关于政府在农民工社会保障方面的作为探究

郑晓花

【摘要】社会保障制度是中国特色社会主义事业必要而且重要的组成部分，关系到我国改革、发展、稳定的大局，关系到国家的长治久安。将进城农民工纳入城镇社会保障体系，则不仅可以为农民工解决工伤、疾病、养老等现实问题，也有助于在城乡社会保障制度体系之间建立起一个连接的通道，帮助农民完全向产业工人转化，逐渐完善我国社会保障制度体系、最终实现城乡一体化的社会保障制度，这也是中国城市化过程中出现的一个过渡性问题的解决。本文从农民工的社会保障的现状出发，分析了产生的原因以及政府在此方面应承担的责任和扮演的角色。重点思考政府在完善农民工的社会保障方面的作为，尽快构建以政府为主导的农民工社会保障制度来保障农民工的合法权益。

【关键词】农民工；社会保障；政府作为

一、农民工社会保障的概念界定

（一）农民工的概念界定

“农民工”一词最早出现在1984年中国社会科学院《社会学通讯》中，这一称谓比较准确地描述了农民工的双重身份现状。主要是权力经济时代对城乡实行不同公民待遇的城乡户籍制度，以及改革开放后新设立的城市准入制度。农民工兼有农民与工人双重身份，具体是指拥有农村户口而主要在城镇第二、第三产业中就业的劳动者。[1]

（二）农民工的社会保障范畴界定

按照国际惯例，社会保障的实施对象是各国全体公民。我国社会保障的权利主体是具有我国国籍身份的全体公民，既包括城镇居民、农村人口，当然也包括农民工。因此，我国农民工应当享受的社会保障内容包括：农民工的社会保险、社会救助以及社会福利等。[1]

二、农民工社会保障的现状分析

（一）社会保险现状

第一，养老保险。我国农民工养老保险制度发展相当缓慢。2001 年劳动和社会保障部发布了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关规定的通知》，对农民工合同制职工参保、转移及退保做出规定。北京、浙江等部分省市也制定了相应政策，试图推动农民工养老保险制度的建立。但是执行效果并不理想，呈现出农民工养老保险参保率低、退保率高的现象且医疗保险制度构建不够合理。第二，医疗保险。劳动和社会保障部 2008年的调查显示，医疗保险的参保率相比养老保险更低，仅为10%左右。据2008年7月在北京、广州、南京和兰州四地的一项调查显示，参加医疗保险的农民工生病时去医院就医的仅占31.9%。[2]第三，工伤保险。随着我国工业化进程的不断推进，工伤和职业病已经成为了一个重大的社会问题。截至2009年底，全国农民工参加工伤保险的人数为5587万人，尽管如此，目前仍有超过60%的农民工根本享受不到工伤保险。[2]在现在由于企业责任的缺失和减少补偿费用，大多都避开正规途径，与农民工以一次性支付赔偿的形式私下解决，但赔偿远不能弥补农民工的创伤和医疗费用。第四，失业保险。由于产业结构调整和升级、经济增长方式的转变以及农民工自身技能不高等原因，农民工普遍面临失业风险。城镇企事业单位招用的农民合同制工人应当参加失业保险，具体落实情况是农民工失业保险参保率非常低，几乎被排斥在失业保险体制之外。第五，生育险。目前我国的生育保险制度正在建设之中，从各地制定的政策来看，有的甚至还没有将农民工纳入生育保险覆盖范围。

（二）社会福利现状

社会福利是由国家和社会为保障和维护社会成员一定的生活质量，满足其物质和精神方面的需求而采取的社会保障政策以及所提供的设施和服务。从享有社会福利程度的角度看，农民工所能享受的福利待遇远远低于城镇。由于农民工仍以农民的身份出现在城市，导致其相应社会保障权益得不到实现。

（三）社会救助现状

目前理论界对建立农民工社会保障体系的必要性和紧迫性已有广泛共识，但对农民工社会救助的研究尚处于起步阶段。对于大部分农民工，无论是当他们年轻力壮时遭遇失业、疾病或灾害时，还是将来体力随年龄增长丧失劳动能力时，他们的生活将日渐艰难，除了政府救助，别无出路。农民工群体在城镇社会救助体系中的获益非常有限。

三、农民工社会保障水平低下的原因分析

（一）城乡二元体制

计划经济时代以来，由于户籍制度、劳动用工制度和粮食配给制度的实行，同时政府试图缓解城镇就业、住房、医疗、城市管理上的压力等因素，选择执行城乡地区差别政策，由此就形成了城乡分割的户籍制度以及与之配套的其他二元制度，也就形成城乡二元户籍制度。[3]其中最为显著的就是城乡政策差异，如医疗保险、养老保险、教育资源等方面。农民工的户籍问题，使其享受不到城镇居民的待遇。这不仅是导致农民工就业难、居住难、看病难、子女上学难、社会保障缺失、社会地位低、边缘化的重要因素，更是农民工不能市民化、不太可能真正在输入地定居下来、农民工问题不能最终解决的主要原因。

（二）缺乏统一完善的社会保障体系

当前农民工社会保障基本上是处于“多种模式、各行其道”的状态，多种模式的并存使得社会保障在实际操作和执行中具有浓厚的“地方特色”，协调一致的局面尚未形成。[4]农民工输入地和输出地政府在制定社会保障政策时都是从各自利益出发，再加上农民工群体的高流动性，如何对他们进行管理已经成了地方政府不得不面对的挑战。由于农民工就业流动性大，工作缺乏稳定性，保险关系转移形成当地政府一块很大的利益蛋糕。因此，出现了很多地方处理社会保险关系时都“愿转不愿接”、对退保大开绿灯的现象。至此农民工没有真正得到社会的尊重和保障。

（三）政府责任的弱化

以往政府对农民工采取的主要是管制、限制、防范为主的政策，始终都是注重如何管理和控制他们，使之所谓“有序化”，避免对城市造成太大的“冲击”。[5]而很少意识到他们也是我国社会中与城市居民一样平等的一员，他们具有与城市居民一样的工作与生活等方面的权利，同样需要政府为他们提供有效的服务和支持。政府对待农民工的这种限制与防范的消极政策所导致的最终结果将是农民工在逐渐被边缘化的同时，其个人风险也在不断累积，进而加剧其弱势地位。

（四）政府角色的缺失

关于农民工的社会保障方面，政府角色并没有充分发挥其作用致使农民工的一些权益得不到保障。首先，政府对建立农民工社会保障制度重视的程度不够。其次，政府就此方面的管理模式急需转变，需要转变政府角色，提高服务水平。再次，政府在改进相关的社保制度方面明显滞后，执法力度不强。最后，农民工的社会保障制度的法律法规的缺失使得农民工的一些权益得不到保护。

（五）农民工自我保护意识有待提高

由于政府起初只注重城市的各种保障制度的建立，把社会保障的包袱扔给了农村自行解决。农村没有积累资金，无法发展教育、医疗、社会保障等等事业，从而也导致了农村人口受教育水平、技能低下的窘况。虽然近几年农民工的综合素质有所提高，但是由于缺乏对社会保障制度的正确认识，法律法规知识的欠缺使得他们无法了解和运用正规渠道保护自己的权益。

四、关于农民工社会保障中的政府作为

（一）社会保障中政府应当承担的责任

首先，政府应承担确立社会保障模式的责任。一个国家确立什么样的社会保障模式，将关系到社会保障体系的构建以及政府的职能定位。因此，中国政府必须慎重选择和创新社会保障模式，最大限度地发挥社会“稳定器”和经济“平衡器”的作用。其次，政府应承担社会保障的立法责任。事实上，社会保障制度既是一项经济制度，同时也是一项法律制度。社会保障是国家为了整个社会的利益，通过立法强制实施的。再次，政府应承担社会保障的转制成本责任。政府作为社会保障制度的主体，对承担社会保障制度的转制成本具有不可推卸的责任。由于国家过去实行的是现收现付的保障制度，“老人”和“中人”的个人账户没有积累必要的保障资金，所需弥补的这部分资金缺口就是政府应当承担的转制成本。[3]最后，政府成为财政支持与“最终付款人”。[6]社会保障制度是一项重要的经济制度，涉及到大量资金的流转。这种资金流转具体表现为社会保障基金的筹集、运营和发放。政府对社会保障的财政支持与财政兜底责任是社会保障财务稳定的重要保证。

（二）社会保障中政府角色的定位

首先，政府应当作为制度的供给者。社会保障具有纯公共物品属性（社会救助、社会福利）和准公共物品属性（社会保险）。[7]世界各国的社会保障，无论是由政府直接主办，还是以政府力量为主通过社会组织形式来开展，政府都承担着主要责任。社会保障是关系国计民生的重大社会问题，因此，政府有责任和义务为农民工提供社会保障制度。其次，政府应成为资金的筹集者。农民工作为一个涵盖众多人口数量的特殊群体，其社会保障权益的享受亦需要大量社会保障资金的注入，只有政府才能担当社会保障资金的筹集者、分配者和调剂者角色。再次，政府应为宏观调控者。社会保障是维护社会稳定的重要保证，而社会稳定是国家长足发展的基础，因此建立完善的社会保障体系以促进社会发展是政府的基本责任。因此，政府肩负着协调中央和地方的社会保障政策，调整整个社会的利益均衡的重任。最后，政府应当成为公平的维护者。社会保障制度随着社会的发展，应既强调公平又兼顾效率，这就需要把原本分散的社会保障制度统一起来，产生最大社会效益。这个统一的过程就是利益的调整过程，只有通过政府强有力的组织才得以实现。政府在推行农民工社会保障工作中的的主体地位是不容改变的，制度的不公正、机会的不平等，靠农民工自身的力量难以改变，只有依靠政府的力量才能解决。

结语

随着现代社会的发展，农民工群体的社会保障问题逐渐成为社会关注的焦点。农民工社会保障制度的落实，关系到其合法权益的实现，同时对协调城乡关系、推动经济社会的同步发展、加快工业化和城镇化建设以及促进“三农”问题的解决等方面，都具有重要作用。无论是由政府直接主办，还是以政府为主体由社会组织举办，政府在社会保障中都扮演着极其重要的角色。政府如何承担自身的角色和责任直接影响到农民工社会保障权益的实现程度。因此，推动政府关于社会保障的作为对我国农民工转型及工业化进程具有重要意义。

【参考文献】

[1]郑杭生.社会建设和社会管理研究与中国社会学使命[J].社会学研究，2011（04）.

[2]买保江.浅论我国社会保障制度的完善[J].现代经济信息，2010（05）.

[3]胡杰成.农民工权益保障：加强社会管理的重要任务[J].中国经贸导刊，2011（20）.

[4]李志超.城市化进程中农民工社会保障问题研究[D].燕山大学，2009：659～660.

[5]刘杨.农民工社会保障的现状及其影响因素分析[D].山东大学，2010：52～79.

[6]孙维亮.我国农民工社会保障问题研究[D].湖南农业大学，2011：108～176.

[7]代艳丽.我国农民工社会保障缺失的原因分析与对策思考[J].中国劳动关系学院学报，2009（06）.