城市拆迁中的合谋问题及解决机制研究

张保帅 彭小兵 范美

摘 要： 本文结合案例分析法对城市拆迁中的合谋及其主要形式进行了解析，在对利益主体进行理性“经济人”假设的前提下演绎城市拆迁中政企合谋的产生并探索其形成的内在机理；并在此基础上引用合谋与防合谋理论，进行城市拆迁防合谋监管机制的设计。

关键词： 城市拆迁；合谋；解决机制

中图分类号：F224.32 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2013）05-0016-08

一、问题提出

我国经济跨越式发展，推动了城市化进程的加快，导致城市改造的力度空前加大，从而带动了城市拆迁。城市拆迁对于优化利用土地资源，改善城市发展环境，实现城市发展目标，改善城市居民生活条件起到了一定的积极作用。但与此同时，因拆迁导致政府、拆迁人、被拆迁人之间的利益冲突，从而引发的社会冲突、上访和群体性事件，影响了社会稳定。从2004年湖南嘉禾不签字就停薪停职的“株连式”拆迁到2007年轰动全国的“重庆最牛钉子户”事件，从2009年的“唐福珍自焚”事件到2010年江西抚州宜黄“9·10”拆迁自焚事件，从“野蛮拆迁”到“暴力反抗”，全国各地类似的重大事件不断发生。这些事件表面上是由于拆迁补偿不合理而直接引发的纠纷，但是我们也从中可以看到在拆迁中本应保持中立的地方政府与拆迁人结合成利益共同体，滥用公共权力。这些都反映了我国城市拆迁中的一个严重问题，由“土地财政”驱使的地方政府和受商业利益驱使的拆迁人在房屋拆迁博弈中基于自身利益最大化而导致的政企合谋问题，这种合谋行为进一步加深了拆迁矛盾，其直接后果是严重损害了被拆迁人的利益，使大量拆迁纠纷和违法事件发生。

城市拆迁工作涉及复杂的利益关系，城市拆迁工作实际上是多方利益群体的博弈及多次博弈的过程，其中牵涉的利益非常容易诱发合谋，致使大批拆迁办官员因贪污受贿而落马。然而，当前我国正处于政治、经济、社会的转型期，各方面的法律制度都还不够完善，加之，在现行的城市拆迁条例中，把地方政府假想成公共利益的代表，忽视了其自身利益的追求并赋予地方政府过多的行政权力，同时缺乏对这种权力进行有效制约的法律条文，造成了监督真空，也为城市拆迁中合谋的产生提供了空间。

因此，为了完善城市拆迁制度，保障城市拆迁活动正常有序地展开，提高城市拆迁效益，有必要深入研究城市拆迁中的政企合谋问题及其防范机制。本文就是基于这样的视角，将城市拆迁中的三个主要的利益主体即地方政府、拆迁人、被拆迁人理解成经济学意义的“经济人”，从他们各自的利益诉求出发，分析城市拆迁中政企合谋的产生并探寻其内在机理，进而借鉴国外有效防合谋的理论来探寻城市拆迁中防合谋监管机制的构建。

二、城市拆迁合谋的表现形式

地方政府是一个比较笼统的概念，在城市房屋拆迁实践中，参与合谋的往往是具体的政府机构或者是政府官员，那么按照合谋参与主体的不同，城市房屋拆迁合谋主要有以下两种表现形式：一是地方政府有关机构整体和拆迁人之间的合谋，这种合谋主要是由于地方政府出于对自身利益即当地经济发展或政绩的追求，与拆迁人结成利益共同体；二是政府官员因自身寻租的需求与拆迁人结成利益共同体。

在实践中，合谋的双方总是尽可能利用法律制度的漏洞来实施其违法行为，因此，合谋往往具备不易察觉性，笔者拟结合具体案例对两种合谋的表现形式进行剖析。

（一）地方政府有关机构与拆迁人之间的合谋形式

对于这种形式的合谋，我们结合湖南嘉禾“株连式”拆迁事件来进行分析。

1.事件回顾

湖南嘉禾县珠泉商贸城是以商业营业用房为主的一个房地产开发项目。2003年下半年以来，湖南省嘉禾县政府在珠泉商贸城项目建设中，制定出“四包两停”这样的强硬措施，以行政命令搞强制拆迁，并要求县里的公职人员负责各自亲属的拆迁工作，否则将被暂停工作、停发工资。同时还打出“谁工作通不开路子，谁就要换位子”；“谁不顾嘉禾的面子，谁就被摘帽子”；“谁影响嘉禾一阵子，我就影响他一辈子”等标语。政府直接介入拆迁的行为引起了当地群众的广泛不满。

后经上访群众反映，引起了全社会特别是新闻媒体的广泛关注，最后通过中央政府的直接干预，建设部和湖南省专门派调查组对此事予以调查。经过严格的调查，湖南省委省政府认为嘉禾事件是一起地方政府滥用行政权力、违法违规的事件，严重地损害了群众利益，并给全社会造成很大的负面影响。

2.事件分析

按照我国城市拆迁条例，在商业拆迁中，正常的拆迁模式如图1所示：

在这种正常的拆迁模式下，地方政府承担了整个拆迁活动的监管者和中立裁判者的角色，主要负责拆迁许可的审批，对拆迁评估、拆迁安置和拆迁补偿费用等工作是否合理、是否到位的监督，强制拆迁的裁决以及及时公布拆迁相关信息等工作，而不能作为拆迁直接参与方控制和干预拆迁的发起以及实施过程，也不能偏向于开发商和被拆迁人任何一方利益主体。在取得拆迁许可后，开发商在实施拆迁前，应与被拆迁人就拆迁补偿安置及补偿方式等问题进行平等的协商，在协商的基础上达成共识；若双方意见无法达成一致，则可以就相关问题向地方政府有关部门进行反馈，地方政府相关部门则应根据实际情况，就双方的诉求做出公正合理的裁决。同时，被拆迁人可以就拆迁过程中的拆迁补偿、安置等事宜向地方政府申请权利救济。

而地方政府与开发商合谋的拆迁模式，如图2所示：

由图2可以看出，这种拆迁模式就是典型的地方政府有关机构与拆迁人之间的合谋形式，在这种合谋形式下，地方政府与开发商结为利益共同体，而被拆迁人则成为处于行政权力与资本双重力量压迫下的相对方。政府不再承担监管者的角色，而是一方利益主体，地方政府首先从开发商那里获取经济利益，同时对开发商予以审批、强拆等权力支持，弱化对被拆迁人的权利救济，最后政府和开发商获得双赢，而被拆迁人则利益受损，获得较少的拆迁补偿。具体分析，嘉禾拆迁中的合谋主要体现在：一是在拆迁许可环节，嘉禾县政府在不合规的情况（即开发商缺乏拆迁计划、拆迁方案和拆迁补偿安置资金足额到位证明等要件）下，为开发商发放《房屋拆迁许可证》。这里嘉禾县政府并没有充当公正的裁判角色，完全没有从公共利益的角度考虑这样的违法行为给被拆迁人带来的危害，而是在裁决中完全偏向了开发商一方。二是在拆迁实施环节，据城市拆迁条例第十条的规定，“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。”而在嘉禾事件中，开发商此时更像是一个幕后的隐身人，由嘉禾县政府直接面对被拆迁人，通过公权力介入拆迁过程，界定补偿标准和拆迁期限，收回被拆迁人的土地使用权，从而剥夺了被拆迁人的民事法律权利（如知情权、索偿权、救济权等等），实现其成本收益最优化。在合谋形式的拆迁模式中，被拆迁人完全是被动的接受者，申诉和救济权利相应弱化，使其陷入无助的境地。因此，合谋行为严重损害了被拆迁人的利益，是引起拆迁冲突的深层次原因之一。

（二）政府官员与拆迁人之间的合谋形式

在全国各地的城市拆迁中，一批批的贪官相继落马，其中既有北京市原副市长刘志华、杭州市原副市长许迈永等高官，也有深圳市规划国土委副局级干部、原征地办主任刘新云以及贵阳原市长助理樊中黔，与拆迁有关的贪污腐败事件举不胜举，这些案例也是政府官员与拆迁人之间合谋的主要体现。本文以贵阳原市长助理樊中黔案为例，对这一合谋形式进行分析。

在樊中黔案中，经专案组调查发现，在樊中黔长达十余年的权力运行过程中，利用手中的职权替开发商“打招呼”帮忙，与开发商勾结，他们以不同企业名称进行多头投标、围标，获取工程项目，随意缓缴甚至减免配套费，由此大肆敛财，极尽权钱交易之能事，以此获取双方的最大利益。致使贵阳市房地产开发市场秩序混乱，出现了大量的违法违规现象，通过调查樊中黔受贿案，检察机关查出涉及此案的开发商多达70余人，同时牵出贵阳城市国土、建设领域案件15件、涉案18人。

这起腐败案件的最大特点就是地方政府官员与开发商勾结、被开发商“俘获”、为开发商牟利，他们之间是一种典型的钱权交易的合谋行为。樊中黔曾长期把持国土规划、建设等大权，并有过多次交叉任职经历，在调任金阳新区管委会书记、主任后，掌握着新区的拆迁规划、土地建设等权力。而从开发商的角度，据了解，这70个房地产开发商平均给樊中黔的行贿每个人可能不足100万，只用不到100万就把他拿下了，但是可以获取几千万，甚至上亿的利润，通过较低的成本去获得高额的利润，这正符合开发商追求利润最大化的本性，因而他们会想尽一切办法去行贿。在缺少严格监督机制的情况下，经不住金钱诱惑的官员往往接受了贿赂，从而与开发商结为利益共同体。于是，政府官员完全偏向于开发商，而弱化了被拆迁人的权利救济，严重侵害了被拆迁人的利益。这种合谋形式产生的主要原因是在拆迁过程中，政府官员作为拆迁方案制定的参与者掌握比较充分的信息，同时又拥有一些与拆迁有关的行政权力，这都为其寻租创造了条件，而对开发商来说，在利益最大化的驱动下，就与城市拆迁中管理拆迁的官员结成了利益共同体，从而导致大量违法乱纪案件的发生。

三、城市拆迁合谋的内在机理

商业性城市拆迁，按照相关法律的规定，作为第三方的地方政府应该是充当公正的“裁判者”和“监督者”的角色，解决拆迁人和被拆迁人因利益冲突可能产生的各种矛盾和纠纷，从而保证拆迁的顺利进行和社会稳定。然而，在实践中，地方政府往往基于自身利益以“参与者”的角色出现，并与开发商结合为利益同盟。这里我们试从以下两方面探究城市拆迁合谋形成的内在机理。

（一）地方政府和拆迁人的利益趋同成为合谋形成的内在动力

上述第一种合谋形式即政府机构与拆迁人之间的合谋，从分析二者之间的利益关系来看：一方面，基于国家利益和公共利益进行旧城改造，是地方政府积极推动城市拆迁工作的出发点，但地方政府将城市土地高价出让给拆迁人以取得自身利益是实实在在的利益诱因。而在城市拆迁活动中，开发商通过支付拆迁补偿费用给被拆迁人，支付土地出让金给地方政府，进而获得土地使用权，进行土地开发，最后获得高额利润。于是，在地方政府获取土地出让收益和被拆迁人获得拆迁补偿费用之间就建立起直接联系。在拆迁成本相对不变的情况下，拆迁人给付被拆迁人的拆迁补偿费用越低，就越有可能给付地方政府更多的土地出让金（尽管拆迁人并不必然将剩余资金全部上交地方政府，但地方政府仍可以通过税收等其他方式获得收益）。因此，地方政府和拆迁人利益就表现为某种程度的趋同。

至于第二种合谋形式即政府官员与拆迁人的合谋，主要是由于开发商的需求导致管理拆迁官员的供给。在城市拆迁活动中，拆迁人拥有资金支配权，而地方政府拥有实质的土地使用权和支配权，双方作为理性的“经济人”，为追求自身效用的最大化，都有合谋的倾向。具体到拆迁过程中，对于拆迁相关的政府官员来说，一方面，在拆迁活动中他们处于被动地位，即被“俘获”，被拖下水，面对拆迁人的利益诱惑，可能会接受寻租。另一方面，作为管理拆迁的官员手中拥有相应的垄断权力，他也是一个理性的“经济人”，也会主动设租。对于拆迁人来说，由于政府官员关于拆迁许可以及拆迁补偿中的设租行为，致使他们不得不花费更多的成本以寻求正常业务的开展。同时由于作为拆迁被监管对象的拆迁人对于其拆迁过程中的违规行为需要寻求庇护，其还要向寻租官员缴纳租金，由此产生了合谋的需求，这是城市拆迁合谋产生的基础。这样由于存在开发商“违规”的需求和拆迁官员为实现自我效用最大化目标产生的寻租需求，二者之间利益趋同，也成为城市拆迁政企合谋形成的基础。

通过对城市拆迁主要参与方之间的利益关系进行分析得知，地方政府的自身利益与拆迁人的自身利益趋同，促使二者结成利益共同体一同推进拆迁改造工作，这是促成双方合谋的利益基础。

（二）现行拆迁制度的缺陷为合谋的形成创造了外部条件

现行的2001年由国务院颁布的《城市房屋拆迁条例》是我国城市拆迁活动遵循的主要法律规章，但是这一制度自身存在的一些缺陷，反而为地方政府选择合谋创造了一定空间，主要表现在以下几个方面：

1.忽视地方政府的自身私利，把其假想为公正的裁判

根据美国的城市拆迁制度，在美国，城市房屋拆迁被划分为商业性拆迁和公益性拆迁。商业性拆迁是一种单纯的业主和房地产商之间的民事交易关系，其中政府只进行城市规划，仅仅是维持拆迁秩序的中立者。美国的公益性拆迁的主要法律依据是《重要空间法》，其中一个关键概念是“国家征用权”，政府动用征收权受到宪法和其他法律法规的严格限制。根据美国宪法第五修正案的规定，任何人不得在不给予公正补偿的条件下把私有财产充做公用。各州宪法对此问题也有类似规定。征收须满足三个要件：正当的法律程序、公平补偿、公共使用。其中有这样的征收条款：如果被征收方不存异议，但因补偿金难以达成协议，就会送交法院处理，然后双方分别聘请资产评估师制作评估报告，进行平等协商，如果还达不成，最终将由民事陪审团来确定合理的补偿金额，作为最后的判决。征收条款这样规定是为了防止政府强迫某些民众单独承担那些本应由全体公众共同承受的公共负担而设计的。因此，美国的城市拆迁制度在设计上也充分考虑到政府公权私用的可能性，对国家征用权的使用进行了严格的规定和权力制约。

然而，我国的城市拆迁制度的设计却存在着这样一个天真的假想，即地方政府是国家利益和公共利益的忠实代表，因此，将地方政府设计为房屋拆迁体系中处理拆迁人和被拆迁人之间矛盾的“裁判员”，地方政府绝对垄断土地一级市场，保证拆迁中的土地流转有序以及其用途符合城市规划。现实中，县级以上各级政府都设有房屋拆迁主管部门以及协管部门，对拆迁工作实施监督管理。可是，地方政府作为一个利益主体，也存在自身利益，具有天然的城市建设和扩张冲动。因为城市建设特别是旧城改造和房地产开发，不仅可以使地方政府获得大量的土地出让金和相关的税费，还可以实现城市面貌改善、地方GDP增长，从而带来地方政绩。显然，我国城市拆迁制度的设计忽视了政府的自身利益，因此在制度中未考虑对政府行政权力的有效监督和制衡，这种制度上的缺陷为合谋的形成预留了空间。在实践中，地方政府行为更多地体现为对自身利益最大化的追求，也就是对政绩和地方GDP的盲目追求，这种追求很可能转换为权力寻租，表现为与拆迁人等利益集团结成利益共同体，导致最大限度地侵犯公民权利的行为。

在现行的拆迁条例中，拆迁管理部门具备拆迁许可的权力、强制拆迁许可的权力及其他的行政自由裁量权，而对这些权力没有建立严格的监管机制，这些都充分说明了城市拆迁制度设计的基础假设的缺陷，忽视地方政府自身的利益，将其完全看作国家利益和公共利益的代表，未对其拥有的公共权力进行严格的监控，为合谋的最终形成埋下了隐患。

2.对公共利益没有明确的规定，使得公共权力进一步扩张

从《宪法》到《土地管理法》，从《城市房地产管理法》、《物权法》到《城市房屋拆迁管理条例》，我国现行的相关法律法规，没有一条对城市拆迁公共利益做出明确可操作性的规定，这就导致了无法综合考量公共利益和合法个人利益，这样政府成为公共利益判断的唯一主体，进而也使公共权力进一步扩张，为城市拆迁合谋的产生埋下了隐患。

在我国行政权力缺乏有效监督的情况下，在拆迁实践中，某些地方政府常常会假借公共利益的名义参与到一般的商业性开发项目中，将土地的使用权以公共项目为由征收并进行再次分配。恰恰由于对公共利益缺乏明确的具体的定位，使得受“经济人”自利性驱使的地方政府在谋取自身利益的同时逃脱了法律的惩罚。如在湖南嘉禾拆迁事件中，珠泉商贸城完全是一般商业开发项目，这次拆迁完全属于商业拆迁的范围，嘉禾县政府本不该直接参与其中，但事实是，嘉禾县政府不仅违规进行拆迁许可推进这次拆迁，甚至通过行政权力对被拆迁人进行威胁和强拆，房屋拆迁有关法律法规的不健全使得嘉禾县委、县政府的强力介入和滥施行政权力成为现实。

以上分析表明，在我国拆迁实践中，由于可依据的法律法规并没有对“公共利益”做出具体的和明确的界定，为地方政府的公共权力扩张创造了条件，并且这种公共权力的扩张完全可以逃脱法律的制裁。正因为如此，这也为地方政府利用手中的公共权力和拆迁人合谋预留了空间。

3.城市拆迁补偿机制不完善，使地方政府与开发商合谋有机可乘

我国大部分的城市拆迁纠纷都是由拆迁补偿矛盾引起的，国内很多学者对我国城市拆迁补偿制度进行了研究，分析了现有的城市拆迁补偿制度存在的问题并提出解决对策。本文主要是从行政权力对补偿的干预角度来进行思考，在房屋拆迁过程中，拆迁补偿机制不完善，主要体现在：一是补偿标准的规定太笼统；地方政府在拆迁补偿费用的确定上具有很大的自由裁量权，致使拆迁人忽视被拆迁人的利益，更愿意同地方政府谈判，进而可能“俘获”有关政府官员，导致合谋的形成；二是被拆迁人获得的拆迁补偿是房地产评估机构根据地方政府规定的拆迁补偿标准制定的。这样就会出现：一方面，补偿定价和市场价格差距过大，损害了被拆迁人的利益，加大了被拆迁人的经济负担；另一方面，我国现行的房地产价格评估机构普遍缺少独立性，大部分都是拆迁人委托的，拆迁人在定价方面更具有主导权，这样被拆迁人就失去了定价的权利。在没有被拆迁人参与和监督的情况下，关于拆迁补偿问题，如何补偿和安置，基本上都是政府说了算。对于地方政府和拆迁人定下的方案，被拆迁人只能被动地接受。同时由于缺乏对地方政府行政权力的有效制约，一些地方政府才会滥用行政权力为开发商服务，最终和开发商合谋。

例如，按照现行拆迁条例的规定，拆迁人在拆迁过程中，不必征得被拆迁人的同意，只要从政府主管部门那里拿到许可，拆迁人就可以开始拆迁，并且在诉讼期间，拆迁行为也不会终止，更有甚者，政府还经常批准拆迁强制执行。拆迁的这种权利与义务不对等性，没有考虑到被拆迁人的利益诉求，完全剥夺了处于弱势地位的被拆迁人在拆迁交易中的自由进出权。拆迁补偿是拆迁利益主体进行博弈的主要的利益诉求点，地方政府对拆迁补偿有一定的自由裁量权，却缺乏对这一权力的有效制约，这些都为地方政府与开发商合谋提供了可乘之机。

4.监督机制的缺乏，使得地方政府与开发商合谋成为现实

城市拆迁监督机制的缺失，主要表现在以下方面：一是没有独立的监督部门对拆迁工作进行全程监督。在拆迁过程中，工作组不能及时掌握第一手基础资料，对一些违法操作的情况无从监督。二是临时机构疏于管理。拆迁过程中，“拆迁办”及工作组，都是针对某一项目而设的临时性机构，人员来自各单位，长期处于一种“原单位管不着、临时单位不愿管”的真空状态，缺少监督；个别人员抱着侥幸心理和“有权不用，过期作废”的思想，滥用权力，收受贿赂。三是拆迁补偿的评估、测算等具体操作具有一定的技术性，客观上给监督带来了难度。四是被拆迁人无法参与到拆迁工作中，无法实现外部监督。五是司法监督难以发挥作用。现行的房屋拆迁制度设计中，行政权力过于突出，没有充分体现司法程序的重要性。由于许多监督流于形式，加上拆迁完成后也无法查验，因此无法进行事后监督，从而使一些拆迁工作人员不惜以身试法、铤而走险。

有权力的地方就必须有监督，缺乏监督的权力必然走向腐败。政府行政权力的滥用具有其内在的天然倾向性，所以需要良好的监督制度对其加以约束和规范。

在我国的城市拆迁中，由于拆迁制度对拆迁补偿一直没有做出明确的具体的规定，加上对政府行政权力缺乏有效的监督，致使在拆迁工作中政府角色难以明确定位，具体到拆迁补偿，如何补偿和安置，大体上都是政府说了算。对于地方政府和拆迁人定下来的补偿方案，被拆迁人往往只能被动地接受。如前所述，在拆迁实践中存在着地方政府假借公共利益之名进行商业拆迁，政府和开发商合谋严重侵害了被拆迁人的利益。正是由于监督机制的缺乏，政府手中的公共权力没有受到有效的制约，一些地方政府才会滥用手中的公共权力为开发商服务。因此，有必要完善相应的监督机制，实现内部监督和外部监督相结合，充分发挥司法机关的审查作用，并重视媒体和群众的有效监督。否则，地方政府选择合谋行为可以无所顾忌，使得合谋最终成为现实。

以上所述都是城市拆迁制度本身存在的缺陷，这些缺陷都为政企合谋提供了一定的空间。当然，除此以外现行的拆迁制度还有很多缺陷，例如现行城市拆迁条例所规定的拆迁模式主要是由政府所主导的一种模式，这一模式使得处于弱势地位的被拆迁人在三个利益主体博弈中，无法实现自身的利益诉求，无法公平地争取自身权益，也无法对地方政府进行有效的监督，这也是导致拆迁中政企合谋的一个重要因素。同时，由于现行的拆迁制度对政府信息披露没有强制性的要求，这就导致很多地方经常出现“房子被强制拆了，拆迁人却没有拆迁许可”这种现象的存在。这些都说明现行的拆迁制度还存在着很多缺陷，这些缺陷都可能为政企合谋创造条件，本文不再作详尽说明。

综上所述，地方政府和拆迁人的利益趋同是地方政府和拆迁人合谋形成的内在驱动力，加之，外在的制度环境为地方政府和拆迁人合谋提供了一定的空间，最后导致在三者博弈过程中，地方政府和拆迁人合谋的形成。这二者之间的合谋行为，严重侵害被拆迁人的利益，导致一系列矛盾和纠纷的发生。

四、城市拆迁中防合谋监管机制设计

通过前面的分析可以看到，城市拆迁中存在着地方政府有关机构和拆迁人之间的合谋形式，以及政府官员与拆迁人之间的合谋形式，这两种政企合谋形式滋生了大量腐败问题，严重损害了被拆迁人的利益，并给全社会带来了严重的危害。因此，应当采取有针对性的防范措施。地方政府与拆迁人的利益趋同以及拆迁制度缺陷的存在，使得城市拆迁中地方政府与拆迁人之间容易形成利益共同体，此时两者之间的监管与被监管关系往往被共谋关系所取代，从而导致城市拆迁中合谋的形成。因此，本文主要在合谋的表现形式和形成的内在机理的研究基础上，采用防合谋监管理论来展开对城市拆迁中防合谋监管机制设计的讨论。防范城市拆迁合谋机制设计的目的就是将合谋行为发生的可能性降到最低，让地方政府立足于社会公正、民生幸福的出发点，保证城市拆迁的公平和公正，进而减小合谋带来的危害。

国内外关于合谋及防合谋研究中，比较有代表性的是Tirole 和Laffont关于委托代理模型的研究。该种模型主要是指在经济活动中，由于信息不对称，导致代理人拥有更多的信息优势，而为了监督低效率的代理人，通常委托人会雇佣具有信息优势的监察者对其进行监管，然而这样又可能导致监察者和代理人形成合谋，共同侵蚀委托人的权益。在城市拆迁中，地方政府接受俘获并与拆迁人共谋面临的威胁是一旦被中央政府发现，可能受到处罚（主要是行政处罚），所以地方政府接受俘获并与拆迁人合谋的条件是拆迁人的贿赂成本要大于可能受到的处罚。那么要阻止合谋可以从这点入手——使地方政府与拆迁人合谋可能受到的处罚要大于贿赂成本。要达到这个条件，中央政府一方面要提高监督的效率，另一方面要加大处罚力度，此外还要减少地方政府的合谋收益。而通过对城市拆迁合谋内在机理的研究，得出地方政府受内在利益的驱动以及外在的城市拆迁制度为地方政府参与合谋创造了条件。其中最突出特点是对地方政府行政权力缺乏有效的监督和制约，也就是说中央政府对地方政府的处罚还不到位。因此，在追求GDP的利益冲动下，地方政府对城市建设和经济发展速度的过度非理性的膨胀以及内在发展“品质”标准（环保、可持续、民生幸福、社会公正）上的疏忽，导致城市拆迁在促进经济发展和城市面貌改造的同时，暴力与冲突不断，降低了地方政府的公信力。

因此，城市拆迁中防合谋监管机制设计的思路是，应从中央政府对地方政府监管的角度出发，着眼于要使地方政府不参与合谋所必须满足的条件设计，从而使构建出来的城市拆迁中防合谋监管机制能满足地方政府不参与合谋所要求的个人理性约束条件和激励相容约束条件，从而让理性的能够自由选择的地方政府发现选择主契约（即作为监管者监督拆迁人和被拆迁人的行为）能够使他们的期望收益最大化，进而放弃参与合谋的选择，实现城市拆迁中防合谋的目的。

基于上面的设计，这一监管机制整体构建如图3所示：

图3呈现了城市拆迁防合谋监管机制构建的整个体系，包括绩效考核机制、薪酬机制、声誉机制、行政问责机制、被拆迁人利益表达机制、司法对行政权力监督机制、信息披露机制以及拆迁补偿机制。

五、结论

以合谋及防合谋理论的委托代理模型为理论依据，从中央政府作为委托人的角度来构建使地方政府不敢参与合谋所必须满足的条件的防合谋监管机制，以达到防范城市拆迁合谋的目的。城市拆迁防合谋监管机制主要从三方面来构建：一是从激励的角度，构建合理的薪酬机制、绩效考核机制和声誉机制，创建内部激励，减小地方政府参与合谋动机；二是从处罚的角度，构建行政内部和外部两方面的监管机制，增加地方政府参与合谋的交易成本；三是创建合理的拆迁补偿机制及信息披露机制，减小地方政府参与合谋的收益。同时，这些机制并不是相互独立的，它们相互作用，不仅能够有效地制衡拆迁中的合谋行为，而且促进我国城市拆迁制度的进一步完善。

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A Study on the Collusion and Settlement Mechanism in

Urban Demolitions of Houses and Relocation

Zhang Baoshuai Peng Xiaobing Fan Mei

Abstract： Based on case analysis， this paper analysed the problem and the main forms of the collusion in urban demolition of houses， then deduced the emergence of collusion between the government and enterprises from the premise that all the interest subjects are the rational "economic man". The paper also explored inherent mechanism of the formation of collusion. Finally， using collusion theory and collusion prevention theory， the supervision mechanism of collusion prevention in urban demolition of houses was designed.

Keywords： Urban Demolition of houses and relocation； Collusion； Settlement mechanism

责任编辑：王之刚