我国水务产业市场准入问题研究

孙茂颖

摘要：随着公用事业改革和城市化进程的推进，国内外民营资本进入供水和污水处理产业的期望越来越大。如何根据水务产业的特点和我国水务产业的实际状况，借鉴国外引入竞争机制的经验，寻求我国水务产业引入竞争机制和民营化的途径，是当前推进水务产业改革和发展的关键。从水务产业市场准入的角度探讨我国水务产业引入竞争机制和民营化途径，对我国水务产业市场准入改革具有重要意义。

关键词：水务产业；市场准入；改革措施

中图分类号：F294.1 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）05-0080-05

一、引言

水作为一种战略性稀缺资源，对经济发展甚至人类生存有巨大的影响。我国的城市是从供水行业发展起来的，随着经济社会发展步伐和城乡一体化进程加快，供水企业除了面临合理开发利用水资源的要求，同时要应对水务基础设施的不足对发展的制约，国家、各级政府和供水企业都把解决水务基础设施不足的问题作为工作的重点。水务产业具有独特的经济技术特征，大多数国家对水务产业的改革和民营化持谨慎态度。发达国家的水务市场形成了多家企业竞争性经营的格局，提高了水务产业的经济效率。我国自20世纪90年代初实行城市水务产业管理体制改革以来，水务产业虽然取得了一定的成效，但仍普遍存在运营效率低、服务质量差、政府财政负担沉重的问题。随着公用事业改革和城市化进程的推进，国内外民营资本进入供水和污水处理产业的期望越来越大。如何根据水务产业的特点和我国水务产业的实际状况，借鉴国外引入竞争机制的经验，寻求我国水务产业引入竞争机制和民营化的途径，是当前推进水务产业改革和发展的关键。因此，本文从水务产业的市场准入角度，探讨我国水务产业引入竞争机制和民营化途径，为我国水务基础设施的发展提供参考。

二、水务产业市场准入问题的发展历程

我国水务市场传统上一直由国有企业垄断经营，城市供水的生产、经营、投资、定价等都为政府所掌控，直至20世纪90年代，水务产业的政府垄断经营体制才有所改变，政府对供水专营权逐步放开，市场准入有所放宽。根据政府对市场准入的限制程度，可以将我国水务市场准入管制大致可分为不开放管网和逐步开放管网两个阶段。

从20世纪90年代至2002年为不开放管网阶段。政府从20世纪90年代开始逐步开放水务产业的供水生产和污水处理环节，但对供水管网的建设和运营部分限制开放。这一时期，外国水务公司和民营资本开始直接进入我国水厂的建设与经营、污水处理设施的建设和运营等领域，合作方式多以BOT为主。2001年6月，北京桑德集团与江阴、荆州等11个城市签约，以BOT方式承建并经营这些地区的城市排污处理厂。国有供水企业在这一时期主要是进行内部改造，通过建立和完善企业制度，以促进竞争和提高效率为目标，采用借壳、包装、分离等多种方式获得上市募集资金，很多自来水公司更名为“自来水有限公司”但国有资本在产权制度和经营管理上没有实现突破性进展。

2002年至现在为逐步开发管网阶段。2002年3月4日，国家计委、国家经贸委和外经贸部联合公布新的《外商投资产业指导目录》，允许外商参与综合水利枢纽的建设和运营；2002年12月，建设部发布了《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，鼓励对供水、污水处理等经营性项目的建设采用公开招标的方式，建立特许经营制度，加快推进市政公用行业市场化进程。2004年，建设部连续发布的《市政公用事业特许经营管理办法》、《城市供水特许经营协议示范文件》等法规和文件，对自来水产业的市场化运营提供了法律支持和专业性指导，极大地促进了自来水产业的市场化改革。在这一阶段的宽松的政策环境的推进下，外国资本和民营资本全方位的以BOT、合资、合作等方式加速进入我国的水务市场。世界三大水务公司苏伊士里昂水务集团、威望迪水务集团、泰昭士水务公司以及安格利水务公司等其他外国水务公司陆续进驻我国水务产业，民营企业也通过与政府签订特许经营协议等方式进入水务市场。另外，我国的国有企业也经过重组和市场化改革，在提升自身规模和竞争力的同时，开始向跨区域经营发展[1]。

综上可知，从20世纪90年代以来，我国水务市场准入政策经历了从限制开放到全方位开放转变，外资和民间资本参与水务产业的方式从BOT方式为主向特许经营、合资、合作等多种方式转变的过程。在当前我国水务市场进入门槛降低的背景下，我国水务产业已由传统的政府主导、国有企业垄断转变为外国资本、民间资本和国有资本争逐的市场[2]。

三、水务产业的经济技术特征

水务产业是围绕自来水的生产、使用等一系列业务而形成的产业，是典型的“公用事业”，除具有“公用事业”的一般特征外，还具有较明显的经济技术特征，具体表现在以下四个方面：

（一）自然垄断性

经济学家对自然垄断及其基本特征的认识不同，一些经济学家认为，从规模经济的角度而言，自然垄断是这样一种状态，生产规模越大，单位产品的生产成本就越小，或者说是单个企业能比两家或多家企业更有效地向市场提供同样数量的产品，自然垄断多是由于行业的规模经济造成的。水务产业不仅包含自来水的生产和供应，还包括输水管网和污水处理等，这一整套系统的建设如果由两家或多家企业来提供就会造成重复建设，违反了经济效率原则，由一家或数量很少的企业为整个市场提供供水服务，这时的平均成本是最低的，因此，水务产业具有典型的自然垄断性[3]。水务产业依赖于输水管网的建设，受政府财政、城市规划、管网覆盖范围的约束，水务市场实际上在地域上被分割为若干块，由各地区政府管理，受到当地城市规模、经济发展水平等因素的影响，供水企业的服务提供范围也被限制在一定的区域之内，因而形成了很强的区域性垄断性。

（二）资本密集性

水务产业产业链涉及到的基础设施不仅包括生产和提供产品的自来水厂，还包括供排水管网及污水处理厂，这些固定资产的投资建设所需设备昂贵，投入资金量大，供排水管网系统等基础设施的工程量大、建设期长，也具有较长的使用周期，如污水处理设施的使用年限至少为20年，输水管网的年限一般为50年、100年甚至更长；与此同时，水务产业形成的资产专用性较强，这就决定了资产一旦形成，即使设备停用或闲置，也很难被改用于其他用途，面临较高的沉淀成本风险。因此，水务产业需要强有力的资金支出，属于资本高度密集的产业，有研究表明，一个中小规模的城市水务资产就能达到10亿元以上。

（三）不可替代性

水资源作为人类生产和生活的必需品，具有不可替代性。这是由于水务产业所提供的产品（自来水）和服务（污水处理）是社会生产和居民生活的必需品，是城市生存和发展的命脉，迄今为止，还没有发现一种物质可以替代水，企业、居民等用水户对产品和服务的需求价格弹性较低，水的资源功能相对而言是不可替代的，这就决定了水务产业与其他自然垄断产业的不同，同时也使得水务产业不存在与其他替代产品的竞争，在经营上的垄断性更强，能够保证定价高于边际成本时不会导致企业利润的流失，收益也会相对稳定。

（四）外部性

水务产业作为一种公用事业，具有一定的外部性。一方面，水务产业提供的产品和服务的质量直接影响着社会、居民的生产和生活，水质与用水者的健康紧密相关；另一方面，水务产业基础设施的建设和经营需要政府从合理规划和开发利用水资源的角度出发，兼顾企业的经济效益和社会公众效益。水务产业取水源头所需建造的设施具有强烈的外部性，这些设施建造与维护成本庞大，但却在满足社会公众生产生活必需之外，还有治山防洪之功能，不仅如此，污水处理服务的提供与质量的保证对减少环境污染、保护环境有着非常重要的作用。

四、水务产业市场准入存在的问题

（一）民营资本与外资进入困难

我国虽然逐渐放松了水务准入的限制，但是民营资本和外资进入的比重依然较小，全国多数城市水务产业仍是国有企业一统天下。外资虽具有技术和管理的优势，但缺乏和地方政府打交道的经验和知识，谈判成本较高。民营资本虽具有本土优势，但多数民营企业规模不够，技术薄弱，还不能进入需要巨额投资、收益回报率稳定的水务业。与供水产业相比，污水处理业更是非常薄弱的环节，吸引的投资寥寥无几。地方城市政府为了达到国务院的规定要求，污水处理厂仍主要依靠财政投资。水务业的非自然垄断部分引入了较多竞争机制，但管网设施开放速度非常慢。

（二）原有特许经营形成准入障碍

原有的BOT模式产生了很大的风险，而新的特许经营制度尚未得到规范。BOT是建设、经营、移交的简称，即由外资投资并经营一定时间，取得合理回报后无偿移交的模式。我国水务业在初期引入外资时，多采用这种方式，它可以分为合资BOT和全资BOT两类，前者如中法水务公司与保定供水公司的合资，后者像法国通用水务集团投资的成都自来水六厂。由于外资在BOT合同中确定固定投资回报率（一般15%），由中方约定价格和承担销售的水量，这种的合作方式降低了外商投资的市场风险和财务风险，但增加了中方水务企业和地方政府的财政负担和风险，这在沈阳、成都、保定、南昌、天津、中山等地的BOT项目中均有发生[4]。中央政府已在1997年禁止在BOT和其他合作方式中明文规定固定回报率的做法，但变相的方式仍然存在。

（三）存在一体化“瓶颈”

在开放市场、引入竞争的方式上、采用“厂网合一”和“厂网分离”各有利弊和使用条件。厂网合一就是给水（供水处理、分水销网络供应业务）和排水（下水道与污水处理）实行一体化经营；厂网分离就是对两类业务实行垂直分离，分别由不同企业来承担。一体化经营能够使污水处理产生的负外部性内部化，也有利于实现范围经济，因为诸如管理、收费和读表等成本可由供水业务和污水处理业务共同分摊，而且水生产与供水管网及污水处理和管网之间也存在由于节约共同成本而带来的规模经济。但是，一体化经营产生的问题主要是当竞争对手需要使用一体化经营者的“瓶颈”设施时，后者可能产生排斥前者的动机。垂直分离经营能够避免一体化经营者产生排斥竞争对手的动机，但这种体制也会损失范围经济。由于我国各区域的复杂性，目前两种模式都存在。

（四）水价结构不合理

目前我国城市供水价格是按照1998年国家发展计划委员会和建设部联合发布的《城市供水价格管理办法》制定的，实行容量水价和计量水价相结合的两部制水价，不仅保证供水企业的合理盈利，而且将污水处理成本计入城市供水价格。但是，现有的水价结构仍不合理，主要原因是由于两部制水价在全国范围内还没有得到广泛应用，我国目前水价制定依据的是水务企业上报的成本，不可避免的存在一定的主观性，企业常因为缺乏降低成本的压力而低效率运营，甚至会虚报成本，从而导致水价的上涨。另外，从总体来看，我国水价仍然偏低，水价的递增并没有随着工农业产值、居民可支配收入的增长速度同比增加，水费占据居民可支配收入的比例低，不能有效地发挥节水作用，而且对于收入越低的家庭，水费支出占收入的比例越高，对这些家庭就越不公平。

（五）政府的多重管制

我国供水和污水处理产业政府管制的典型特征是多重管制，建设部门、物价部门和公用事业管理部门等共同行使管制职能。虽然管制权力分散有利于限制权力滥用，但在政府横向层面的“多龙治水”，形成了“管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污、管治污的不管回用”的局面，分散管制带来了严重的外部性问题，破坏水资源的流域性和完整性，抑制了水务产业的发展。为了克服分散管制的外部性，我国已有半数以上的县级行政单位实行了统一管理的水务局，其管理任务包括防洪、水源、供水、用水、节水、排水、污水处理及回用等多项工作。但水务局权力太大，又容易形成“监管监督者”的问题。

五、水务产业市场准入改革的思路

根据政府管制经济学的理论，政府需要在市场失灵时用“看得见的手”来进行调节和管制，理论界对于公共事业管制方面进行了许多探讨和研究，提出了一系列新的理论和方法，尤其注重对水务等自然垄断产业运用市场竞争机制、提高经济效率等问题的研究。欧美等经济发达国家对水务产业的管制体制实行改革后，强化了市场竞争机制的力量，打破了政府垄断经营水务产业的格局，使得水务产业的运行效率大大提高。从20世纪90年代起，我国也逐步放松政府管制培育市场竞争力量，取得了一定的成效，但仍处于初始阶段，因此探讨和研究水务产业如何引入竞争机制，提高经济效率，造福社会是我们面临的严峻课题。根据可竞争市场理论，面对水务产业曾经出现的种种问题，引入竞争对于提高水务产业经济效率是十分必要的。而由水务产业所具有的自然垄断行业的经济特征所决定，水务产业引入竞争的目标就是要打破无效的垄断，实现有效竞争。

（一）构建水务产业可竞争市场

可竞争市场理论认为可竞争市场是指潜在进入者给现有厂商的行为带来了很强的压力和约束，不存在严重的进入和退出市场的障碍。可竞争市场理论对市场的潜在进入者有两个基本假定：第一，潜在进入者与市场中现有的厂商一样，获得相同市场知识和生产技术水平，处于同样的管制政策和平等的市场地位，不必支付额外的进入成本，为同样的市场提供服务；第二，潜在进入者以现有企业的价格水平作为计算标准，衡量进入市场后获得盈利的可能性。可竞争市场理论注重区分固定成本和沉没成本对可竞争性的不同影响，认为沉没成本而非固定成本是影响市场可竞争性的根本原因，只要高额的固定成本本身不沉没，就不构成进入障碍。因此，在上述假定的基础上，可竞争市场上不存在超额的垄断利润，从长期来看，市场上不存在生产和管理的低效率现象。

由此可见，在自然垄断行业改革过程中，资产的专用性和沉没资产的存在使得改革不能简单地实行私有化，而应当重视如何引入市场可竞争性，创造一个自由的进入和退出市场的环境，同时降低和管理沉没成本。在可竞争的市场条件下，潜在进入者带给现有企业压力和约束，在一定程度上能够替代传统管制方法，不仅使市场维持超额利润为零的价格，而且保证生产和管理的有效率运行。因此，在水务产业引入竞争，采取方式降低沉没成本，促进市场可竞争性，提高水务产业运营和管理的经济效率。

（二）促进水务市场的有效竞争

水务产业作为自然垄断产业，单个企业能比两家或多家企业更有效地、成本更低地向市场提供同样数量的产品，因此，传统的观点认为自然垄断产业引入竞争可能会导致生产和资源配置的低效率，但不少学者提出新观点，认为市场竞争的存在能促进企业采取措施降低生产成本，从而促进生产效率和资源分配效率的提高。根据自然垄断产业的经济技术特征，要在水务产业实现有效竞争，即以实现规模经济和竞争力相兼容的有效竞争和发挥竞争机制对经济效率的刺激作用为目标导向，以促进水务产业经济效率极大化。一方面要区别对待水务产业的自然垄断部分和非自然垄断部分，对自然垄断业务仍需严格控制，对非自然垄断业务应放松政策壁垒，充分发挥市场竞争机制的作用；另一方面，对非自然垄断的业务领域要避免过度竞争，控制进入的企业数量，以达到适度、有效竞争的目的。

（三）形成政府的合理管制机制

自然垄断产业的显著特点是由一家或少数几家企业提供产品或服务，垄断企业以追逐自身利益最大化为目标，对社会总体福利和整体经济效率造成影响，这就决定了政府需要对自然垄断产业实行管制，对产业发展进行正确的引导。为了实现自然垄断产业的有效竞争，政府管制机制的制定要充分考虑自然垄断产业规模经济的特征和引入市场竞争机制的积极作用，在制定放宽水务产业市场准入政策的同时，引入可以提高效率的市场竞争机制，将追求规模经济和提高市场竞争活力二者结合起来，实现企业适度规模与适度竞争相结合的有效竞争状态。

六、水务产业市场准入改革的对策

在引入竞争的过程中针对当前水务产业存在的实际问题，以实现有效竞争为目标，积极开展直接的和间接的竞争。目前看来，在水务产业推行特许投标制、实行区域间竞争以及垄断性业务与非垄断性业务分离是比较可行的办法。

（一）规范水务市场准入和退出规则

规范的市场准入和退出规则不仅有利于鼓励市场主体积极参与市场竞争，而且能及时淘汰不合格的市场主体，合理有效地利用社会资源。城市水务市场的准入规则，应该制定统一的市场准入标准，明确规定准入者的投资实力、技术水平、管理机制、管理人才，消除不合理的差别待遇，建立统一高效的水务市场准入程序。城市水务市场的退出规则，应该以法律的形式确立市场主体退出的唯一依据和标准，统一规定市场主体退出水务产业的条件、责任、规则和程序，以注销登记作为企业退出水务市场的唯一方式，对于不符合法律规定退出市场的行为，应给予企业或相关责任人相应的处罚。

（二）建立水务产业的特许经营招标制度

特许经营招标制度是一种借助竞争的水务市场准入形式，竞争的是在某个区域的市场特许经营水务的投资、运营、管理的权利和资格。政府通过招标的形式，使多家企业竞争某项水务项目的独家经营权，特许经营权由报价最低并且保证满足质量要求的企业获得，政府通过合同协议或其他方式明确政府与获得特许经营权的企业之间的权利和义务。特许经营招标制度的建立一方面在招投标阶段引入了相对充分的竞争，另一方面，政府不仅给予企业的优惠措施激励企业有效率的经营，而且制定的管制措施也给企业一定程度的约束，确保整个水务系统的社会效益最大化。

（三）促进水务区域间的有效竞争

区域间竞争可以解决公共产品的信息不对称问题，是不同地区间经营环境、发展水平相近的同类垄断企业之间的竞争，而不是同一区域的市场中企业之间的竞争。对不同区域经营环境基本相同或相近的企业之间进行比较，管制者以其中经济效率较高的企业所在区域作为参照标准，指导其他企业采取措施降低生产和运行成本，提高企业的经济效率。但是，区域间竞争存在一定的劣势，因为相比较的企业所处的经营环境、发展水平是基本相同或相近的，在实际运用中存在一定的局限性。英国政府对自来水供应产业的准入管制是区域间比较竞争在水务产业管制中得到成功应用的范例。

（四）分离垄断性与非垄断性业务

水务产业是具有自然垄断性质的公用事业，包括自来水的生产和供应、输水管网、污水处理等，但并不是所有的业务都是自然垄断，需要对自然垄断业务和非自然垄断业务区别对待，采取不同的管制措施。对于水务产业的供排水管网的运营和管理等自然垄断业务，资产专用性强，沉没成本比较大，多家水务企业进入这一市场会造成重复投资和资源浪费，不利于社会经济利益，政府对于这类自然垄断业务的管制措施应较为严格，控制水务企业进入管网的运营和管理领域。对于水务产业的供水、污水处理以及中水回用等非自然垄断性业务，政府应当采取较为宽松的市场准入管制，一方面引入市场机制，允许新企业进入这些业务领域参与竞争，另一方面也要控制市场上的企业数量，实现有效竞争，避免过度竞争。

（五）培育跨区域的大型水务集团

改革行政区划为基础的自来水公司体制，突破行政区域限制，是水务企业克服垄断体制并提高集约经营效益的有效途径。我们既要向外资开放水务市场，还要鼓励已经累积了相当实力的国内民营企业的公司，通过并购、联合重组实现跨区域拓展，这是当前中国水务产业面临的新课题和新机遇。要在企业技术和管理创新的基础上，以市场为主导，一方面要发展一批有实力、有规模的跨区域国有控股的大型水务企业，拉动水务产业的发展；另一方面要发挥企业内部资源优势，通过并购、收购、改革重组等方式实现企业的规模化运营，提升企业的技术、管理服务水平，打造企业核心竞争力和竞争优势。

（六）改革水价形成机制

从发展的长远目标来看，合理供水价格的制定对促进节约用水、合理配置水资源以及提高用水效率有着重要促进作用，公共供水定价是自来水产业运营和管理的核心问题之一。水价的制定一方面要对企业提高运行效率具有一定的机理效应，另一方面也要注重用户和社会的利益，充分发挥价格杠杆在调节用水需求、合理配置水资源、节约用水等方面的作用。为了促进水务行业的改革发展，必须加快城市水价改革步伐，在全国范围内积极推行两部制水价、阶梯水价，建立包含水资源费、自来水价格、供排水、污水处理、各类用水在内的合理全面的水务产业价格机制，为水务企业建立良性的水务运行机制、引入市场竞争、吸引民间资本创造条件。政府要采取措施增强获取企业成本信息和市场供求信息的能力，打破水务企业的信息垄断，及时科学有效地监督和管理水价，使水务产业的价格机制既能满足资源的优化配置，又可以节约用水，缓解水资源短缺，保障水务产业和社会经济的健康、协调发展。

参考文献：

[1]范丽娜.我国城市水务市场化研究[D].北京：北京师范大学硕士论文，2006.

[2]李晓西，丽娜.水型社会体制建设研究[J].中国水利，2005，（13）.

[3]王俊豪.政府管制经济学导论[J].北京：北京商务出版社，2003.

[4]吴季松.我国城市水务市场化发展状况及改革模式[J].北京：清华水务环境科学，2008，（1）.

责任编辑、校对：马彦丽

Study on Market Access to Water Industry in China

Sun Maoying

（Graduate School， Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025， China）

Abstract： With the reform of public utilities and city development， domestic and foreign private capital into the water supply and sewage treatment industry growing expectations. According to the actual situation of the water industry and China's water industry to introduce competition mechanism， referring to foreign experience， to seek ways to introduce competition mechanism and the privatization of China's water industry， is the key to promote the water industry reform and development. The discussion from the water industry market access point of introducing competition mechanism and privatization ways for China's water industry， and has the vital significance to the reform of China's water industry market access.

Key words： Water industry； Market access； Reform measures