“政府购买公共服务”对专业社工的影响

赵祯　边昱

【摘要】本文采用定性研究方法，以深圳市的社会工作机构为研究范围，通过对参与到“政府购买公共服务”机制中的专业社工进行深度访谈，对社会工作固有的理念、价值、工作自主性、专业性和认同性等方面进行深入挖掘，探讨社会工作者在政府支持与自身专业独立之间的平衡问题以及“政府购买公共服务”这种模式对专业社工的影响。

【关键词】政府购买公共服务；专业社工；社会工作；深圳

由于与香港毗邻的地理优势和政府的财政支持，深圳成为了现今内地专业社工发展最快的地方。深圳作为内地第二个开展社工试点工作的城市，尝试建立由政府向民间组织购买社工服务的体系。深圳市自2007年成立第一家民间社工服务机构后，如雨后春笋般已建立30余家机构，政府向社会公益性民间组织提供必要的支持，以改善和维持其正常运行，并对民间组织进行监督管理。

深圳市从2007年首个公共服务的购买，到2012年1650万巨资的投入，对推动社工发展的决心非常“坚定”。然而，一个核心的问题就是：如此大规模、大资金的投入，对于社会工作专业的发展毋庸置疑一定是促进的，但是政府引入“购买公共服务”机制，将责任下放到社工机构，同时在社会服务的传统领域引入“竞争”机制，以及后期的验收评估，是否会影响到专业社会工作者的理念、价值伦理、理论、工作方法和技巧？

一、相关概念界定

1.政府购买公共服务

政府购买服务是源于西方的一项社会福利制度方面的改革，主要是指政府在社会福利的预算中拿出经费，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款购买服务或公开招标购买社会服务。

厦门大学学者陈志华将“政府购买服务”定义为一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的新型政府提供公共服务的方式，政府摒弃传统的对公共服务项目包揽一切、包办一切的做法，通过公开招标，择优录取社会服务机构，由其完成为社会发展和人民生活提供服务的事项，并根据规定的服务质量和数量由政府支付一定的服务费用。笔者采纳了这个定义。政府购买公共服务有三类模式：一是形式性购买，即民办公助；二是非竞争性，即公办私营；三是竞争性购买。本文所研究的深圳“政府购买公共服务”是指第三种，竞争性购买。

2.专业社会工作者

本文定义的专业社会工作者是指社会工作专业毕业的，遵循助人自助的价值理念，运用个案、小组、社区、行政等专业方法，以帮助机构和他人发挥自身潜能，协助社会关系，解决和预防社会问题，促进社会公众为职业的专业社会工作者。笔者认为以科班毕业的学生为研究对象，因为他们的社会工作价值观大多从书本上习得，也是最具有专业价值的，在当他们进入到深圳社工机构之后成为一名真正的社会工作者。

二、研究方法及资料收集过程

深圳作为我国社会工作的试点创新城市从2006年开始大力发展社会工作，形成“政府主导，民间运作”的政府购买模式，积累了丰富的实践经验。本文以深圳市的社会工作机构为研究范围，在其中选择了4名一线社工、1名社工机构负责人，他们都是社会工作专业科班出身。由于笔者选择研究的主题是专业社会工作者自身的理念和行动方式，无法通过工具测量，而且笔者需要探求发生影响的因素，了解前因后果，所以笔者决定采用质性的研究方法。

本文主要聚焦的是专业社会工作者的观念变化及产生原因，从他们自身的角度了解他们在深圳社会工作发展的大背景下自己面临的问题以及思考如何改变。由于质性研究所选择的样本量较少且没有实际数据做支持，研究结果不具有很强的推广性和权威性。笔者与其中4位访谈者是大学同专业同学，建立了彼此信任的关系，在阐述了笔者的研究思路之后，访谈对象非常愿意参与，通过视频、邮件和多次电话联系之后完成了资料收集。另1位社工机构负责人是通过笔者的导师联系，已经在深圳社会工作机构从事社工长达7年。

三、研究发现及分析

我们根据深入访谈的资料整理发现，深圳的大部分社工机构作为中介为政府提供服务：社工通过机构搭桥，由政府购买，在岗位所在的党政机关、事业单位、公共服务组织开展服务活动，协助解决预防社区建设、社会救助、青少年教育、医疗卫生、残疾人康复等社会各方面问题。

目前，我国政府购买社工服务还处于探索实践阶段，尚未形成固定模式和成功的经验，在发展过程中出现诸多困难和问题。例如，政府的很多政策措施落实不到位，社会公益性民间组织力量薄弱，公众对这一制度的认识和了解极为有限，购买服务后被安排的专业社工不能够很好地发挥其专业优势，由于激励机制不够完善而使许多专业社工人才流失等。

不可否认，“政府购买公共服务”引入社工机构，不仅能够降低政府工作成本，提高公共服务质量，同时也能提高公民素质，有效推动“高效、服务、廉洁”政府的建立。但是“政府购买公共服务”模式还在初步运行摸索阶段，在社会服务的传统领域引入“竞争”机制，以及后期的验收评估，是否会影响到专业社会工作者的理念、价值伦理、理论、工作方法和技巧，值得我们去深思。

1.专业认同性不高，社工待遇有待进一步改善

我们大致了解到在深圳一个社工岗位每年大约7.5万元，但是根据政府明文规定，7.5万经费中有6000元是作为机构管理经费的。就像社区服务中心50万中有5万是作为机构管理经费一样。以及在部分与政府签订的协议中有规定“4+2”，即4个社工和2个辅助人员，但是真正在运行过程中，其实大多数行政实务还是落到了社工的头上，且一线社工实际到手的工资大约是一年4～5万元左右，这在深圳连中等工资水平都算不上。

只是看每个机构的行政部门是否庞大而已，庞大就会有很多专职行政负责处理行政事务，管理经费就多；精简，专职行政就少，管理经费当然就用的少，但是很多行政的活就得落到社工头上了，如招聘、招投标、财务等。

关于社工7万这个，7万块钱不是表面意义上理解的就是工资，它包括了很多东西，比如机构对社工的管理费用、社工的培训费用、过年过节的福利、五险一金、旅游费用（一年一次，一次500元标准）、工资等。所以一般一线社工拿到手头上的工资一年4～5万左右。

2.行政约束较多，社工“专业性”难以体现

一般社工机构会在签订服务之后会进行社区调研，制定年度计划书、具体服务流程和评估细则。招标、中标、签订服务合同，按照合同中确定职责及服务标准进行服务。合同中的指标是比较宽泛的，给予了社工一定的发展空间。但是政府从大局出发，和社工从弱势群体出发，会出现一些偏差，以及政府作为一个主管部门，对社工自主发展多少会起到约束作用。

当然在实际工作当中肯定会有一些摩擦的，自己想做的事情和政府要求做的事情肯定会有不一样的时候，比如政府要求在这一年之内出什么成效或业绩，但是在实际过程当中我会觉得不现实，人的工作怎么能够在短时期就能有明显的成效，居民本来就不认识你、不了解你，凭什么人家就要相信你的服务。

每件事都是有利有弊的，政府购买服务有好处也会带来一些困难。但同时过于注重指标，又感觉自己于专业社工走偏，因为我们做的是人的工作，其工作绩效很难用量化的指标去衡量，服务效果也不是结束之后可以立刻显现的，比如我们在社区做的宣传，参与人数是反应宣传效果的一个指标，但是其他没有参与的居民也会在形成相关的概念和意识，这个就是难以量化的指标。

3.评估机制难以衡量专业社工绩效

深圳市社会工作服务绩效评估是由社工主管部门专门委托公益组织研究与评估中心进行的，对全市运行半年以上的、区两级政府购买的社工岗位从岗位专业服务量、行政工作占总工作量及比重各方面对岗位整体运行水平的评估等方面开展的综合考量。评估指标体系由社会工作者专业能力和服务质量两个部分组成，包括10项一级指标，46项二级指标。

深圳市有一家非营利性组织评估中心，专门负责评估。但他们的评估并不能体现我们的实际工作。（虽然我们的机构每次评估成绩都挺好）。和我们平时做的工作来比，绩效评估的具体标准会显得很抽象，而我们平时干的事情属于很具体的，比如“服务目标达成情况”、“服务质量”等都是很难量化的，因为社工的工作是一个长期的做人的工作，很难用什么方式去断定是否有效果，而且一般短期之内也不会有明显的效果。

对于社工这个刚起步的职业进行绩效评估是有点着急，因为这个职业不同于其他行政类工作，它是一个与人接触打交道的工作，需要投入很多感情，用生命去影响生命，而这种影响是直接作用于案主这个复杂的人身上，难以被评估出来，更加不是可以对比的。但是从整体行业规范来说，这个绩效体制的提出还是很重要，需要但是必须逐步走向完善。

4.社工专业价值难以保持独立性

深圳政府对深圳市社工经行登记管理，并每年经行复核。社工只有通过国家考试，具有社会工作职业水平资格证才可以上岗工作，根据社工职位，任职条件、工作标准、薪酬待遇等方面，深圳社工职位被分为 5 级 13 档，每一级都有特定的称谓，体现社工的专业性职业性。

有时会存在一些时候，自我价值与政府要求起冲突。比如说，政府需要影像资料，但是有些服务对象需要保护自己的隐私，这时候专业社工就会有专业价值观和政府工作要求的冲突。一般我们会“曲线救国”，找一些愿意留下影像资料的服务对象。

深圳是一个外来人口市，本地居民比例很小，而且外来人口的权益和生活更是社工需要去做的，但是由于推行服务的时候，还是必须要保持和本地社区的关系，因为我们的设备设施、场地都是他们提供的。所以只能采取“迂回”路线，通过某些服务或项目逐渐让本地居民明白搞好外来人口服务的重要性。

5.社工专业归属感不强，认知度仍有待提高

目前，人们对社会工作专业仍然普遍缺乏基本认知，在开展活动时部分人对社工防备心理强，缺乏接纳理解支持，部分政府人员简单将社会工作行政化，将党群工作人员社区工作人员等同于社工，忽视了社工的专业性、职业性，不利于社会工作的顺利开展。

你在大街上随便问，你听过“社工”或“社会工作”吗？回答基本都会是没听过或不知道或反问你是“义工”吗？社会知晓度和认可度都比较低，但相对其他内陆城市，在深圳社工认可度还是好一些。像我们工作的社区，刚开始进驻都不知道社工是做什么的，但慢慢地开展服务以后，居民熟悉以后，知晓度和认可度会升高。

个人认为目前最大的问题是社工自身对行业或工作没有归属感，很多人只是以这个为垫脚石或是跳板或是暂时维持生存的工具。当然也有很多客观的因素导致这样的结果，比如工资待遇、工作琐碎、社会评价、社会地位、现实生活压力等等。

社会工作作为舶来品，在其本土化的过程中，认知度必然是从低到高的，再加上我国一直以经济建设为中心，忽略人文关怀，所以对于社会工作者来说，归属感和认可感相比其他职业要低很多。但是中央在这几年对社工事业的不断关注，让我们感觉社工的春天会很快到来的。

四、研究结论及启示

深圳市非常重视社会工作的发展，将其作为社会发展的有机部分来规划，投入大量的资源财力，取得了不错的效果。在这一过程中，一方面要加快政府社会体制改革与创新，大力培育民间社工机构，发展政府购买社工服务，加强第三方评估和监督；另一方面，社工要不断提升自身素质和能力，把握专业伦理和价值，同时也要加强对专业社工的宣传力度。

1.加快体制改革与创新，充分发挥政府服务作用

政府要对政府购买社工服务的基本理论和知识进行广泛解读和宣传，让社会公众及社会福利机构熟悉政策，并时刻关注公众需求，做出快速回应，在政府与公众之间信任关系缺失的情况下重建信任。要完善政府的监管评估机制，购买社工服务中监管及评估合同的履行是政府应尽的职责，政府必须把握好监管的“度”，建立有效的监管机制和评估标准体系，正确而充分地发挥监管的作用。要加快体制改革与创新，当前公共服务资源被政府各部门分散掌握，不利于统一调动使用，应考虑将分散在各部门的社会福利和社会服务资源进行整合形成完整有效的公共服务体系，并对原有的社会服务体系进行社工化改造。

2.加强第三方评估与监督，努力营造公平竞争环境

社会工作服务机构是近几年才兴起的新生事物，发展时间不长，内部管理存在欠缺。很多机构缺乏科学规范的管理体制及有效的绩效考核激励标准，不利于机构的良性运行和增加机构内部社工的归属感。深圳目前社工机构很多，服务质量也良莠不齐，因此需要建立科学评估体系。完善对民间社工机构的评估体系，设置科学的评估指标，将评估结果作为政府购买服务的依据，促进机构规范自身运作及相互间的良性竞争。公平竞争原则要求政府能够开展公开、透明和公正的招标活动。公开招标是购买服务的必要程序，竞标结果要经过各方专家综合评估产生，而非政府部门的某些领导擅自决定，真正为竞标者们提供公开透明的竞争环境，吸引最有实力的竞标者参与政府公共服务的提供和生产。

3.增强自身建设，扩大民间组织力量

非营利民间组织是社会工作的重要承担者，也是社会工作人才的重要承载者。要积极完善自我管理，除加强日常事务管理，减少对政府的行政依赖以外，在提供公共服务时也应防止受行政干预过多，避免成为政府在微观领域的代言人。开辟融资渠道以降低在财务上对政府的依赖，改善公共关系管理以获得社会大众的支持。树立人本的观念，完善用人机制，优化考核激励机制，改善社工待遇，吸引更多高素质社工人才。完善其内部制度建设，完备的内部机制必不可少，建立完善的自我评估和监督反馈机制能保证其朝着良性的方向发展。

4.提升社工自我素质和能力，扩大社工宣传

社会工作者是推进社会建设的基本力量，这支队伍素质的高低、能力的强弱与否，直接影响建设和谐社会工作的整体水平。一方面，社工要制定个人成长计划，加强专业知识的学习，也要加强培训和交流，优化知识结构，通过不断的学习和实践，提升专业素质和能力，增强专业伦理与价值。另一方面，在社会上还需进一步加强社会工作的宣传力度，充分利用网络媒体、新闻报道、板报橱窗宣传、专题杂志总结、各类活动组织等，让各界人士认识到社工是和谐社会不可缺少的润滑剂，激发群众对社会工作的需求，为社会工作的发展营造良好的社会氛围。

【参考文献】

[1]唐咏.从社会福利社会化视角思考政府购买社工服务的行为[J].甘肃社会科学，2010（3）.

[2]王思斌.体制转变中社会工作的职业化进程[J].北京科技大学学报（社会科学版），2006（1）.

[3]张乐天，张粉霞.社会工作职业现状与对策思考——“上海市浦东新区社会工作职业化”调查[J].社会科学，2002（2）.