人大怎么问责

田必耀

按照监督法规定，一旦进入人大问责的监督程序，必须依法推进，任何人都无权阻止法定程序。

人大问责需用好“常规武器”

在人大历史上，听取和审议工作报告、执法检查等一直是监督的“常规模式”。说它们是“常规武器”，是因为使用频率高，为各级人大常委会使用，并且还是监督法中最主要、最基本的监督方式。

人大问责首先需要动用监督的“常规武器”。相对于质询、撤职等监督形式，“常规武器”解决问题流程和周期往往更长一些。从进入监督程序，到发出和督办、落实审议意见，乃至作出决议，意味着人大常委会需要动用一系列监督资源。

按照监督法规定，人大监督议题来源路径，包括常委会组成人员提出、专委会和常委会工作机构调研的问题和“一府两院”的动议。还有人大代表建议、公民和社会组织信访反映的问题。人大监督应着重用好制度内的信息渠道，重视民意舆情的日常归集和分析，特别应分析、综合代表建议、信访、舆论反映比较集中的信息和问题，为人大问责准备情报信息，通过评估、分析，把民生难题、社情热题等上升为人大监督的议题，以便从制度上、源头上推动这些问题的解决。

“跟踪监督是推动解决重点难点问题的一个好办法。”近年来，全国人大常委会多次强调跟踪监督的作用，通过审议、专题询问、执法检查等综合方式开展跟踪监督。比如说，全国人大财经委员会在2009年和2010年连续开展了加强保障性住房建设专题调研。此后全国人大常委会听取和审议国务院关于城镇保障性住房建设和管理工作情况的报告，并开展专题询问。全国人大正是通过“常规监督”来推动解决保障性住房建设存在的困难和问题。

事实上，人大问责往往从常规监督开始，一旦“常规武器”收不到预期实效，才启用监督“重型武器”，如质询、撤职、特定问题调查、撤销不适当的决定和规范性文件。

做实人大质询权

2010年3月，全国人大常委会工作报告提出“依法开展专题询问和质询”。 3个月后，政治宣示变成权力实践。6月24日，十一届全国人大常委会第十五次会议分组审议2009年中央决算时，首次进行专题询问。

据统计，到2012年10月，十一届全国人大常委会第二十九次会议就国有企业改革与发展工作进行专题询问，全国人大常委会先后就国家粮食安全、保障性住房建设、保障饮用水安全等事关发展大题和民生热题开展了9次专题询问，一共提出200多个问题，国务院有关部委负责人分别作了回答。

专题询问由全国人大常委会率先垂范，“自上而下”推进，很快辐射至地方人大。到2012年，有24个省级人大常委会针对30项议题开展专题询问。专题询问不止步于问，各级人大着力加强跟踪问效，既推动政府相关工作、促进有关问题有效解决，又丰富了人大监督方式。

不过，与专题询问风生水起相比，质询却进入“冷宫”。近年，从媒体的公开报道来看，发生在各级人大及其常委会的质询案例成了稀缺的标本。

专题询问可否代替质询的问责功能？答案不言而喻。

地方组织法释义对人大质询解释道：“质询是对被质询机关工作不清楚、不理解、不满意的方面提出质问，要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动”；“质询的目的，是在于获知被质询机关的工作情况或者对被质询机关的工作提出批评，以监督被质询机关改正工作中的缺点和错误。”询问是人大常委会组成人员、人大代表审议工作报告或议案时，向有关国家机关询问、了解有关情况的一种方式。专题询问仍然是询问的属性，只不过主题更“专”而已。

专题询问与质询同为法定监督形式，其程序、功效等有明显的差异。质询的问责属性更强、功效更大。正如全国人大常委会原副委员长彭冲所言，“质询案本身带着一点弹劾性”。

在“一团和气” 的政治文化中，由于担心质询问责触及领导权威、政府形象等，质询对象容易产生“质询恐惧症”。因为人大质询权用得少，人们往往对质询的监督功能有放大的理解。

地方组织法和监督法规定，质询案由人代会主席团、常委会委员长会议或主任会议“决定交由受质询的机关答复”。这就是质询案“动议即生效”的程序效力，人代会主席团、委员长会议或主任会议不能否决质询案，只能决定答复的时间和方式。一些地方在实践中，主任会议否定质询案的做法是不合法律规定的。

人大代表善用质询权问责政府官员，比一而再提议案或建议“恳求”政府解决某些悬而未决的问题更有效， 也更能激活“人民使者”的底气和尊严。比如说，2000年，在广东省九届人大三次会议上，28位省人大代表因环保部门处理一电镀城项目不力，向省环保局提出质询。在质询“不满意”后，人大代表联名建议撤换了省环保局副局长的职务，成为人大质询的一个标本。

当下，人大问责需要用好质询权，质询应该成为人大行权履职的常态。

监督重武器不能“休眠”

1954年宪法最早规定全国人大及其常委会的特定问题调查权。组织特定问题调查委员会被认为是一种有很大威力的、有效的监督手段，是深化人大监督的重要措施。2003年7月，辽宁省兴城市人大常委会成立特别委员会，调查由于兴城市法院错误执行造成的国家粮库重大损失，同年9月根据特别委员会的调查结果作出决议，责成纠正错误执行，两名副院长被通报批评。可见，启动特定问题调查，人大问责效果十分明显。

人们通常把特定问题调查称为人大监督的“重磅炸弹”。在人大的权力殿堂里，它总是谨小慎微地偶露身手，让人敬畏。资料显示，全国人大及其常委会至今未启动过特定问题调查。据笔者统计，省级人大及其常委会也一直闲置这项权力。仅有市、县级人大及其常委会偶尔使用特定问题调查。如果面对重大事件或问题的真相被遮掩和民意声势的无力，人大特定问题调查权总是“打瞌睡”，是不是离“人大以实现人民的权力为己任”的政治诉求更遥远呢？

特定问题调查委员会一旦启动，监督就必须要有结果，也意味着有人因此承担政治责任和法律责任。

遇到重大、难点问题，人大及其常委会依法组织特定问题调查委员会，把事实调查个水落石出，人大问责将更有效力，与党的十八大报告指出“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”的政治愿景更贴近。

与此同时，人大常委会行使撤职权不能总是被“免职”所替代。撤职排在人大七种监督方式的最后，也是最直接、分量最重的问责方式，应当依法发挥其威力。

票决制是问责的程序要义

经过2001年沈阳市中级人民法院工作报告没有被人大通过事件后，“未通过”案在各地逐渐多了起来。这些珍贵的民主标本彰显人大问责的功效，同时，也给如何问责“未通过”案提出了一个命题。

其实，对于“未通过”案如何问责，监督法的立法过程颇有争议。1990年完成的监督法草案征求意见稿，在听取工作报告方面，曾规定工作报告两次没被通过，“一府两院”领导人就应向人大常委会提出辞职。2002年8月底，首次提交审议的监督法草案曾规定，“县级以上各级人民代表大会未批准工作报告的，可以由大会主席团提出处理意见，提请大会决定。”草案中还规定，工作报告未被批准的乡镇人大应当于两个月内举行会议，听取和审议提出报告的机关根据代表审议意见再作的报告。

但是，2006年8月通过的监督法却没有工作报告“未通过”的规定。对于工作报告未获通过是不是启动问责程序这一问题，2005年1月，全国人大常委会法工委针对某省人大拟在《议事规则》中作出“工作报告在省人大或者常委会会议上两次未获批准，报告机关负责人应当提出辞职请求的规定”作出的答复是：“法律没有规定，需要进一步研究，以暂不做规定为宜。”

目前，全国有26个省级人代会已经安装或使用表决器，占总数的84%。同时，地方人大对专项工作报告、议案和建议办理、审议意见处理等，越来越多地实行无记名投票表决、满意度测评。重庆市、河南省、湖北省、浙江省、四川省、宁夏回族自治区人大常委会等制定的监督法实施办法规定，常委会对专项工作报告进行满意度测评，一旦满意和基本满意人数未超过常委会全体组成人员半数的，责成报告机关再次报告。一些地方规定，重新处理仍不满意，将启动质询、特定问题调查等监督程序。

从一般意义上来看，如果工作报告没有被人大通过，则意味报告机关应承担相应的责任。否则，人大的表决就如“橡皮图章”。但究竟是承担法律责任，还是政治责任；由主要领导，还是领导班子承担责任，在民主、法治向前推进的过程中，这些问题还有待实践的解答。

无论如何，票决制在人大问责中的程序功能应当在规范中坚守，使“一府两院”对人大负责的评判标准更加清晰可用。

（作者单位：湖南省人大常委会《人民之友》杂志社）