作情况的报告。其后，2012年6月，十一届全国人大常委会第二十七次会议听取审议了国务院关于禁毒法实施和禁毒工作情况的报告，听取审议了国务院关于城乡饮用水安全保障工作情况的报告。2012年8月，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议听取审议了国务院关于县级基本财力保障机制运行情况的报告。2012年10月，十一届全国人大常委会第二十九次会议听取审议了国务院关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣工作情况的报告，关于国有企业改革与发展工作情况的报告，关于社会救助工作情况的报告等。

二是专题询问。2012年4月26日，十一届全国人大常委会第二十六次会议召开联组会议，就国务院关于农田水利建设工作情况的报告开展专题询问。2012年6月29日，十一届全国人大常委会第二十七次会议召开联组会议，就国务院关于保障饮用水安全工作情况的报告开展专题询问[2]。2012年10月25日，十一届全国人大常委会第二十九次会议分组审议国务院关于国有企业改革与发展工作情况的报告，并对报告进行了专题询问。早在2010年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议，结合听取中央决算报告和审计工作报告首次开展专题询问。两年多来，专题询问从尝试探索到全面展开，从逐步完善到形成机制。全国人大常委会开展专题询问后，上海、湖北、安徽3个省级人大常委会在当年就组织了专题询问，2011年有21个省级人大常委会针对26项议题开展了专题询问，2012年有24个省级人大常委会针对30项议题已经开展或计划开展专题询问。此外，云南、河北、湖南等省级人大常委会在制定监督法实施办法中，对专题询问这一监督途径作出了具体规定。一些市县级人大常委会也相继开展了专题询问[3]。地方各级人大先后启动专题询问，积极稳妥推进人大监督工作，必将使专题询问监督机制一步步走向“成熟”，也必将有力地促进各级人大与行政部门良性互动，推动政府有关部门改进工作，促使一些民众关注的热点难点问题逐步解决[4]。今后，询问方式上会更加多样；询问主体和内容会更加多样化；询问对象规模会更大、规格会更高；询问过程会更加公开透明；跟踪督办进一步加强；询问的制度刚性将会进一步增强。

三是执法检查。2012年4月至5月，全国人大常委会在全国范围内对文物保护法实施情况进行了检查；同时，全国人大常委会委托其他省、自治区、直辖市人大常委会对本行政区域内文物保护法的实施情况进行检查，并向检查组提供书面报告。在检查中发现，除了一些文物由于不适当的基建造成损毁消失外；还由于缺乏有效规范和监管，一些经营者暗中从事非法文物交易活动；一些地方文物造假、售假现象较为严重，形成了生产、做旧、销售的产业链；有的拍卖企业知假拍假、自拍自买、哄抬价格；有些文物鉴定人员违背职业道德，进行虚假鉴定，近期发生了“汉代玉凳”、“金缕玉衣”等社会影响极坏的事件；有的电视鉴宝类节目片面渲染文物的市场价格，偏离正确的舆论导向[5]。

2012年 5月2日，全国人大常委会正式启动残疾人保障法执法检查。根据安排，此次执法检查共分6个小组，于2012年5月至6月分别赴天津、内蒙古、辽宁、山西、浙江、湖南等6省（区、市）开展检查。同时，委托其余25个省（区、市）人大常委会对本行政区域内残疾人保障法的实施情况进行检查[6]。

2012年8月26日，全国人大常委会农业法执法检查组第一次全体会议在北京人民大会堂举行，正式启动农业法执法检查。根据安排，执法检查组将分为5个小组，于2012年9月起到山西、内蒙古、江苏、福建、江西、山东、河南、四川、云南、新疆等地进行检查。全国人大常委会还委托其他省、自治区、直辖市人大常委会对本行政区域内法律实施情况进行检查[7]。

纵观2012年全国人大常委会的重点监督工作，我们可以清楚地发现，监督内容基本上都是来自于2012年国务院政府工作报告和人民群众关注的热点难点问题。“听取审议国务院关于农田水利建设工作情况的报告，就国务院关于农田水利建设工作情况的报告开展专题询问，农业法执法检查”来自于2012年国务院政府工作报告中的第三项主要任务，即促进农业稳定发展和农民持续增收。“听取审议国务院关于城乡饮用水安全保障工作情况的报告、关于社会救助工作情况的报告，就国务院关于保障饮用水安全工作情况的报告开展专题询问，残疾人保障法执法检查” 来自于2012年国务院政府工作报告中的第六项主要任务，即切实保障和改善民生。“听取审议国务院关于深化文化体制改革、推动社会主义文化大发展大繁荣工作情况的报告，文物保护法实施情况检查” 来自于2012年国务院政府工作报告中的第七项主要任务，即促进文化大发展大繁荣。“听取审议国务院关于县级基本财力保障机制运行情况的报告、关于国有企业改革与发展工作情况的报告，并对报告进行专题询问” 来自于2012年国务院政府工作报告中的第八项主要任务，即深入推进重点领域改革。“听取审议国务院关于外国人入出境及居留、就业管理工作情况的报告”来自于2012年国务院政府工作报告中的第九项主要任务，即努力提高对外开放的质量和水平。“听取审议国务院关于禁毒法实施和禁毒工作情况的报告”属于人民群众关注的热点难点问题。

当然，当监督内容和途径选择好后，还要注重监督方法的采用，只有监督方法采用得当，才能最终真正实现有效监督。

一是要持续跟踪监督。人大常委会选择的监督内容紧紧围绕了国家和社会的重大问题，反映了群众关注的热点和难点问题，事关全局。这类问题的解决往往不是一蹴而就的，需要很长的时间，有的一届政府任期内都难以完成，通常需要党委、政府、人大以及社会诸多方面通力配合才能完成。比如像大规模的保障房建设这种重大的民生工程，重大的环境整治工程等，需要几年，甚至几届政府才能完成。这就需要人大常委会的持续跟踪监督。只有持续的跟踪监督，才能达到监督的效果。具体做法就是连续几年都将同一个问题作为监督的内容；同时每年听取审议相关单位和部门的专项工作报告，必要时形成决议。这样的持续监督，不仅针对了具体事项，而且也针对了具体负责这些事项的领导干部。人大常委会在审议这些事项的同时，也可以将负责这些事项的干部的德能勤绩状况反映给党的组织部门。这也体现了人大常委会的人事监督权。

二是要严格依据程序实施监督。人大常委会的监督工作要制度化、规范化和程序化。从监督内容的选择开始，到对监督对象开始具体的监督，都要按制度化、规范化、程序化进行，不能罔顾程序随意监督。

三是监督要公开化。党的十八大再一次重申了十七大提出的要让人民群众享有知情权、参与权、监督权和表达权，并指出要让权力在阳光下运行。让权力在阳光下运行，不仅指党政权力，也包括了人大常委会的各项法定权力。因此，人大常委会选择监督内容要公开征求选民的意见，同时在实施监督的过程中也应该公开化，从而满足人民群众的知情权、参与权、监督权和表达权。

注释：

[1]人大常委会监督的内容和原则，http：//www.npc.gov.

cn/npc/bmzz/falv/2006-11/08/content_1384043.htm.

[2]李小健：《追问饮用水安全——全国人大常委会专题询问保障饮用水安全工作情况侧记》，载《中国人大》 2012年第13期。

[3]《全国人大常委会专题询问形成机制》，载《人民之友》2012年第10期。

[4]《全国人大带动地方人大：专题询问渐成常态》，正义网。

[5]我国近30年不可移动文物多半毁于建设施工，http：//politics.people.com.cn/n/2012/0812/c1026-18723510.html.

[6]全国人大常委会创新执法检查方式方法，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/zfjc/2012-08/28/content_1734337.htm.

[7]全国人大常委会创新执法检查方式方法，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/jdgz/zfjc/2012-08/28/content_1734337.htm.

（作者分别系北京联合大学人大制度研究所研究员，北京联合大学人大制度研究所研究员，北京联合大学党委书记、人大制度研究所所长。本研究为国家社科基金项目：加强人大常委会依法行使监督权的途径研究〔12BZZ010〕阶段性研究成果）