关于建立重大事项决定权行使机制的实践与思考

罗庆久

国家意志的形成、确认和表达是由国家权力机构来实现的，而国家意志的一个重要内容就是对法定的重大事项作出决定。宪法规定，县级以上地方各级人大及其常委会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，即行使重大事项决定权。本文结合在人大工作的实际，试从扬州市人大常委会近三届以来讨论决定重大事项的工作实践着手，分析人大及其常委会在探索实践过程中的发展变化特点，针对存在问题和原因，从强化意识、规范程序、突出重点、提高落实等方面着手，有效发挥地方国家权力机关在运用重大事项决定权保障和改善民生、构建和谐社会、促进科学发展中的重要作用。

一、人大讨论决定重大事项的工作实践

纵观十多年来扬州市人大及其常委会行使重大事项决定权的发展历程，大致呈现以下特点：

1.程序性被动性的多，实质性主动性的少。1998年1月至2012年6月，市第四、五、六届人民代表大会共作出决议32项，实质性决议仅有两项：《关于推进新阶段“菜篮子”工程建设的决议》《关于迎接扬州建城2500周年，全面提升城市品质议案的决议》，后者起初的出发点是根据市委要求而作，只有建设品质、环境品质等五个方面的定性阐述，基本没有量化指标。市第四、五、六这三届人大常委会共作出决议决定132项，其中，实质性决议仅9项（见图一），而批准财政预决算、规划、普法、人事变动和代表工作等程序性的决议决定占绝大多数。再具体到一个年份，就以行使重大事项决定权集中而又突出的2003年为例，当年一共作出8项决议决定，当时在社会上引起强烈反响，各大媒体纷纷报道。实际上，实质性决议只有3项。纯号召性的当属《关于贯彻“三个代表”、实现“两个率先”、力争苏中第一的决议》，是响应市委号召于2003年9月市五届人大常委会第四次会议作出的，典型的“应时之作”，被传为笑谈，连程序性决议都不如。程序性决议，大多数是根据市政府议案被动作出的。如在作出市树、市花决定的基础上，2003年3月，市五届人大常委会第一次会议审议了市政府《关于将扬州民歌〈茉莉花〉确定为扬州市市歌的议案》，作出《关于扬州市市歌的决定》。

2.界定有规可依，盲点依然存在。为了规范决定权的行使，1997年4月，市三届人大常委会第二十七次会议审议通过了《扬州市人民代表大会常务委员会关于讨论、决定重大事项的暂行规定》。其后，在征求市人大代表意见的基础上，借鉴深圳、南通等地成熟做法，对暂行规定作了较大修改。2000年8月，市四届人大常委会第十九次会议通过了《扬州市人民代表大会常务委员会关于讨论、决定重大事项的规定》。规定共11条，明确了重大事项的界定范围，规范了运作程序和保障措施。2007年1月，又作了修订，对需组织调查委员会调查的重大事项作了界定。但对于政府投资的重大项目、重点工程等缺乏具体量化，约束力不强，“重大”如何界定，仍是一个问题。

3.民生生态类稳步上升，经济类趋于萎缩。从市二届、三届人大在人代会或常委会会议上，分别作出解决中小学危房、进一步解决城镇居民住房困难户问题的决议，到1999年6月，市四届人大常委会第十一次会议作出的《关于发展和完善农村合作医疗的决议》，再到2003年市五届人大一次会议作出的《关于推进新阶段“菜篮子”工程建设的决议》，市人大常委会以决议方式关注民生一脉相承，较好地保持连续性，可谓“稳中有进”。2009年5月，市六届人大常委会第十次会议作出《关于加快推进区域供水，切实解决农村饮用水安全的决议》；2010年5月，市六届人大常委会第十八次会议作出了《关于加强流通环节食用农产品质量安全管理的决议》，连续两年作出事关基本民生的决议，其密集度和重视度，可见一斑。经济类决议，除了2004年7月，市五届人大常委会第九次会议作出《关于推进全市建筑业加快改制、加速发展的决议》外，到目前为止，再无来者。2000年10月，市四届人大常委会第十二次会议作出的《关于加快旅游业发展的决议》，从其核心内容来看，实际上是有关古城保护的决议。这与多年来听取和审议专项工作报告围绕经济中心截然不同。三届11个实质性决议，民生类和生态类占了10个，可见讨论决定重大事项重点在向民生事项和城市品质方面倾斜。

4.注重民生决议动态性，强化督办连续性。在两个30年的大背景下，在城乡二元对立和城市化发展进程中，人大面临的民生问题繁多而复杂，涉及教育、劳动就业、社会保障、医药卫生、住房等各个领域。而且民生问题又是一个动态的变化过程。市人大常委会根据民生问题的这一特点，与时俱进作出决议。以人大关注饮用水为例：1988年1月二届人大一次会议作出了《关于确保农村人口饮用安全卫生水的决议》，要求1990年年底以前，全市农村70%以上的人口饮用安全卫生水。1991年3月二届人大四次会议作出《关于继续推进农村改水工作》，要求农村在1995年年底前，90%以上的人口饮用安全卫生水，其中50%左右的人口饮用自来水。1996年3月，三届人大四次会议作出《关于推进农村改水改厕工作的决议》，要求扬州市农村在“九五”期末，75%的人口饮用自来水。2009年5月，市六届人大常委会第十次会议作出了《关于加快推进区域供水，切实解决农村饮用水安全的决议》，要求确保市区2010年、各县（市）2012年年底全部实现区域供水。人大及其常委会4次作出决议，情况不同，要求不同，标准不同。农产品质量安全的决议也是如此。同时，咬定决议目标，运用多种方式，接力调研监督，督促实现区域供水全覆盖，再到下一步的可持续运行，稳定向人民群众提供安全卫生的放心水。可谓“连续不断作决议，坚持不懈促落实”。

5.督办力有所强化，落实率仍需提高。从实质性决议决定落实情况来看，除了事关民生的推进新阶段“菜篮子”工程建设、区域供水决议实施取得阶段性成效外，其他大多数决议效果不明显，决议提出的量化目标要求没有如期完成。如在《关于加强流通环节食用农产品安全管理的决议》中明确提出，农产品批发市场、大型超市、农贸市场和专卖店主办者要固定专职检测人员，到2011年底，速测实现仪器检测，并做到检测结果实时公布。现在已到了2013年，这一时间节点的目标大打折扣。人大常委会工作报告里两次提出“尽快启动联谊农副产品批发市场的搬迁改造”，至今未能启动。对于《扬州市人民代表大会常务委员会关于讨论、决定重大事项的规定》，政府在执行时打“擦边球”。如授予或者撤销地方荣誉称号，本属人大决定权范围，但在具体实践中，有的地方政府却以“城市贵宾”称号改头换面变相使用了决定权，明显违反了“应当人大常委会作出决议、决定的事项，其他国家机关不得擅自作出决议、决定”的规定。

二、目前存在问题和产生原因

近年来，各地人大在重大事项决定权的行使上取得了一些进展和成效，但与监督权和立法权的运用相比，仍然是薄弱环节，有的地方还有逐步弱化的趋势，主要表现为：一是法律有明确规定的行使得多，法律原则规定或未明确规定的“自选”行使得少；二是作出的决议决定比较原则、定性叙述多，重点突出、具体量化的少；三是“被决议”多，主动作为的少；四是作出的多，落实到位的少。主要原因是：

1.现行体制不顺畅。在现实政治生活中，我国的政治体制实质上是以党委领导为中心的权力辐射体制，权力过分集中，造成了权力结构的失衡状态，取消或削弱了党的权力以外其他不同性质的权力的独立性，模糊了决策权、决定权、执行权等不同职能的权力的界限，破坏了权力内部的必要分工与正确行使程序，使得人大及其常委会决定权悬空搁置，被

弱化虚化，处于想作为又不能为的尴尬境地。党委领导、人大决定、政府执行的权力运行机制尚未理顺，党委决定、政府执行、人大监督成了现行体制运行模式。地方党委书记兼人大常委会主任已成常态，目前江苏13个省辖市中，只有南京、无锡、徐州、苏州4市人大常委会主任专职，其他都是书记、主任“一肩挑”。有的地方本该由人大及其常委会决定的重大事项，党委往往以具有全局性决策权为由，作指示，发文件；或党委、政府联合发文，人大根本无法决定、监督。湖南“嘉禾事件”就是典型的党委、政府联合发文决策的例子[1]。

2.法律制度不完善。现行法律关于人大重大事项决定权规定比较原则，自上而下对重大事项决定权的理论研究相对滞后，目前尚无成熟、权威的理论来指导实践工作。在具体操作中，遇到的首要问题就是什么是重大事项难以界定，“重大”的弹性度较强，存在较大不确定的空间。讨论、决定重大事项的原则、程序、方式，也都缺乏必要的规范。部分地方人大虽然制定了一些规章制度，如2000年7月，广东省人大常委会审议通过《广东省各级人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定》，规定了11种重大事项应当由本级人大常委会审议并作出相应的决议、决定，17种重大事项应当向本级人大常委会报告。2002年12月，南京市也审议通过了相应的规定，但总体上仍然比较原则，解决不了实际工作碰到的具体问题，而且缺乏权威性。地方人大迫切希望全国人大能够出台相应的法律法规加以规范。

3.督办力度不到位。一些同志认为人大与“一府两院”虽然性质不同，但都是在党委的领导下开展工作，唱的一台戏，吃的一锅饭，大家抬头不见低头见，情面上过得去，大可不必为了工作顶真碰硬，闹得脸红脖子粗，还是一团和气好。民生决议目标的督查落实，大多大打折扣，完不成也不了了之。人大询问，代表法第十三条早已规定，2006年出台的监督法第六章更是写得明明白白，近两年在全国人大的示范带动下，各地方人大纷纷效仿，似乎成了刚性监督的“撒手锏”。质询、罢免、组织特定问题调查委员会等法律赋予的刚性监督手段，但在人大实践中，往往被束之高阁，成了“屠龙之技”，偶一用之，都是当地的“好新闻”。 30年来，被西方喻为“国政调查”的特调会调查，只在少数地方人大小心谨慎、非常保守并且无一例外的是首次动用。

4.操作程序不规范。由于缺乏统一的法律制度规范，人大在讨论、决定重大事项的过程中，有的较为随意，有的为防止陷入具体事务而代行行政权、司法权，对一些议案特别是临时提交的议案，调查论证不充分，程序把关不严格，有的甚至减免程序，直接提请人大讨论、决定。有的干脆程序都不走，典型的就是2008年国务院应对金融危机的4万亿救市计划，就未经全国人大及其常委会审查批准，引发外界争议。如有的地方党委为了发展经济，要求人大就不符合规定的经济担保活动作出决定，还美其名曰“保驾护航”。直如“洗钱”一般，人大成了一条“合法化”的转换路径。这样的直接后果就是许多人认为决定权的行使就是走形式、过程序，在一定程度上影响了人大常委会组成人员的履职积极性，影响了人大在人民群众心目中的形象。

三、几点建议

为全面、正确地行使重大事项决定权，推动决议决定“落地”，笔者作了以下初步思考。

1.增强依法行使重大事项决定权的主动意识。宪法第一百零四条和地方组织法第八条和第四十四条，对地方人大及其常委会的决定权作了规定。规定要讨论、决定“本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。党的十八大报告将“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革”列为专门章节，提出七项关键举措。第一项就是支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关的作用，依法行使立法、监督、决定、任免等职权。因此，人大及其常委会应按照宪法和法律的规定，深入贯彻落实党的十八大精神，依法行使重大事项决定权，使党的主张经过法定程序变成国家意志，使党的主张与人民群众意志统一起来，保证重大事项的决策科学、民主。

2.突出讨论决定重大民生和生态事项。多年来，扬州市人大及其常委会作出的有影响、有分量、有成效的决议决定，无论是市民群众还是人大代表，印象最深的有两大类：保障改善民生和提升城市生态品质。农村合作医疗、推进新阶段“菜篮子”工程建设、区域供水、食用农产品质量安全管理、古城保护、永久性绿地保护等决议受到人民群众的广泛关注，取得良好的社会反响。建议继承以往的好做法，着眼本行政区域内全局、根本、长远的问题，如社会普遍关注的民生问题和生态问题，作出符合本地实际和人民群众愿望的决议决定。同时决议决定提出的目标和任务要注重可行性，最好能科学量化，有合适的时间节点，便于监督落实。建议人大一如既往关注保障和改善民生，围绕“让老百姓喝上干净水、吃上放心菜、呼吸上新鲜空气、有稳定就业”等基本民生方面，选择切入点，依法行使重大事项决定权。按照党的十八大报告“大力推进生态文明建设”要求，在“七河八岛”生态保护、水环境整治、空气质量改善、永久性绿地保护等方面有新作为，作出相应决议，为名城建设奠定生态基础。

3.规范重大事项的界定程序。目前，地方各级人大对重大事项都制定了一定的范围和标准，但对一些没有规定却又关系到人民群众切身利益或直接影响经济社会事业发展的个案，在具体操作上很难把握。重大事项是相对的、动态的，有其自身质的规定性，也有量的不确定性。因此，应坚持原则性和灵活性的统一，法律规定与具体实际相结合，定性与定量相结合，作出科学合理的判断。但是，决定本行政区域内的重大事项，并不等于所有的大事都要由人大决定，法律另有具体规定的，应从其规定，如行政区划调整等。建议全国人大尽快出台相关法律法规予以明确。如果在现有的法律规定下，也可以通过设定界定程序加以解决。重大事项案可根据党委意见或常委会组成人员联名或主任会议提出，在常委会会议上进行听证和表决，再报党委同意后组织实施。这样，可以避免在地方法规或规定中机械列举重大事项因情况发生变化而难以操作的现象，使人大代表和群众意志得以确立。同时处理好人大决定权和党委决策权、政府行政权的关系。

4.提高决议决定的落实率。针对大部分地方人大决议决定“一决了之”的实际，应建立和完善督办机制，切实提高决议落实率。扬州市四届人大常委会力促加快旅游业发展决议落实，该出手时就出手，联合法院强制拆除汶河北路与盐阜西路交叉口西南角的电子开发大厦超高建筑，彰显刚性监督威力。市五届人大常委会连续五年持之以恒督促“菜篮子”工程建设决议，取得良好效果；市六届人大常委会把水污染防治法执法检查与区域供水决议、把农产品质量安全法执法检查与加强流通环节农产品质量安全决议结合起来，就是成功的经验。要借鉴以往的成功做法，打“组合拳”，细化和完善质询、撤职罢免、特定问题调查等刚性监督方式的相关程序，加强各种监督手段的衔接，把决定重大事项与监督、执法检查相结合，把询问与审议专项工作报告、代表评议相结合，把质询与执法检查相结合，实施满意度测评强化工作监督和法律监督，切实维护决议决定的法律效力，以取信于民。

注释：

[1]嘉禾事件：2003年7月，湖南嘉禾县启动占地189亩的珠泉商贸城项目，涉及拆迁居民1100多户，动迁人员达7000多人；拆迁机关、企事业单位及团体20余家。为了顺利拆迁，当地县委、县政府采取了许多非常措施。2003年12月14日，嘉禾县委、县政府召开了拆迁动员大会，在会场外悬挂的横幅竟写着：“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子；谁工作通不开面子，谁就要换位子”；“谁影响嘉禾发展一阵子，我就影响他一辈子”。同时，县政府还针对家里有亲属属于拆迁户的公职人员专门出台了严厉的“四包”、“两停”株连政策。嘉禾县委、县政府联合下发的136号文件中指出，公职人员必须保证他们的亲属，在规定期限内完成拆迁补偿评估工作、签订好补偿协议、腾房并交付各种证件，甚至还要保证他们的亲属对拆迁及补偿不满意时，不集体上访和联名告状。而不能完成任务的将被暂停工作、停发工资，甚至被开除或下放到边远地区工作。在经过软硬兼施的9个多月的“攻关”之后，眼看嘉禾历史上首个投资过亿的招商引资项目的前期拆迁就要接近尾声。2004年4月，嘉禾县委、 政府针对珠泉商贸城规划用地中没有与政府达成最后协议的37户居民，态度更加强硬，提出“一往无前、义无反顾、坚决推进”的口号，拘捕了3位当事人。地方政府和拒绝拆迁户的对立矛盾迅速激化。2004年5月8日《新京报》发表《湖南嘉禾县拆迁引发一对姐妹同日离婚》一文，揭开了嘉禾株连九族的拆迁事件盖子。此后，全国媒体纷纷跟进，“嘉禾事件”也随即震惊全国，并引起了中央的高度重视。

（作者单位：江苏省扬州市人大常委会办公室）