我国武器装备市场准入现状分析及启示

徐舟　谢文秀　陈芳仁

[摘 要]在中国特色社会主义市场经济体制初步建立和完善，国防工业市场化改革不断推进的大背景下，民口企业进入武器装备市场，参与国防工业建设具有重要的现实意义。本文界定了武器装备市场准入制度的概念和特点，分析了我国装备市场准入制度的现状和存在问题，从市场准入规制机构设置、法律法规体系完善、信息发布制度建设以及军用标准体系建设等方面提出了改进建议。

[关键词]武器装备；市场准入；规制

[中图分类号]E25 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2013）05 — 0052 — 02

建立和完善武器装备市场准入机制，拓宽民口企业特别是民营高新技术企业进入渠道，是引入竞争，促进国防科技工业转型升级，提高装备采购质量和效率的必然要求；是落实科学发展观，推动军民融合，实现国防建设与经济建设又好又快发展的应有之义。当前，我国的国防科技工业体制改革和装备采购体制改革正处于攻坚阶段，如何完善我国武器装备市场准入制度，打破民进军“玻璃门”，建立竞争长效机制，以合理调配国防经济资源，实现军事效益、经济效益和社会效益的最大化，是当前制度改革必然要求和紧迫任务。

1 武器装备市场准入内涵界定

目前，对于武器装备市场准入具体内涵的界定，学术界存在不同观点。谭波认为军品市场准入机制是指“军品市场的生产企业或产品进入质量、标准、安全保密等方面的审查和批准，形成一道进入军品市场的行政性壁垒”。〔1〕徐留平则将装备市场准入归纳为一种进入、退出认证机制，本质上是“针对国防工业各专业或产品的自然垄断的强弱和需求量的大小，通过控制企业的进入的办法，确定该专业或产品相应竞争强度和退出机制政策”。〔2〕这些说法只概括了准入制度的部分属性，不够全面。综合各方观点，从准入规制主体、对象、依据、目的等方面着手，概念界定如下：武器装备市场准入制度是指规制者通过政策法规等手段，根据装备市场供需情况的变化，及时影响和调整装备市场准入壁垒，合理控制进入者数量，以实现装备采购的经济、高效和公平的一项国家制度。

2 我国武器装备市场准入现状分析

2.1市场准入实行多头管理，缺乏独立、统一的规制机构

运转高效、组织协调、结构合理的管理部门是一个健全的市场准入制度的重要组成部分，决定着准入控制成本和效益的高低。目前，我国的装备市场准入机构主要有两大部门：隶属于国务院的国防科工局和隶属于中央军委的总装备部。前者执行武器装备科研生产许可制度，对新进入企业发放协作与配套许可证，后者则对准备进入装备市场的企业实行军方主导的资格审查制度。这两套分别由军工产业主管部门和军方执行的准入制度，存在着权力重叠与冲突，增加了规制成本，降低了效率；同时，在部门利益、集团利益的驱动下，不能排除规制方在行使准入许可权时，出现相互掣肘、互不协作的现象。政出多门，缺少集中、独立、统一的准入规制机构，是导致当前各类装备准入规制失灵现象发生的重要原因。

2.2法律法规体系建设滞后，民口企业进入缺乏足够制度保障

从上世纪80年代开始的“军转民”，90年代的“民参军”，到现今的“军民融合”、“寓军于民”，每一次国防工业发展战略的转变，国家都相应出台了与之相配套的法律法规。为鼓励、支持和引导民口企业进入装备市场，从2005年起，国务院、中央军委陆续出台《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》、《关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》、《武器装备科研生产许可管理条例》等法规政策，并修改了《公司法》、《政府采购法》，对其中限制民营企业参与国防建设的条文予以删除，为民口企业进入扫除了部分制度性障碍。但是一些资金税收政策尚未修订，缺乏相应的鼓励政策与配套措施，导致民口企业进入装备市场的积极性不高。一方面，现行军品税收政策对国有军工企业和民口企业实行双轨制。〔3〕国有军工企业生产的装备享受增值税、土地使用税等减免优惠政策，而民口企业生产的装备，只对枪、炮、雷、弹、军用舰艇、飞机、坦克、雷达、电台等11类特定产品，在总装环节免增值税。部分民口企业虽然按照规定可以享受军品免税政策，但退税周期过长。另一方面，武器装备建设投资体制不合理，只有极少数民口企业能享受军工固定资产投资，诸多承担研制生产任务的民口企业难以惠及，客观上强化了国防科技工业封闭垄断的物质、技术基础，制约了公平竞争和军民融合。

2.3准入信息发布渠道不通畅，国有军工企业信息优势明显

信息是市场经济运行中除人力、资本、土地、技术之外重要的基础资源，在信息的获取速度、数量、质量方面有比较优势的企业往往能够在市场竞争中占据主动。军工生产具有保密性的特征，装备需求信息在发布前通常要经过严格的保密审核，准许公开发布的需求信息往往只能在少数军队报刊、杂志的专栏内获取。因此，民口企业很难及时地知晓军方需要生产什么产品，对产品的性能、质量、进度、价格等指标都有哪些具体要求；同时，缺乏相应的科研生产发布制度，一般民企难以全面了解军品市场的准入规则、条件和相关程序，无从了解军队需求标准。国有军工企业作为在位者，长期与军方往来，存在密切的业务关系，需求信息获取渠道多样，获取速度快，较民口企业信息优势巨大，客观上形成了对民口企业的“挤出效应”，即便部分民企技术先进、资金雄厚、合乎军工生产标准，进入装备市场也十分困难。

2.4部分国家军用标准设置与武器装备现代化建设现实需要相脱节，限制了民口企业的进入

制定国家军用标准是为了确保承制单位按时交付高质量、高性能、高费效比的武器装备。〔4〕在计划经济时代，我国的军工生产和民品生产长期分离，军用标准与民用标准也互不干涉，自成系统，随着我国国防工业市场化改革的深入，现有的军用标准体系的弊端逐渐显现：一是部分军用标准更新速度滞后于高新技术的发展。许多高新科技民口企业科研生产能力较强，已经能够生产出技术性能高于军用标准要求的武器装备，但是为了获得军工科研生产许可，不得不将先进技术弃而不用，采用相对落后技术，从而陷入“劣币驱逐良币”的怪圈；二是部分标准设置过高，既不符合全寿命费用管理的要求，导致研制费、采购费、维修保障费畸高，制约了装备现代化建设，又让众多民口企业“望而生畏”，阻碍了部分高新科技民口企业的进入；三是缺乏军民两用技术标准。在航空、船舶等前沿科技领域，技术和零部件军民通用性强，经过微调，民用标准完全能适用于武器装备生产，但是军用标准与民用标准自成体系，军民通用技术标准的缺失，限制了军民融合的推进，造成了国防资源的极大浪费。

3启示

3.1建立独立、高效、专业的准入规制机构

针对目前准入机制多头管理、程序繁复的问题，国家应加强顶层规划和制度设计，借鉴西方发达国家装备市场准入规制经验，可以将现有规制机构进行整合，协调国防科工局和总装备部，成立“武器装备科研生产许可认证委员会”，主管许可资格的审查、许可证的发放、许可名录的管理等工作，在确保申报单位科研生产能力满足军工生产技术要求、保密要求的前提下，简化准入审批程序；二是军方应按照分类、有序的原则，大力推行装备竞争性采购，在选择承研承制单位时，对国有企业、私营企业要一视同仁，不论所有制形式，只考虑承研承制单位履约能力，“有能力就上，没能力就下”，通过合同激励约束的方式，保证采办质量过硬，效率最优；三是由军方建立承包商信誉评价机制，编制承包商履约情况记录，以此为依据及时淘汰信誉不佳、能力不强的企业，建立进入规范、退出自由、竞争有序的准入机制。

3.2 完善武器装备市场准入法律法规体系

第一，加强立法。合理借鉴西方发达国家立法经验，制定 “国防采购法”，“武器装备科研生产法”，进一步明确民口企业参与国防工业建设所享有的合法地位和平等权利；第二，组织修法。国家应废除部分法律法规中对非公经济进入武器装备市场的歧视性条文；修改税法、财政法，在税收和财政补助方面向已经进入装备市场的民口高新技术企业倾斜，激励民间资本进入；第三，细化配套法规。建议制定《民营企业进入军品市场实施细则》，通过法律法规形式确定以下急需解决的问题，即进入程序的规范，准入标准的建立与执行，科研生产标准规范的确定，民营企业准入的领域，信息发布的原则、渠道和内容，投资、价格、税收政策的适用时机和范围，知识产权的归属与使用，市场退出规则等，从而使民营企业进入军品市场切实做到“有法可依”。

3.3 建设公开、透明、通畅、安全的装备需求信息发布制度

一是拓宽信息发布渠道。在总装备部的领导下建立专用的准入信息发布平台，定期发布经解密处理的装备采购政策法规、采购需求信息以及获取装备的程序方法等；二是要对信息予以合理分类。根据项目的重要程度和密级，将装备采购计划项目及配套项目的需求信息分为秘密类、内部类和公开类。〔5〕对于秘密类项目，只能通过保密渠道，向特定的合格承制单位发布采购需求信息；对于内部类项目，可以通过内部网络、内部报刊、信函等多种方式，向符合条件的合格承制单位发布采购需求信息；对于公开类项目，通过指定的公开媒体，向所有合格承制单位发布需求信息；三是规范信息发布程序。尽快制定信息发布管理办法，规定信息类型、审批程序、发布时限以及应急事件处理预案等内容，逐步实现信息管理工作的程序化、制度化。

3.4 建立科学、实用、可靠、经济的军民两用标准体系

一是及时更新、修订、淘汰业已落后的标准，大胆采用有利于提高武器装备战技术指标、提高装备全寿命管理效益的民用高新技术产品的通用标准；二是充分考虑装备建设的现实需要及我国国防工业的基础，综合分析民口企业的技术管理水平，适当调整过高标准，确保军用标准体系在满足武器装备建设需要的前提下，有利于民口企业进入国防工业领域；三是加强军地双方标准制定的协调与合作，通过技术信息的收集、处理、比对和调整，选出先期开发、后期使用比较成熟又能用于军事领域的先进民用技术，加以汇总、整合，并以此为依据制定军民两用标准体系。

4 结束语

历史和实践证明，鼓励民口企业参与武器装备科研生产是实现国防工业军民融合式发展的必由之路。我国应该进一步完善装备市场准入制度，根据武器装备市场各产业特征和发展需要，按照分类、分层次的方法，在法律法规和配套设施建设层面对民口企业进入武器装备市场予以鼓励、支持和引导，形成军工企业与民口企业良性互动、协调发展的竞争局面。

〔参 考 文 献〕

〔1〕谭波.我国军品市场准入制度安排探析〔J〕.航天工业管理，2005，（08）：12-15.

〔2〕徐留平.国防工业管制〔M〕.北京：机械工业出版社，2003：109.

〔3〕毛国辉.军事装备法律制度概论〔M〕.北京：国防工业出版社，2012：111.

〔4〕陈琳，张鹏.通用装备保障军用标准体系建设研究〔J〕.军用标准化，2012，（03）.

〔5〕白凤凯.我国军品市场准入制度研究〔R〕.装备学院军事理论创新基金课题，2011：44-45.

〔责任编辑：陈玉荣〕