中国社会转型时期农民工社会保障制度浅析

杨栋

【摘要】改革开放后，中国经济快速发展、劳动生产力的不断提高导致农村大量剩余劳动力的产生，随着经济体制改革的深入和城乡贸易壁垒的松动，中国农村劳动力开始走出农村涌入城市，形成了一个新的社会群体——农民工。然而，由于法制的滞后、观念的禁锢及体制的不完善，使农民工游离于社会保障体制的边缘，无法真正享受到社会保障的权利，形成一个庞大的社会弱势群体。构建一套科学合理的农民工社会保障制度体系对于“三农”问题的解决、城市化的发展、和谐社会的构建及完善整个社会保障体系有着重要的意义。

【关键词】农民工；城乡二元结构；社会保障体系

二十世纪八十年代开始，随着改革开放的不断深入和农村劳动生产率的不断提高，大量的农村剩余劳动力进入我国沿海地区和城市，形成了中国转型时期一大特殊的新型群体——农民工。农民工脱离土地进入工业生产领域，是经济改革和社会发展的结果，是我国从传统的农业社会向现代化工业社会转变的必经阶段，对中国特色社会主义社会的构建有着巨大的推动作用。然而，由于对传统改革路径的依赖和中国城乡二元社会结构的存在，农民工的社会保障基本处于空白阶段，从职业上看，虽然农民工已脱离土地在城市从事第二、三产业的工作，但在就业、卫生、医疗、子女受教育等方面完全被排除在城市社会保障体系之外；从户籍上看，虽然农民工的户口在农村，由于工作及生活地域的限制，也无法真正享受到农村社会保障的权利。因此，农民工群体实际上是被排除在整个社会保障网络之外的，其各项社保权利随时面临威胁。

一、农民工社会保障的现状

农民脱离土地成为“农民工”，是市场经济、城市工业化对劳动力的大量需求与社会主义计划经济体制城乡二元结构、城乡双轨制户籍制度相矛盾的产物。农民工大规模的出现，是中国城市化、工业化发展的重要推动力量，是中国特色社会主义市场经济持续发展的重要标志。

中国现行的社会保障体系是按照城镇正规就业职工的模式设计的，国家颁布的法律法规以及政府社会保障工作的开展也是围绕着城镇职工而开展的。目前，中国尚无一部关于全国性的农民工社会保障法规，虽然在相关的社会保障立法中零星的出现关于农民工的部分内容，但其法律效率低，具体保障内容不明确。现阶段，农民工的社会保障的立法基本上依赖于地方性的政策和法规，全国性立法少，地方性立法多，法出多门，立法比较分散，法律位阶低，法律的权威性弱，无法做到从根本上保障农民工的社会保障实际权益。

农民工的社会保障制度供给比较滞后，体系很不健全，对农民工的保障许多方面只能靠地方政策和行政手段推进。目前我国关于社会保障的立法和相关的政策性文件主要针对社会保险的项目，然而，现行的社会保险项目的立法也是不完善的，中国城镇社会保险主要有医疗、失业、养老、工伤、生育等保险，对农民工的社会保障险种极少，尤其是农民工迫切需要的医疗、工伤等险种存在严重缺失，并且由于城乡二元结构户籍制度的存在，农民工也无法获得法律规定城镇居民享有的社会福利和社会救助的权利，因此，在城市从事非农业生产的广大农民工自身保障存在极大风险。

二、农民工社会保障体系建立的紧迫性和必要性

由于农民工社会保障制度的立法缺失及城乡二元户籍制度的矛盾使然，加上农民工的自我权益保护意识低下、企业雇主为既得利益而对相关农民工保障政策的执行率差及政府监管力度不到位等综合因素，导致农民工基本被排斥在社会保障体系之外，为保障中国经济健康可持续发展，建立一套科学合理的农民工社会保障制度具有重大的现实意义，主要体现在以下几个方面：

（一）政治和社会意义

建立和健全社会转型时期的农民工社会保障制度，是体现社会公平、构建和谐社会和全面建设小康社会的需要。农民工社会保障体制的缺失现象使社会主义公平机制没有得到应该有的体现，为实现社会公平，真正做到以人为本，体现社会主义的优越性，亟待要为广大农民工建立相应的社会保障体系；农民工社会保障体系的建立是城市战略化可持续发展的需要，要实现城市化、工业化的科学健康发展，保障农民工的各项权益、实现城乡社会保障制度的有机衔接是城市化发展的必经阶段。

社会主义和谐社会和全面小康社会的构建要求现代社会保障制度要全面覆盖城镇居民，为农民工建立社会保障机制是新时期解决“三农问题”和“因伤病返贫致贫”的重要举措，从长远来看，农民工社会保障体系的建立不仅能够减少改革的成本与阻力，而且能够顺利实现社会保障一元化的目标，是新时期社会保障改革和经济发展的必然要求。

（二）经济意义

将农民工纳入社会保障体系中，一方面，有利于农民工实现从农村到城市科学的兼业性转移，实现农村土地的规模化和集约化经营，从而根本上改善农业生产分散性经营方式，提高农村劳动生产率。另一方面，农民工社会保障体制的建立，有利于减少因农民工频繁地域流动导致的劳动力成本的流失，有利于全国统一的劳动力市场的形成；有助于提高农民工的抗风险能力，减少风险性储蓄，对拉动内需、增加消费和经济的平稳发展有着积极意义。

三、对转型时期建立城市农民工社会保障制度路径的思考

基于我国社会转型时期和二元经济结构的现状，将农民工单一的纳入城市或农村社会保障体系中的实际可行率比较低，现行的社会保障制度基本把农民工这一社会转型时期的特殊群体排除在外，同时，城乡社会保障制度的统一需要一个长期的发展过程，在这个较长的过渡时期内，需要建立一个现实可行并相对独立的农民工社会保障体制。

由于农民工面临着和城市居民同样的市场风险和经济风险，理论上，农民工应该享有和城镇居民同样社会保障的内容，如社会保险、社会救助等，但由于社会转型时期城乡二元结构的矛盾不能短时期解决，现阶段农民工社会保障制度只能走一条突出重点、专门管理、有限发展的特殊道路。加强全国性立法，弥补农民工相关社会保障法律的空白，重点建立农民工的社会保险项目，突出建立工伤保险、医疗保险和失业保险等险种；政府应加强对相关部门的监管力度，成立专门监管机构，统筹协调好各方利益，提高对农民工社会保障的执法力度，同时做好引导宣传工作，提高农民工自我权益保护意识，提高农民工的参保率；贯彻落实科学的发展观，做到实事求是，在社会经济转型阶段做到农民工社会保障制度科学有限的发展，以逐步融入到城镇社会保障体系中为最终目标。

同时，要使农民工社会保障权的法律法规真正得到贯彻落实，必须要加强依法行政工作，加大依法行政和监督的执法力度，要适时进行司法改革，有效的建立健全与农民工法律法规相适应的司法运行机制，维护司法公正，把法律所规定的有关农民工的权利义务变为现实的农民工能够看得见摸得着的权利义务，实现农民工权利和义务的真正统一。

城市农民工社会保障制度的建立是一项长期而艰巨的任务，制度的设计应参照现行的城镇社会保障制度，根据农民工的社会保障的现状，做到与时俱进，完善相关的法律和制度，建立一套科学合理的过渡时期农民工社会保障制度。

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