中学办学自主权问题研究述评

庞旭 田汉族

【摘 要】2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中明确提出了我国普通高中的办学自主权问题，高中办学自主权已经渐入研究者的视野，但至此研究文献还相当少。本文在研究了目前办学自主权及政校关系大量文献的基础上，从概念内涵与现状措施两个方面对我国高中办学自主权问题进行了文献整理及述评。

【关键词】中学 办学自主权 政校关系

改革教育体制、明确扩大办学自主权问题多次在我国重大教育政策中持续出现，并且可清晰的看出国家落实办学自主权一次次变革的决心和进步。直至2010年的政策文本中明确提出了中学（普通高中）落实办学自主权的要求，并且更加细致具体，为落实与扩大中学办学自主权提供了制度基础。本文在研究了目前办学自主权及政校关系大量文献的基础上，从概念内涵与现状措施两个方面对我国高中办学自主权问题进行了文献整理及述评。

一、办学自主权的含义及内容

“自”者虽然含义很多，但此处只能作自我、自己理解。“主”者，主持，掌管。自主就是自我决定、自我主持。符合现代汉语中“自主”为“独立地管理自己事务”的意思。“自主”在《辞海》中解释为“自己做主，不受别人支配”。权，也有多种意思，此处可以做为权力或权利解，权力对应职责，权利对应义务。马克斯·韦伯认为：权力是“一个人或一些人在某一社会生活中，甚至是在不顾其他参与这种行动的人进行抵抗的情况下实现自己意志的可能性”。“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对，也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上”。“自主权”在《现代汉语词典》中是指“人或组织拥有法律赋予的全权为自己或者组织自身的利益而进行活动，不从属于别人或其他社会组织权威的权力。”因此，自主权实际上是指自我主持的权力或自我主张的权利。现代汉语中，自主权是“对自己的事务在职责范围内独立自主地进行支配”。“自主”对应于“他律”，任何“自主”都是有条件的、相对的，是在他律制约下的自主，并且，他律是一个更强大的力量。自主体现了认识或行动的能动性、主动性。因此，任何自主行为，必须满足以下三个条件：①它是行为的决定者，是行为的发动者；②它是行为实施过程中的调节者；③它对行为之结果负责，对所实施行为承担着义务和责任。此概念强调了自主权自主（行为的决策和实施）、自律（行为的责任）和他律（行为受一个或多个更强大的力量制约）的统一。

关于办学自主权的含义，不同的学者有不同的阐释。我国著名学者劳凯声认为办学自主权是学校及其他教育机构在法律上享有的，为实现其办学宗旨，独立自主地进行教育教学管理，实施教育教学活动的资格和能力。另有学者认为，严格意义上的自主办学，是指学校不受政府和教育行政部门的行政控制，根据法律和社会需要，独立地举办学校进行决策和开展各项工作，特别是独立决定办学思想、办学目标、课程设置、人员的聘任和资金的使用。也有学者主张，办学自主权是一种相对的、有条件的概念，是学校在依据教育方针、教育规律、法律法规的前提下，针对其面临的任务和特点，为保障办学活动能够依据其自身特点、充分发挥其功能所必须具有的自我决策、自我运行的权力。同时也有学者从国际的角度出发，认为我国所使用的办学自主权，其实与日本的“学校自治”和澳大利亚的“学校自主经营”的内涵基本是一致的，其实质都是指学校的一种运营权。在日语中，与“办学自主权”相对应的词是“学校自治”。日本学者对“学校自治”定义如下：包括校长、教职员工在内的这样一个集团，为了对学生专业地、自主地尽教育责任而自主地决定学校的教育计划、活动和有关各事项而运营学校。在澳大利亚，与“办学自主权”相对应的词是“学校自主经营”（Schoolself-management）。Caldwell与Spinks（1988）认为，资源的决定就是学校自主经营的关键。后来Bullock 与Thomas（1997）更进一步精练其定义：自主经营学校是政府将经营的权力与责任下放到各学校，但仍归属于教育体系，意即学校在政府规定的教育目标、政策、标准、绩效责任等范围内，自主决定学校资源的分配。这里所谓的资源，定义较为广泛，包括课程知识、教学技能、决定权力、教材教具、人事配置、时间分配、评量方法、科技信息及经费财务等。另外，我国范先佐先生认为各级各类学校共同拥有的自主权有四条：1. 有权依据国家教育部、劳动人事部的有关规定聘用和解雇教职工；2. 有权在不违反国家财经纪律的情况下调节使用从政府和非政府渠道取得的经费，调整内部工资关系；3. 有权依法同社会各界建立广泛的合作关系和联系；4. 有权接受厂矿企业、事业单位、社会团体和个人以及港澳同胞、海外侨胞、外籍团体和友好人士提供的捐赠和资助。

除了普遍意义上的含义界定，还有学者从法理的角度分析办学自主权。关于学校办学自主权的法律限定，有学者认为包括以下两个基本方面：一是学校的办学自主权应被严格限制在教育教学活动领域，二是排除了学校办学自主权延伸到其他领域的可能性。如我国的教育法并没有赋予学校行政管理的权能，所以，即使学校实际上会在不同程度上行使了相应的权力，但这种情况也只能理解为政府对学校的授权，而不能被视为学校自身的基本权利。而作为一种授权，就意味着政府可以收回授权，同时政府也要求学校必然接受政府的相关监督。法律意义上的中小学自主权即是其“教育教学活动的实施权”，可以具体划为以下几项：（1）招生权；（2）教学权；（3）受教育者学籍管理权；（4）教职工管理权；（5）财产和经费方面的权利。

可以看出，各位学者关于办学自主权含义的描述各有不同，仁者见仁，但是我们可以提炼出几点相同的因素：1.办学自主权必须是为了实现办学宗旨，保障办学活动而拥有的一项权力；2.办学自主权是一个相对的概念，行使权力的过程必须在教育方针、教育规律、法律法规的前提下；3.办学自主权体现在学校认知与行动两方面的能动性与主动性，任何自主行为必须满足以下三个条件：（1）它是行为的决定者与发动者；（2）它是行为实施过程中的调解者；（3）它对实施结果承担责任和义务。自主办学的核心是由放权转变为还权，改变中学从属于政府的地位，使之真正成为面向社会独立办学的法人实体。

二、落实中学办学自主权的措施研究

我国自主办学的实践起于古代私人开办的私学，但现代意义上的自主办学观念，实际起自于西方近代大学的办学实践，而真正给中学以一定办学自主权的潮流，则源自20世纪70年代末期，这一行动在西方国家一般就被称作校本管理。中国内地学校自主办学的实践由1985 年以“两权分离”为指导思想的教育改革开始，主要表现为办学的自主方式、空间拓展途径和办学模式的多元化。其中，校长负责制作为学校领导体制改革的产物，对于自主办学的开展具有不可低估的作用。在最初的几年中，我国的自主办学往往在私人、民办学校，尤其是民办高校开展得比较深入，因为这些学校享有较大的自主空间。后来，随着改革的深入和推进，公立中学也提出了办学自主权下移的要求，重新确定政府与学校的责、权、利关系，拓展了学校办学的自主空间，提高了办学效益，使公立学校逐渐由“计划”走向了“市场”，形成了自己的办学特色，为我国的办学体制领域积累了大量的实践经验。

罗爱国从办学体制的角度创新提出“国有民办”的办学体制，办学形式更见深刻性。所谓“国有民办”体制是指肯定国家对公立学校财产的所有权和国家的教育方针政策的权威性的前提下，而采取民办形式经营管理，由政府委托或聘任校长依法自主办学，实行学校所有权与办学权的分离。“国有民办”学校办学体制集公办与民办两种体制的优势于一体，具有较强的生命力，是受社会欢迎、群众信赖的一种办学体制。

廖哲勋提出，要从思想、制度和法律上把办学自主权落到实处。1. 坚持政府及其部门的服务和保障职能自觉停止对中小学校内管理工作的不当干预；2. 发挥学校领导集体自主办学的能动作用，以实事求是的精神提升办学的自主性；3. 强化师生员工和家长、社区代表对学校管理的参与和监督作用，逐步完善和推广具有中国特色的校务委员会制度。

有学者从办学自主权的概念出发，提出落实办学自主权的措施：1. 对学校办学自主权的定义进行重新界定，对学校办学自主权的界定应从“自主”和“权利”两方面着手，学校的自律性和发挥主体地位的主观能动性也放在同样重要的位置上；2. 对学校的法律主体性质和法律地位作出明确规定，将学校定位为公务法人，采用行政诉讼、行政复议方式解决公务法人与其成员或利用者之间的争议，有利于界定学校权利受到侵犯时的救济途径等，以保证学校办学自主权能以法定的形式和内容得以真正落实。3. 重构政府与学校的关系。政府根据市场供求信息制定宏观政策，用于指导学校办学，学校则根据市场信息及时调整办学策略，更好地适应市场需求和实施政府的办学意志，政府与学校只有在这样一种关系上，才能获得各自的权利，并履行好各自的职责；4. 将政府“放权”与学校“用权”结合。5. 形成一套能促进学校办学自主权有效运行的机制。6. 改革学校内部管理体制。

有学者从研究政府与学校的关系入手提出：一是明确政府与学校的法律关系。二是政府和学校要调整各自的职能，前提是在追求效率和质量的同时，必须保障教育的公益性质。三是建立和完善校长选任制度。四是建立学校管理权力行使的制衡监督体制和制约机制。

从改革探索来看，到目前为止，大致在三个层次进行。扩大办学自主权的第一层次：教育、教学管理与学校设施使用与管理的自主权，财政自主权，一定的人事权，确定教师与工作人员奖金的自主权，对学生处理与学籍管理的自主权。第二层次（属于严格控制、明确限制要素的自主权）：有限制的招生与收费的自主权，厘定校内职务与教师工资的自主权，教职工调动的自主权。第三个层次（只在很少的一部分学校试点）：放宽招收自费生的自主权，基建自主权，招聘教师的完全自主权，进行教改实验的自主权。

三、研究述评

在所查到的相关文献中，高校办学自主权的研究占了绝大多数，这是由于高校具有更大的自主空间，并且自主办学最早也是在高校展开的，尤其是民办高校。后来，随着改革的深入和推进，公立中学也提出了办学自主权下移的要求，重新确定政府与学校的责、权、利关系，拓展了学校办学的自主空间，提高了办学效益，使公立学校逐渐由“计划”走向了“市场”，形成了自己的办学特色。

从20世纪80年代中期以来的理论研究来看，主要集中在对学校办学自主权的概念、范围、运行机制等问题的研究。例如，从经济、管理、法律等不同角度对学校办学自主权的概念进行了界定，探讨了办学自主权的内容和运行机制。从研究结果看，人们对办学自主权的界定、内容仍然仁者见智。比较得到认同的是，学校办学自主权应该包括人事权、经费权和内部事务处置权。

总的来说，关于中学办学自主权问题的研究已经取得了一定的成果，但是，笔者认为目前的研究还存在一定问题：第一，现有研究强调政府放权已使学校拥有自主权，对学校自身内在的自主能力、自主意识的提高与自主发展机制形成重视不够。目前的研究主要还是依赖外部力量，即政府的简政放权。第二，现有研究中存在单纯强调学校自主性，而忽视了政府的监督作用。第三，办学自主权是体现在《教育法》等多项法律法规中的举措，所以从法律、法理的角度分析是必不可少的，但相对文献较少，且缺少深度、第四，涉及办学自主权的落实情况及相应对策的文献较多，但只限于说理的层面，且较为空泛，缺乏说服力与可操作性、第五，文献资料数量上欠缺，关于办学自主权的现状涉及较少。其次从理论视角上分析，目前研究主要运用了教育学、教育管理学、法学、组织学等相关理论，在研究方法上，也主要局限于文献法与质性研究，较为单一，即理论论证为主，缺乏实证研究。

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