生态文明建设的法哲学思考

文正邦　曹明德

内容摘要：生态文明建设的顺利进行显然离不开法治的手段和方式来保障和推进，为此就有必要从生态法治的理论视角和高度来予以深入理解和领会。实行和实现生态法治须建立和健全完整严密的规则及原则体系。当前则应重点确立种际公正、代际公平、生态优先、污染者付费等基本原则。与此同时，需要重点确立生态规划制度、环境影响评价制度、经济调控制度、自然资源权属制度、自然资源恢复制度以及生态补偿制度等。

关键词：生态文明建设 生态法治基本原则 生态法治基本制度

生态文明是社会可持续发展战略中的关键环节，重视生态文明建设，对于处理好人与自然的和谐相济关系，促进经济与社会持续协调发展，全面实现社会主义现代化建设的各项目标，有着深远的战略意义，是造福于子孙后代的百年大计，并已越来越显出其重要性、紧迫性。而生态文明建设的顺利进行，离不开法治的手段和方式来保障和推进，尤其是在党的十八大把生态文明建设提升到新的战略高度，在全面推进依法治国的时代背景下更是如此。为此，有必要对生态法治进行一番探寻。

一、生态文明建设及其法治保障的重要意义

文明是人类改造世界的物质和精神成果的体现和记载，标识着人类的进步程度和状态，〔1 〕通常是把社会文明分为物质文明和精神文明两个方面。然而，随着社会发展以及人类认识和实践领域的扩展，人类社会文明的内涵和外延以及人们对它的认识和了解已经突破了这种传统格局而逐渐呈现出其多层次、多形态、多方面的系统结构状态。就目前人们的认识程度而言，社会文明除了物质文明和精神文明之外起码还存在包括政治文明在内的制度文明 〔2 〕以及生态文明等应予以特别重视和认真研究的文明形态，它们均是人类社会文明结构中不可缺少的有机构成，应纳入人类社会文明的整体结构和科学体系。

生态文明是人类文明发展的一个新的阶段和形态，是人类对传统工业文明通过理性反思而实现超越的结果，以摒弃人类中心主义，弘扬生态中心主义，达致人类与自然的和谐共处。所谓生态文明，简单说来是指，人类在改造客观世界的同时又主动保护客观世界，积极改善和优化人与自然的关系所取得的物质、精神及制度成果的体现和记载；那么生态文明建设，就是把人类在改造客观世界的同时又主动保护客观世界，积极改善和优化人与自然的关系所取得的物质、精神及制度成果保持下来并予以不断推进和发展。可见，之所以要称“生态文明建设”，而不直接称“生态建设”，就是需要强调把这种物质、精神及制度成果保持下来并发扬光大，以推进社会全面进步和发展。从哲学的意义上说，生态是一种自然而然的客观存在，生态文明和生态文明建设就加入了人类改造和保护客观世界，改善和优化人与自然的关系的主观能动性，并使这种活动和过程持续进行，得以不断推进和发展。因此它们都有其特有的规律性，必须以科学的态度来对待和进行。

人与人之间的社会关系的存在和发展，是以人与自然的关系的存在和发展为前提和首要条件的。因此重视生态文明，开展生态文明建设，处理和协调好人与自然环境之间这种根本关系，才能为社会的存在和发展提供必不可少的前提和首要条件。重视生态文明，开展生态文明建设，就必须重视对自然资源和生态环境的合理利用和有效保护，使人与自然环境和谐相处、良性互动，才能促进经济与社会可持续发展。这就要求，进行经济和社会建设，必须从所处的自然环境和实际情况出发，扬长避短，合理地利用并有效地保护自然资源；而不可竭泽而渔、杀鸡取卵，以牺牲生态环境来片面地追求经济效益和发展速度——这乃是一种片面、短视的物质文明观，是世界各国近代化历程中、实现工业化、城市化过程中所充分暴露出来的严重弊端。显然，它是与可持续发展观完全背道而驰的。重视生态文明，开展生态文明建设，才能采取“既满足当前需要又不危害子孙后代前景”的方式来保障经济、社会永续地发展。这就表明，生态文明、可持续发展与科学发展观是存在内在有机联系的。可见，生态文明是人类文明发展到高级阶段的产物，它不仅是在于改善和优化人与自然的关系，使人与自然协调和谐发展，而且还在于改善和优化人与人、人与社会的关系，使人与人、人与社会协调和谐发展。

由此可见，生态文明科学概念的提出，生态文明建设的切实开展和深入进行，有其深刻的历史必然性和社会必然性，是我们社会主义现代化建设所面监的光荣任务和不可回避的重大课题，它将会引起我国社会发展战略的重要调整和完善，从而促进我国经济和社会持续协调发展、社会全面进步、社会主义现代化建设顺利进行。不仅如此，它将促进自然科学以及社会科学从“人类中心主义”向“人与环境和谐发展”的价值观的转换，从而把人与自然的和谐相处和相济作为指导我们行为的世界观和方法论的理论基础，形成尊重自然、理解自然、保护自然的生产方式和生活方式，使人与自然的关系经过否定之否定回归到更加和谐的良性发展阶段。〔3 〕这对于人类文明和社会发展都具有不可估量的价值和意义。

因此，加强生态文明建设，重视对自然资源和生态环境的保护，不仅是百年大计，而且是千年大计、万年大计，应作为我国经济和社会发展战略的一个恒定的重心，并成为越来越多人所深切关注和普遍共识，尤其在当前更显出其重要性、紧迫性和严峻性。这不仅是由于需要对我们以往经济和社会发展的战略性失误进行及时弥补和矫正，也不仅是由于应充分注意到世界各国在经历近代化、实现工业化过程中已显露出严重弊端的片面短视的物质文明观的前车之鉴，还在于我们应深刻反思在发展市场经济中出现的那种单纯追求经济效益，盲目追逐近期、眼前利益的非理性化倾向所付出的沉重代价，当然也包括因忽视生态和环境保护所造成近些年来频发的各种自然灾害的惨痛教训。

特别是党的十八大宣示将生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设并列，“五位一体”地建设中国特色社会主义，并把生态文明建设写进了党章；党的十八大报告用专章来系统论述必须“大力推进生态文明建设”，向全党全民提出了“努力建设美丽中国”的振奋人心的号召。党的十八大报告指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”这不仅把生态文明建设提升到了新的战略高度，从而使全面建成小康社会以及把我国建设成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家有了更充足的条件和更可靠的保证，而且强调了加强生态文明建设的必要性、紧迫性和重要意义。因为强调加强生态文明建设直接关系到增进人民的福祉，是与党以人为本、改善民生、科学发展的理念是一脉相承的。

同我们开展的任何建设事业一样，顺利地建设生态文明显然也离不开法治的手段和方式。党的十八大报告在把生态文明建设提升到新的战略高度的同时，又特别指出要全面推进依法治国，完善中国特色社会主义法律体系，弘扬和树立社会主义法治精神和法治理念，提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力等等。这就更加凸显了用法治的手段和方式来保障和推进生态文明建设的必要性、紧迫性和重要意义。否则，我们开展生态文明建设不仅会阻碍重重，达不到应有的效果和目的，而且还会给一些官员在生态文明建设大潮中滥用权力甚至搞新的一轮腐败以可乘之机，以致加重这些地方的生态危机。这是应该引起高度注意和警惕的。

二、生态法治的法理及其要义初探

因此，在党的十八大要求全面推进依法治国，并把生态文明建设提升到新的战略高度的时代背景下，笔者认为，很有必要从生态法治的理论视角和高度来更好地理解和整合运用法治的手段和方式来保障和推进生态文明建设的系列问题，以使其顺利进行和卓有成效，也才能与把我国建设成富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家的宏伟目标相适应，而且便于完整准确地把握法律与生态文明建设的关系。

笔者认为，所谓“生态法治”，简言之，就是对生态文明建设实行法治化的状态和过程，是生态文明建设的规范化、制度化、法律化，是社会主义法治建设新的重要组成部分。它是以环境和自然资源保护及污染防治法这一重要的法律和法学部门为基础并予以进一步深化、发展和体系化，要求把法治的精神、原则和要求贯彻到关于生态文明建设的立法、执法、司法、守法以及护法等各个环节。实行生态法治需要注意以下几点：其一，实行生态法治其重点不是用来管理老百姓，而是在于规制公职机关和公职人员必须依法行使权力，强调在生态文明建设中政府的职责，既不能懈怠、不作为，更不能擅权、越权和滥用权力，才能通过“善政”走向“善治”。因为法治的重点和难点均在于“治官”、“治权”、“治政”，而不在于“治民”。其二，实行生态法治不能把广大人民群众作为客体，他们乃是权利主体，必须充分调动和发挥人民群众和民间组织在保护生态、维护自身合法权利及权益的积极性、主动性和创造性。所以应注意不仅要发挥法律的惩戒功能，还应重视发挥法律的鼓励、奖励功能。其三，顺利地建设生态文明和实行生态法治，有效地保护生态、维护各类主体的生态权利及权益需要全社会都参与，因此其责任范围是极其广泛的，包括个人责任、单位责任、社会责任、国家责任以及全球责任。所以还应注意加强区域性治理和国际合作。其四，顺利地建设生态文明和实行生态法治不仅要靠加强法治建设，还要靠加强道德建设。“生态文明建设不是项目问题、技术问题、资金问题，而是核心价值观问题，是人的灵魂问题”。〔4 〕因此，必须把依法治国与以德治国有机结合起来，加强对各级干部和广大人民群众关于生态文明和生态法治观念的宣传教育。

生态法治的精神、原则和要求必须体现到生态文明建设的立法、执法、司法、守法以及护法等各个环节。例如，在立法环节，就应从宪法开始，在宪法中明确规定生态文明建设及其基本原则；同时，社会主义法律体系的建立和健全应包括生态立法的建立和健全，使法律、法规及规章，中央立法与地方立法，国内立法和国际立法构成体系；而且应注重生态立法的科学性、民主性，强调任何组织和个人都必须严格遵守和切实贯彻执行。在执法环节就应该通过严格的依法行政和努力建设法治政府来加强生态文明建设中的权力制约机制，防止公职机关和公职人员擅权、越权和滥用权力甚至在生态文明建设大潮中乘机搞新的一轮腐败。在司法中就应强化行政诉讼、司法审查，重视公益诉讼、法人犯罪等，以便给“民告官”以及侵害公众利益的行为提供有效的制度保障和救济，并及时惩处那些造成生态破坏的机关、团体、企业、事业单位的违法犯罪，为生态文明建设营造良好的法治环境。在守法中就应努力培育和树立各级干部和人民群众的生态文明和生态法治观念，加强这方面的宣传教育，学会和养成运用法律的手段和方式来爱护生态、保护生态的能力和生活方式、工作方式及习惯。在护法中就应坚决查处生态文明建设中有法不依、执法不严、违法不究的各种行为和现象，着重加强对权力行使的法制监督，并通过健全包括社会监督和舆论监督在内的各种民主监督来行使权利对权力的监督制约。

生态法治的法哲学基础是生态本位主义的法律观。它与传统法律观强调“人类利益”至上，在立法上把自然界及其生物作为权利客体、作为人类役使的对象来对待不同，要求法律制度应围绕人与自然的和谐相处而精心设计，既要体现人的权利，也要反映生态自然的权利，从而与可持续发展法律的要求相吻合。它有以下几个要点：首先，生态本位主义法律观主张以生态为中心、以生态利益为本位，而非以人类为中心、以人类利益为本位，强调人类利益与生态利益的协调一致，人类与自然的和谐共存而非相互对立。其二，生态本位主义法律观主张，人类应当善待自然，顺应自然，以与自然和谐相处的方式来均衡人类利益与生态利益。人类的行为应以不破坏生物圈的生态平衡为限度，人类应与其他生命形式互惠共生、共同发展。这种法律观强调，为了人类和生态的共同利益，应保持生态系统的生物多样性和生物圈运作所必不可少的生态进程，并在利用现存自然资源和生态系统时遵守最合适条件可持续获得收益原则，而不是最大限度的对其进行开发利用。换言之，当人类利益与生态利益发生冲突时，人类利益的实现应以不灭绝其他生物种群和不破坏生态进程为限度。其三，生态本位主义法律观主张以保持整个生物圈的完善和健康作为权利的基础，强调不仅要将当代人纳入法律规范的范畴，而且必须将尚未出生的后代人和其他生物也纳入法律规范的范畴，以消解人与自然之间的对立关系。因此，生态本位法律观要求，解决当今生态危机需要全体人类的共同努力，不仅要突破国家与地区的界限，而且还要突破代际之间的界限。应当将尚未出生的后代人视为与当代人一样，拥有平等地享有地球上的资源与舒适的生存环境的权利，当代人作为后代人的托管人以及前代人的受托人，应当为后代人肩负起更多的维护生态环境的义务，其目的在于追求人类共同体与生态自然之间的共存共荣。

构建生态法治还需要明确生态法律关系、生态法律责任、生态法律行为及其特征等重要问题，这需要进一步深入研究和探析。例如，生态法律关系，即人们在生态保护活动中依法形成的生态权利与生态义务关系，它既包括人与人之间的社会关系，又包括人与自然（生态环境）之间的相互关系。生态法律关系的主体甚为广泛，包括国家及国家机关、企事业单位和社会团体以及公民。生态法律关系的内容不是指一般的权利与义务，而是指生态法律关系的主体依法所享有的生态权利与承担的生态义务。其中公民的生态权利尤其值得重视。公民的基本生态权利，即宪法性生态权利或基础性生态权利，如享有良好的环境的权利、获取环境状况信息的权利、因生态破坏导致身体健康和财产损失的损害赔偿权、土地和其他自然资源的使用权等；同时公民还有由其他部门法和法规所确认和规定的其他各种更具体的生态权利。又如生态法律责任，即行为人因为实施了生态违法行为而应承担的不良法律后果，它除了具有一般法律责任的特点之外还有其自身的特点，其中尤其值得注意的是，生态法律责任是一种综合性的法律制度，由诸如民法、土地法、森林法、水法、劳动法、行政法、刑法等许多法律部门组成，因此综合性特征十分突出。

这些都是对生态法治的法理及其要义的初步探析；不仅如此，构建生态法治还需要进一步确立生态法治的基本原则和基本制度。关于这些方面学界已有比较成熟的类似研究和详细论述，〔5 〕在此亦有必要概括性地作一番阐析。

三、关于生态法治的基本原则

实行和实现生态法治是一项复杂而宏大的系统工程，须建立和健全完整严密的规则及原则体系，而首先就应确立生态法治的基本原则，这些基本原则在整个生态法治体系中具有普遍的指导作用，以其为先导才能进而确立生态法治的基本制度，因此需要先进行阐释和认真领会。当前则应重点确立种际公正、代际公平、生态优先、污染者付费等基本原则。

（一）种际公正原则

开展生态文明建设和实行生态法治首要的要求是必须坚持公正原则，包括人与自然界其他生物物种之间的公正（种际公正）、当代人之间的公正、当代人与后代人之间的公正（代际公平）。这里着重讲种际公正与代际公平。

种际公正原则是指生物圈内的不同物种之间在环境资源利益分配方面体现的公平和正义，人类应当尊重其他生物生存与存在的权利，所以这实际上是强调在生态社会中人类与其他物种之间的公平和正义关系。生物平等主义伦理学的代表人物史怀泽提出，应当敬畏和关心一切生命，因为所有生命都是神圣的，包括那些从人的立场看来是低级的生命。他认为：善的本质是保持和促进生命，使可发展的生命实现其最高的价值；恶的本质是伤害甚至毁灭生命，阻碍生命的发展。人的生命只是地球生物圈自然秩序的一个有机部分，人的存在的一个最基本的特点就是其是一个生物物种的成员，作为地球生命共同体的平等成员，与其他生物共享地球这个所有生物的家园。土地伦理学的创始人奥尔多·莱昂波德主张，应把道德权利主体、道德关怀的范围扩大到包括土地、水、植物、动物乃至整个生态系统，人类应当是土地共同体中的一个好公民，应当从土地的征服者转变为土地共同体中的普通公民。动物解放者也主张动物具有某些天赋的或不可剥夺的权利，他们批判那种认为人类优越于动物的观点，认为这是“物种歧视主义”和人类沙文主义。

种际公正原则不仅为当代的生态运动提供了理论指导和精神力量，而且也在生态法的立法上得到了肯定。一些国家的国内立法就对其他生命形式的生存权利提供了前所未有的法律保护。如美国1973年的《濒危物种法》适用于所有动物、昆虫和植物，只有那些严重威胁人类的细菌、病菌和蝗虫被排斥在外。该法案把物种的伤害不仅理解为对该物种成员的杀害，而且理解为对它们所依赖的环境的破坏。该法还把“重要的栖息地”一词引入美国的野生生物保护法中。这在很大程度上承认，不仅有机体拥有合法的生存权利，而且生态系统也拥有合法的存在权利。同时，已有越来越多的国际法律文件承认物种的内在价值。1979年《欧洲保护野生生物和自然界的伯尔尼公约》指出：“野生动植物构成具有美学、科学、文化、创造性、经济和内在价值的自然遗产，必须保存它们并将之传给后代。”1992年的《生物多样性公约》在其序言中也承认：“缔约国意识到生物多样性的内在价值，和生物多样性及其组成部分的生态、遗传、社会、经济、科学、教育、文化、娱乐和美学价值，还意识到生物多样性对进化和保持生物圈的生命维持系统的重要性，确认生物多样性的保护是全人类的共同关切事项。”1982年10月28日联合国大会通过的《世界自然宪章》则更明确地指出：“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则的约束。”“人类是自然的一部分，生命有赖于自然系统的功能维持不坠，以保持能源和养料的供应。”所以人类“应尊重大自然，不得损害大自然的基本过程”。可见，在这些法律文件中，人类不再被视为自然界之上或之外，而是与自然界相互联系、相互依赖的一部分。

（二）代际公平原则

代际公平原则是指人类的不同世代之间应公平地享有环境资源权利并承担相应的环境资源义务。代际公平原则已被许多国际文件和国际条约所确认。早在1972年斯德哥尔摩联合国人类环境会议通过的《人类环境宣言》中，国际社会就已初步认识到世代之间的公平问题。该宣言指出，为这一代和将来的世世代代，保护和改善人类环境已经成为人类一个紧迫的目标，这个目标将同争取和平、全世界的经济与社会发展这两个既定的基本目标共同和协调地实现。1980年发表的《世界自然资源保护大纲》在其前言中指出：“为了我们的生存及为了我们是肩负着作为子孙后代的自然资源托管者的责任，发展与保护资源均具有同样的必要性。”1992年在巴西里约热内卢举行的1992年联合国环境与发展大会通过的4个法律文件，都不同程度地提及了代际公平原则。代际公平原则更是1992年地球峰会所关注的主题，国际法院的法官多次论及这一问题。不仅一些国际文件包括法律文件已提及了世代间的公平，而且有些国家已经赋予未来世代人的诉讼主体资格，并且代际公平原则已被很多判例所肯定。在1993年的丹麦诉挪威（Denmark V. Norway）的海洋划界案件、1995年的核试验案（New Zealand V. France）中，国际法院的威伦莫特（Weeramantry）法官认为，国际法院有义务保护未来世代的权利。

代际公平原则有其广泛的伦理学基础。国内外的生态伦理学家分别从环境伦理、资源生态伦理、人口生态伦理、消费生态伦理、战争生态伦理等不同维度进行了深入的探讨，其取得的研究成果为在法律上确立这一原则提供了深厚的理论依据，这些学说的传播打下了广泛的民众基础，这一原则对从伦理准则向法律原则的转化产生了重大影响。

（三）生态优先原则

生态优先原则是指在处理经济增长与生态保护关系问题上，确立生态保护优先的法律地位，以作为指导调整生态社会关系的法律准则。我国生态法理应确立生态优先原则，理由如下：

首先，生态优先原则是当今世界上生态法的发展趋势。例如美国1969年通过的《国家环境政策法》第1条就宣布：“联邦政府将与各州和地方政府以及有关的公共和私人团体进行合作，采取一切切实可行的手段和措施……创造和保持人类与自然得以在一种建设性和谐中生存的各种条件……这乃是联邦政府一如既往的政策。”第2条又写道：“履行其每一代人都要做子孙后代的环境保管者的职责。保证为全体美国人创造安全、健康、富有生产力并在美学和文化上优美多姿的环境。”从而确立了生态优先原则。

其次，现行环境基本法所确立的协调发展原则实施效果不理想，实际上让位于经济优先原则。

再次，目前我国经济增长属于全球快速增长的国家之一，经济多年持续增长但是忽视生态环境的保护由此导致其遭到严重破坏，且严峻的形势尚未得到有效遏制，这已是众所瞩目。考虑到将来污染治理和生态恢复的成本，我们要为此付出沉重的代价，包括沉重的经济代价，这的确是不可取的。在传统的评价方法中，环境损失（包括污染造成的损失、治理污染的费用）、资源消耗和环境效益未纳入经济发展水平的评价体系中；如果纳入其中，我国的经济发展水平和效益必然大打折扣。

因此，我国生态法在基本原则和立法目的上，应作重大调整和修改。我国环境基本法——《环境保护法》在基本原则和立法目的上既强烈保护生态环境、防治污染，又强调促进经济发展，事实上含有平衡和协调两者之间的关系之意。固然是需要协调，但仅注意协调是不够的。这样，在法律实施过程中，经济发展自然就占据了明显的优势，保护生态环境、防治污染处于弱势地位。所以，应该修改或删除其中不利于体现生态优先原则的内容，明确地确立生态优先原则。

（四）污染者付费、受益者补偿原则

污染者付费、受益者补偿原则，是指污染者有责任对其污染源以及被其污染的环境进行治理，开发利用自然资源者或从其生态效益中受益者应当对自然资源所有人或为生态效益付出代价者给予相应的经济补偿。污染者付费、受益者补偿原则在国际上得到广泛承认。西方国家原先对污染治理大多采用政府财政援助的措施，实际上是把污染者的治理责任转移至全体纳税人。这种方法不仅违背了社会公平原则，也未能有效地遏制生态资源的污染和破坏。1972年，经济合作与发展组织（OECD）理事会首先提出了“污染者付费”，提出由污染者承担治理的费用。该原则一经提出，很快为国际社会普遍接受，很多国家将其确定为环境法的一项基本原则。1992年《里约环境与发展宣言》原则13要求：“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律”，该宣言原则16规定：“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用，并且适当地照顾到公众利益，而不歪曲国际贸易和投资。”

污染者付费、受益者补偿原则在我国生态立法上得到充分的反映。1979年《环境保护法（试行）》第6条规定了“谁污染谁治理的原则”，并建立了排污收费制度。1989年通过的《环境保护法》通过具体规定贯彻了“污染者负担”原则。在各环境污染单行法中，这一原则也得到充分体现。同样，我国自然资源立法上也确立了这一原则。1990年国务院在《关于进一步加强环境保护工作的规定》中，要求按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发利用与保护增殖并重”的方针，认真保护和合理利用自然资源，加强资源管理和生态建设，做好自然保护工作。1996年发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》，进一步规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，从而全面确立了污染者付费、受益者补偿原则。

污染者付费、受益者补偿原则在西部开发中尤其显现出重大的现实意义。我国众多大江、大河发源于西部地区，西部地区生态环境质量直接影响到中部、东部地区和长江、黄河等重要水系的中、下游区域乃至全国，西部地区为生态资源的保护付出了很大的经济代价，中东部地区和中、下游区域是主要的生态效益受益者，从公平原则出发，中下游地区理应对上游地区给予适当的生态补偿。特别是三峡工程建设，重庆是主要的代价付出区，百万生态移民的安置以及三峡水库建成后对水质的更高要求，重庆的工业发展将受到更多的制约，而中、下游区域将免遭流域性的洪灾，享受航运的便利，三峡大坝每年的旅游收入相当可观，对地方经济的发展会产生积极的影响。长江上游的天然林停伐禁运后，整个流域的生态环境将会有明显改善；但是，生态效益不能进行市场交易，未能转化为上游区域的经济效益，上游依赖木头财政的贫困县、森工企业、国营林场和其他森林所有者面临着严重的经济困难，因此理应得到相应的经济补偿。中央政府应当是生态效益的主要购买者；中东部地区和中、下游区域作为主要的生态效益受益者，也应当提供相应的经济补偿。所以，应尽快终止自然资源的生态效益无偿使用的状况。

四、关于生态法治的基本制度

生态法治的基本制度是国家生态制度在法律上的体现，是法律形式的生态制度。党的十八大报告指出，要加强生态文明制度建设，保护生态环境必须依靠制度，并提出了一系列制度建设要求，它们多是确立生态法治应该加强的制度建设，需要群策群力深入研究和不断健全。而基于我们目前的研究能力和研究水平，则就需要重点确立生态规划制度、环境影响评价制度、经济调控制度、自然资源权属制度、自然资源恢复制度以及生态补偿制度等。

（一）生态规划制度

生态规划制度是指国家根据各地区的生态条件、自然资源状况和社会经济发展的需要，对自然资源的开发利用、城市及村镇建设、工农业生产布局、基础设施建设等，在一定时期内所作的总体安排，以便达到其预定的生态目标。目前我国的生态规划制度包括土地利用规划制度、生态环境建设规划制度、自然资源规划制度、城市规划制度、村镇规划制度。

1.土地利用规划制度。土地是最重要的自然资源和生态要素之一，人类的一切活动均在土地上开展，都须占用一定范围的土地。土地的利用状况对其他生态要素和整个生态系统均会产生重要影响。因此，必须合理规划土地的利用，通过土地所有权和使用权等权属制度，从总体上控制各项生产、生活行为，全面规划、合理布局，从而达到预期的生态保护目标。我国《土地管理法》对土地利用规划制度用整整一章的篇幅进行详细的规定，该法第3章“土地利用总体规划”规定了土地利用总体规划制度、建设用地总量控制制度、土地调查制度、土地统计制度、土地信息管理制度。此外，该法还规定了土地的所有权和使用权制度、土地用途管理制度、耕地占用补偿制度、基本农田保护制度。

2.生态环境建设规划制度。保护生态环境必须重视生态环境建设，其成效如何，往往直接决定生态环境的状况；而生态环境建设不能盲目进行，必须重视生态环境建设规划。1998年国务院发布的《全国生态环境建设规划》对全国的生态环境建设具有长期的指导作用，并被纳入国民经济和社会发展计划。该规划涉及全国陆地生态环境建设的一些重要方面，如天然林等自然资源保护、草原建设、生态农业、水土保持、防治荒漠化等。

3.自然资源规划制度。自然资源 〔6 〕具有重要的经济价值和生态价值。自然资源的生态价值大大高于其经济价值。对自然资源进行规划，以便科学、合理地对其开发利用，具有重要意义。自然资源规划是根据自然资源自身的特点和社会经济发展的需求，在一定时期内对特定区域或地区的自然资源进行开发利用、保护、恢复和管理等所作的总体部署。我国自然资源法对此作了明确规定。例如，《水法》规定：“开发利用水资源和防治水害，应当按照流域或者区域进行统一规划。规划分为综合规划和专业规划。”

4.城乡规划制度。我国《城乡规划法》第4条规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。”城乡规划的制定必须符合国情，正确处理近期建设和远景发展之间的关系；城乡规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾，综合部署；城乡总体规划还应当与国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。

（二）环境影响评价制度

环境影响评价制度是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度，是环境法上的一项重要法律制度。其宗旨是为了实施可持续发展战略，预防因规划和建设项目实施后对环境造成的不良影响，促进经济、社会和环境的协调发展。该制度是实施“预防为主”的环境法基本原则，避免“先污染、后治理，先破坏、后恢复”的有效武器，被认为是预期性环境政策的支柱。

环境影响评价制度作为一项环境法的基本制度，最早为1969年的美国《国家环境政策法》所确立，此后，瑞士、瑞典、法国、澳大利亚、加拿大、英国、德国、日本等国也通过立法采纳了这一制度。我国1979年颁布的《环境保护法（试行）》就引进了该项制度，在继后的多项法律、法规中都作了具体规定。因此，我国已确立了这一制度。尤其是2002年10月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过的《中华人民共和国环境影响评价法》，与以往的法律、法规相比，环境影响评价法最大的成功之处是要求政府对规划进行环境影响评价。近几十年我国经济发展的历史表明，相对于具体的建设项目而言，政府及其有关部门制定的某些经济发展规划如果出现失误，实施后对环境的影响范围更大。如果不从政府的经济发展规划和开发建设活动的源头预防环境问题的产生，我国的现代化进程中还将付出更大的环境代价和经济代价。因此，《环境影响评价法》将环境影响评价的范围从建设项目扩大到政府规划，即战略环境评价。所谓战略环境评价（SEA）是指对政策、规划、计划及其替代方案的环境影响进行规范、系统综合的评价过程。它是近年来国际上环境影响评价的新发展，是一种识别、分析、评估人类活动可能对环境造成影响的技术方法。作为一种预测性和参与性的环境管理手段，在提高决策质量方面它正在被广泛接受。

应当认识到，政策特别是经济政策对生态环境有重大影响，我国生态环境的恶化，与实行不当政策有直接关系，这已为实践所证明。政策的失误给生态环境带来的危害是难以估量也是难以挽回的。因此，对政策特别是对环境有重大影响的经济政策进行环境影响评价，是非常必要的。同时，政府及有关部门制定的某些发展规划，相对于具体建设项目来说，对环境的影响更加巨大和持久。比如，新疆塔里木河流域和内蒙古、甘肃境内黑河流域上游的水资源开发和利用规划，由于只注重局部利益，造成了大范围生态环境的急剧恶化，现在不得不采取措施纠正决策的过失。又如，沿长江的一个县城搬迁，将城址选在滑坡的山体上，后来造成重大损失。如果事先进行环境影响评价，这种情况是可以避免的。因此，制定对经济发展规划的环境影响评价制度，是防止发展带来的环境污染和生态破坏的重要措施。总之，国际和国内的经验教训反复证明，为了防止在经济发展中造成重大生态环境污染和破坏，对有关政策和规划进行环境影响评价，实行“先评价，后建设”是十分必要和重要的。

（三）经济调控制度

经济调控制度，是指国家运用经济杠杆刺激或者抑制生产活动或消费活动，以支持生态保护行为、抑制生态破坏行为的法律制度。经济杠杆包括财政援助、税收、收费、信贷、担保、押金、基金等手段和措施，而主要是税费制度，所以有人称之为“环境资源税费制度”。它包括环境资源税和环境资源费两大类，目的是促使生态的开发利用者合理利用环境和资源，减少排污和有效治理污染，节约利用、综合利用自然资源，并为生态保护工作筹集资金。一些国际文件对这些制度作了规定。例如，《21世纪议程》要求各国制定鼓励非持续消费模式的国家政策和战略，鼓励提高能源和资源的使用效率，建议“政府应同工业部门合作，加强努力，以经济有效和环境无害化方式使用能源和资源”，并指出，各国“在利用适当经济手段来影响消费者的行为方面，已开始取得一些进展。这些手段包括环境费和环境税、退还押金或退款制度等等。应当根据国家的具体情况推动这个进程。”《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》也指出，要“有效利用经济手段和市场机制”，其目标是“将环境成本纳入各项经济分析和决策过程，改变过去无偿使用环境并将环境成本转嫁给社会的作法，”并“有效地利用经济手段和其它面向市场的方法来促进可持续发展”。

1.环境资源税。税收是国家财政收入的最主要来源，也是国家对经济活动进行宏观调控的主要经济杠杆之一。目前，世界上大多数国家都已采取税收政策来促进生态环境的保护。我国已开征的环境资源税主要有：城镇土地使用税，耕地占用税，土地增值税、林特产品税、水产品税等等。1993年12月25日国务院发布的《中华人民共和国资源税暂行条例》对资源税进行了较为系统的规定。该条例对资源税的税目、税额、纳税人、应纳税额、减税、免税的条件、纳税期限等均作出了具体规定。1993年12月13日国务院发布的《中华人民共和国土地增值税暂行条例》，对土地增值税的纳税义务人、增值额、税率、免征条件、纳税期限等均有相关规定。

2.环境资源费。征收环境资源费制度也是我国生态法中经济调控制度的一项重要措施。征收环境资源费制度包括征收资源费制度和征收环境费制度两大类。我国现行法律、法规规定的资源费主要有：水费、水资源费、育林费、森林生态效益补偿基金、森林植被恢复费、耕地开垦费、基本农田保护区耕地造地费、耕地闲置费、土地复垦费、新菜地开发建设基金、国有土地使用费、水土流失防治费、矿产资源勘探费、开采费、补偿费、渔业资源增殖保护费等等。目前，我国征收环境费制度主要是征收排污费。

（四）自然资源权属制度

自然资源权属制度是指自然资源的所有权、使用权等财产权制度，即主要是关于自然资源归谁所有、使用以及由此产生的法律后果由谁承担的一系列法律规范的构成的体系。其是生态法治基本制度的重要组成部分。

1.自然资源所有权。自然资源所有权，是指所有权人依法占有、使用、收益、处分自然资源的权利。按照自然资源权属的主体来划分，我国自然资源法中所规定的自然资源所有权，基本有两类，即：自然资源国家所有权、自然资源集体所有权。按自然资源的种类来划分，可分为：土地资源所有权、水资源所有权、森林资源所有权、草原资源所有权、矿产资源所有权、野生动植物资源所有权等等。

2.自然资源使用权。自然资源使用权是指单位和个人依法对国家所有或者集体所有的自然资源进行占有、使用和收益的权利。我国自然资源使用权，根据不同的标准可以进行不同的分类。按照自然资源的主体来划分，可分为国有资源使用权、集体资源使用权两类。按照自然资源的种类来划分，又可分为土地资源使用权、森林资源使用权、草原资源使用权、水资源使用权、滩涂使用权等等。按照是否向所有权人支付费用，可分为有偿使用和无偿使用。

（五）自然资源恢复制度

自然资源恢复制度，顾名思义是指生态法为保护自然资源而设立的，要求行为人对其所造成的自然资源的破坏，必须采取恢复措施的法律制度。自然资源恢复制度与一般的民事责任制度有着明显的区别。一般民事责任制度的目的，在于填补受害人的损失，其主要方式是以用金钱给付为内容的民事赔偿。自然资源不仅具有经济价值，而且还具有生态价值，对自然资源的损害不能以简单的金钱赔偿来解决。例如，长江、黄河上游的森林资源具有调节气候、涵养水源、保持水土、旅游娱乐、美学和科学价值等，同时还是野生生物的重要栖息地，具有重要的生态服务功能，仅赔偿经济损失是无法弥补生态损失的。自然资源恢复制度的目的是恢复和实现自然资源所具有的生态功能和生态价值，从而达到协调人与自然之间的关系，促进经济社会的可持续发展。

自然资源恢复制度必须明确自然资源恢复义务或责任及其性质。自然资源恢复义务或责任，是指自然资源的使用人在利用自然资源时所应承担的恢复自然资源功能的义务或责任。它与其他法律责任有明显的区别：其一，自然资源恢复义务或责任呈现出一种民事责任行政化的趋势，它既不同于一般的民事责任，也不同于一般的行政责任，而是一种在行政监督管理之下的民事义务或民事责任，是带有行政强制性的民事义务或民事责任。其二，自然资源恢复义务或责任往往带有惩罚性。例如，根据我国《森林法》第34条规定：“滥伐森林或者其他林木，情节轻微的，由林业主管部门责令补种滥伐株数五倍的树木，并处以违法所得二至五倍的罚款。”《水法》第21条规定：“兴建水工程或者其他建设项目，对原有灌溉用水、供水水源或者航道水量有不利影响的，建设单位应当采取补救措施或者予以补偿。”

我国自然资源立法上普遍设立了自然资源恢复制度。我国《土地管理法》中所设立的自然资源恢复制度主要有耕地开垦、土地复垦、土地治理、土地资源形态等的恢复制度。《水法》确立的水资源恢复制度主要有对影响航运功能的补救、影响渔业资源的补救、影响用水和水量的补救、影响地下水的补救等制度。《森林法》、《草原法》中关于自然资源恢复制度主要内容则有更新造林、林木补种、恢复植被制度。

（六）生态补偿制度

生态补偿，顾名思义就是弥补生态系统的消耗和损失，恢复生态平衡和生态功能。自然生态系统由于外界的活动而遭干扰、破坏后的自我调节、自我恢复，称为生态系统的自补偿。它属于生态系统的内部补偿机制；而我们这里所指的生态补偿制度，是指由人类建立的外部补偿机制。那么，就可以把生态补偿制度界定为是关于在恢复和重建生态系统、修复生态环境的整体功能、预防生态失衡和环境污染综合治理中发生的成本费用实行经济补偿的制度。如对天然林保护工程、退耕还林（草）、小流域治理等生态系统恢复和重建工程的成本和费用实行的补偿，都属于生态补偿。生态补偿总是表现为一定的经济投入，表现为一定的物质和劳务的消耗。生态补偿具有广泛性，不仅包括对生态建设者成本费用的补偿，还包括对预防生态环境恶化的预防性费用的补偿，对因生态建设活动而遭受损失和丧失发展机会者的补偿。

生态补偿还具有以下特点和属性：

1.生态补偿的形式具有多样性。生态补偿的形式可以是货币补偿，也可以是实物补偿，还可以通过提供优惠贷款、减免税收、税收返还、提供技术援助、帮助受损地区发展经济和进行异地开发、提供生态移民基金进行补偿；机会成本的补偿则有安排就业、培训、异地安置等方式。

2.生态补偿具有生态和法学双重目的性。生态补偿的生态目的是恢复和重建生态系统的生态价值，创造生态效益。生态系统中的气候、土壤、水、生物等生态因子遭到污染和破坏，导致环境功能受损和生态价值减少。生态补偿就是为了弥补生态价值的损失而投入一定的人力和物力，设法使生态系统恢复或重建，使之重新具有生态价值和生态效益。生态补偿的法学目的是实现环境公平，包括代内公平、代际公平和权利公平。代内公平体现了代内所有人有公平利用生态系统的权利。滥用环境资源使生态系统失衡，导致他人无法正常享用生态环境，或者环境资源利用人白白享受环境保护活动带来的好处，都是不公平的；因此，恢复和重建生态系统，恢复环境功能，补偿受害人的损失和支付享受环境保护活动好处的费用，实现了代内环境公平。代际公平体现为每一代人在开发利用环境资源方面的权利是平等的，求取发展的权利是平等的，当代人进行生态补偿，恢复和重建环境资源，实现自然资本和人造资本之间的平衡，就是“为了公平地满足今世后代在发展和环境方面的需要”，以实现环境的代际公平。“环境法上的权利公平鼓励提倡人类尊重一切物的权利，特别是动物的权利。”生态补偿通过对生态系统投入物力和财力，使生态系统得到恢复和重建。这不仅为人类创造了良好的生态环境，也为动植物创造了良好的“生境”，体现了人类对自然的尊重，体现了环境公平。

3.生态补偿具有工具性。这表现在三个方面：首先，生态补偿是一种经济调节手段，它通过公平地分配环境成本和费用，提高人们恢复和重建生态环境的积极性，抑制破坏生态平衡的行为；其次，生态补偿是“外部性内部化”的工具，通过环境损害的致害者向生态建设者支付恢复和重建生态系统的费用，以及生态环境的受益者向生态建设者支付享受环境保护活动好处的费用，实现了外部不经济性内部化。〔7 〕再次，生态补偿是可持续发展战略实施的有效工具，其目的是恢复和重建生态系统，维持或者提供环境功能和环境资源的自然存在，保护人类赖以生存和发展的生态环境基础，所以它是实施可持续发展的有效手段。

4.生态补偿在实质上是对物（生态）的补偿，但在法律形式上表现为对人的补偿。生态补偿是国家和社会投入一定的物力和劳务对因生态系统失衡而导致的环境功能减损和资源存量减少的综合补偿过程，其实质是人对物（生态）的一种补偿过程，是生态系统的恢复和重建过程。然而这种补偿过程在环境法上反映出的是一种人对人的补偿过程，其往往表现为：（1）环境损害者、资源消耗者、因生态系统的恢复和重建的受益者等补偿环境治理者、生态建设者恢复和重建生态系统的成本费用。这符合法律公平原则，并且可以调动环境治理者和生态建设者的积极性。例如，防沙治沙活动是由一定的防沙治沙企业进行的，防沙治沙企业付出了一定的成本费用，这些成本费用由造成土地沙化的人或者防沙治沙的受益人予以补偿。（2）环境治理或者生态建设的受损者和丧失发展机会者的损失也应该作为环境治理和生态建设的成本费用，由治理者、建设者或受益者给予补偿。例如自然保护区的移民补偿、长江中上游地区封山育林而失去发展机会的补偿。但是，生态补偿的直接对象固然是人，而最终归宿是生态环境。也就是说，生态补偿在法律形式上表现为对人的补偿，但在实质上是对物（生态）的补偿。

从19世纪末开始，一些西方国家如德国、瑞士、美国、日本等就通过宪法、资源保护法、环境保全法等有关立法，对保护环境和维护生态平衡进行法律规划，确立了生态补偿制度。美国是世界上生态补偿制度比较成熟的国家；日本的生态补偿制度也是较为完善的；芬兰政府规定在私有林地上建立保护区须得到林主的许可，林主损失可得到各级政府的经济补偿；瑞典《森林法》也有类似的规定，而且政府还利用补贴政策来鼓励林主从事一些有利于森林生态效益发挥的营林活动；德国黑森州《森林法》规定，如林宅的森林被宣布为防护林或游憩林，或者在土地保养和自然保护区范围内，因而对林主经营其林地产生不利，则林主有权要求补偿；奥地利在建立旨在保护生物多样性的天然林保留地时，根据林主自愿的原则与农林部签订天然林保留地协议，政府则必须按公布的补偿标准向林主补偿。

虽然我国从20世纪50年代就开始重视生态补偿问题，并陆续制定了多项法律、法规，而且上述的环境资源税费制度以及自然资源恢复制度等都含有某种生态补偿的功能，但我国生态补偿制度起步较晚，且相关规定分散在自然资源保护的单行法之中，很不完善，因此亟需建立和完善生态补偿机制和制度。尤其是在深化改革，大力推进生态文明建设的情况下，则还需加强研究生态补偿机制的市场手段，以便从法律上建立和完善生态补偿机制和制度。很明显，实行生态补偿、自然资源恢复单靠政府行为是不够的，还应充分利用市场手段，发挥市场机制的作用，才能完善生态补偿机制和制度。令人振奋的是，党的十八大报告已明确指出要“建立体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”，“健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度”等，从而为我们建立和健全包括生态补偿制度在内的各项生态法治的基本制度指明了方向和提供了重要保证。