养老保障体系的分割与整合

侯慧丽

摘 要：文章以北京市为研究个案，对养老保险城乡统筹制度进行分析，发现以地方政府为主进行的养老保障统筹直接弱化了社会保障的城乡分割，但强化了养老保障的地区间分割。虽然在地区内缩小了城乡福利水平的差距，但实际上是加大了地区之间养老保障收入的不平等。这种“福利地方”意味着社会保障在国家范围内的“碎片化”状态的持续，将会对一个地方的人口规模、劳动力的合理流动及劳动力市场的健康发展产生巨大影响。

关键词：养老保障体系；养老保险；北京

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2013）06-0094-06

目前我国的养老保障制度存在着城乡分割和地区分割两种特征。城乡分割根源于原有的城乡二元分割的社会保障制度，基于户籍的划分，在城市和农村实行完全不同的两种保障制度，也就是厚城市薄农村，在之后的社会保障体制改革过程中，也经历了一个先城市后农村的路径。20世纪80年代中期，城镇的养老保障制度开始试点改革，历经近30年的发展，目前已经比较健全，完成了从传统的单位养老保障体制向社会养老保障体制的转轨，建立了社会统筹与个人账户相结合的养老保障制度。相比较城镇养老保障制度，农村养老保障制度的发展要缓慢的多，甚至出现过停滞和倒退。近年来，随着城市化加快和农村人口老龄化程度上升，建立农村养老保障体制的紧迫性才越来越强，2009年，国务院决定在全国10%的县市实行新型农村社会养老保险试点，争取2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

同样基于户籍的划分，养老保障制度还是属地化的保障制度，这样就产生了无论是城市还是农村，都以户籍地作为享受社会保障的基础。但是我国的地区发展十分不平衡，在各省、市、自治区均有权根据自身情况制定社会保障地方法规和规章的情况下，各地根据自己的财政力量和实际情况，在社会保险和险种设置、缴费比例与给付水平上千差万别，形成了社会保障的地区分割的状况。

社会保障制度的这种分割状态使得养老保障不能进行养老保险关系和统筹账户的转移和接续，而且容易形成社会统筹的非均等化，形成养老保障制度的“碎片化”，造成“便携性损失”[1]，对劳动力地区间流动和一体化建设形成了巨大障碍。在市场经济体制下，劳动力流动成为必然趋势，因此，劳动力市场的发育对养老保障的分割状态提出了严峻的挑战。

2009年12月由国务院批准的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》出台，意味着城镇养老保障从制度上又向全国统筹的目标前进了一步。但是在此《办法》规定中，虽然允许养老保险关系转移接续，但是能够实现异地转移接续的条件是比较严格的，而且在实际执行过程中并没有产生多少预期效果。没有真正实现全国的养老保障统筹就不会有实质上的养老保障的整合。

本文以北京市的养老保障制度发展为例，首先概括了北京市的多层次城乡统筹养老保障体系的基本内容，在此基础上分析了北京在地区内部实现了城乡统筹的养老保障和北京与其他省份地区的养老保障关系，认为在目前以地方为主导推进养老保障体制的改革弱化了城乡分割，但却会强化地区分割，不利于全国统一的养老保障制度的建立。中央政府的行政力量和财政力量应该是实现全国统筹的主要力量。

一、我国养老保险从分割到整合的趋势

为适应经济体制的转轨，社会养老保障体制的改革也在经历从计划向市场的逐渐变革。原有的具有城乡分割和地区分割特征的社会保障制度的许多弊端在市场体制中不断显现，比如阻碍了劳动力的自由流动，尤其是农村劳动力的转移。因此，在养老保障体制的改革中，从地方到中央都在缓慢地将制度从分割推进到整合。

从1984年起，全国各地先后实行了养老保险费用社会统筹，但统筹层次一般只在县市级。1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，实行国家、企业、个人共同负担的养老保障体系。1997年，国务院正式颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，提出全国统一按职工工资的11%建立个人账户。为了解决不同所有制企业和部门之间的社会保障负担不均现象，1998年，国务院又实行了职工养老保险全国并轨，由市级统筹向省级统筹过渡，养老金的差额缴拨改为全额缴拨，实施养老金的社会化发放。2001年以后的改革，主要是进一步完善养老保障体制，着力解决个人账户空账、提高统筹层次、解决历史欠债和扩大养老保障覆盖面等一系列深层次问题。到2009年，全国已有13个省、市、自治区实现了省级统筹。

在养老保障的改革过程中，国家逐步实行城镇养老保障从地方分立到全国统一，从市县级统筹到省级统筹的改革。同时，在一些经济发达的东部沿海地区，由于财政实力比较强，开始了城乡养老保障统筹的试点，当然，这些试点只是限制在某一个地区之内。比如嘉兴市在2007年就推出了《城乡居民社会养老保险制度暂行办法》，规定本市行政区域内，年满16周岁至60周岁，符合参加职工基本养老保险或现有各类社会养老保障对象之外的城乡居民（不含在校学生），可以参加城乡居民社会养老保险。同时对在《暂行办法》实施前已年满70周岁（含），且符合相关条件的高龄老人，实行养老生活补助。这个办法涵盖城乡，是继嘉兴市实行农村家庭联产承包责任制后，突破城乡二元结构的一项重大举措。天津2009年开始对已经实施的城镇居民基本医疗保险制度、农村居民基本养老生活保障制度和新型农村合作医疗保障制度进行调整，统一了城乡居民基本养老和基本医疗保险制度，使城乡居民基本养老和基本医疗制度一体化，是全国第一个实现两项制度城乡统筹发展的省级统筹地区。另外，还有无锡、苏州等地方也都进行了城乡统筹养老保障制度的探索。

从分割到整合其实是社会养老保障制度发展和改革的目标，在改革的过程中，从政策和实践上都在遵循着这个目标行进。但是把发展不平衡的城乡、地区碎片式的保障制度整合起来，在这个过程中会遇到许多的障碍。北京市在2009年实行了城乡居民养老保障之后基本实现了全面覆盖，是全国率先实行了城乡统筹的省份。在北京实行了地区内部的城乡整合之后，是否会与实现全国统筹的目标更近了呢？

二、北京市养老保障的进展

北京市养老保障体系主要由基本养老保障、城乡无社会保障老年居民养老保障和城乡居民养老保障组成。这三种保障制度基本上将城镇和农村应保人员都纳入了保障范围，实现了养老保障的全民覆盖。

（一）北京市养老保险内容

最新的北京市基本养老保险制度的参保对象为本市行政区域内的企业和与之形成劳动关系的城镇职工、城镇个体工商户和灵活就业人员。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成，缴费标准以本人上一年度月平均工资为缴费工资基数，按照8%的比例缴纳基本养老保险费，全额计入个人账户，企业以全部城镇职工缴费工资基数之和作为企业缴费工资基数，按照20%的比例缴纳基本养老保险费，存入基础养老金账户。

2008年起，北京市实行了城乡无社会保障老年居民养老保障办法，规定凡具有本市户籍、男性年满60周岁，女性年满55周岁且不享受社会养老保障待遇的人员，享受城乡无社会保障老年居民养老保障待遇，即每人每月享受200元的老年保障待遇，待遇水平根据本市经济发展水平和承受能力适时调整，一般称为福利养老金。

2009年，北京市出台了《北京市城乡居民养老保险办法》，规定具有北京市户籍，男年满16周岁未满60周岁、女年满16周岁未满55周岁（不含在校生），未纳入行政事业单位编制管理或不符合参加本市基本养老保险条件的城乡居民都可参保。城乡居民养老保险实行个人账户与基础养老金相结合，个人缴费、集体补助与政府补贴相结合的制度模式。城乡居民养老保险费采取按年缴费的方式缴纳，最低缴费标准为上一年度农村居民人均纯收入的9%，最高缴费标准为上一年度城镇居民人均可支配收入的30%。保险待遇由个人账户养老金和基础养老金两部分组成，个人账户养老金由个人账户支付，基础养老金标准由全市实行统一的每人每月280元。

按照北京市人口结构，我们推算了三种养老保障制度的覆盖比例，如图1。

图1 北京市60岁以上（包括55岁以上女性）老人三种

养老保障领取比例

（二）北京市养老保障水平

由于三种养老保障制度实施的时间不同，覆盖对象条件不同，政府补贴条件不同，养老金积累差异很大，所以养老金领取水平在三种人群中差距较大。

基本养老保险从试点到形成比较完善的体系经历了20、30年的时间，个人企业缴费时间较长，养老金积累比较雄厚，所以养老金水平比较高。根据北京市2008年统计公报，2008年末，北京市参加基本养老保障人数671.1万人，离退休人数为171.2万人。根据2007年人口抽样数据推算出北京市户籍人口领取养老金人数为124万人，2008年经调整后养老金月均水平为1580元[2]。城乡居民养老保障从2009年正式实施，本文为了说明养老保障的水平，用相关数据进行了推算和计算，模拟了2008年的城乡居民养老保障的领取人数和养老金数额。如果按照最低缴费标准，即上年农民人均纯收入的9%缴费，2007年，北京市农民人均纯收入为9440元。那么，一年后缴费为850元。同时假定个人账户收益率每年为3%，2000年北京市总体预期寿命为76岁，在每月基础养老金为280元不变的情况下，我们可以计算缴费一年后领取养老金为285元。由于2009年1月开始实行，目前没有准确的统计数据，除去基本养老金和福利养老金人数，大概估算第一年有9万人可以领取城乡居民养老金[3]。

北京市共有60岁以上城乡老年人210.2万，其中有70万老年人还没有享受社会养老保障待遇，包括城镇19万人，农村51万人，加上56岁-59岁老年女性约有7万人。城乡无保障老年居民养老保障将近77万无保障老年人全部纳入了福利养老范围内。77万老年人将享受到政府每人每月200元的福利养老金。

三种养老保障制度的养老金待遇虽然有很大差异，但是这个养老保障体系将60岁以上老年人口全部纳入了养老保障。

（三）北京市养老保障制度体系的特点

北京率先在全国实现了城乡统一覆盖全民的养老保障制度，从对三种不同层次、不同保障水平组成的制度体系看，北京市养老保障具有全民享有、政府兜底、动态发展、户籍权益的特点。

北京市的养老保障体系除了把有就业单位的人，还把没有就业身份的城市居民、农村居民都也都包括进来，并且将已经超过参保年龄而没有参加其他社会保险的60岁以上（含56岁-59岁的女性人口）老年人口全部给以标准一致的福利养老金，这样就使得人人都享有了基本的养老保障。但是这个全民仅仅是限定有北京市户籍的人员，即北京市范围内的全民。

对于未参加基本养老保险的城市居民、农村居民和老年居民来说，通过实行完全个人账户积累制很难实现对他们的养老保障，尤其是在短期内实现全民养老保障更是不可能。因此，北京市对这些人群实行政府补贴的办法，对60岁以下的未参加基本养老保险的城乡居民实行基础养老金由政府补贴兜底，个人账户由个人缴费累积。对60岁以上的未享受养老保障的居民实行政府补贴，全部由政府负担养老金，这样通过政府的财政补贴，实现了全民覆盖的养老保障。

城乡无保障老年居民养老保障给60岁以上（含55岁以上女性）居民按200元/人/月的标准发放，解决了所有没有参加社会保险的而且从年龄上也不可能再参加社会保险的老年人口的养老金问题，并且规定这类人群的范围不再扩大。也就是说从2009开始，随着满60岁的人口逐渐消亡，领取福利养老金的人口将消失，根据2000年北京市人口生命表计算，这个过程大概需要40多年的时间，而未满60岁的没有参加基本养老金的人口将全部参加居民养老保障，那么，城市的养老保障体系就从现在的三种类型变为基本养老保险和居民养老保险两种类型。这也将是养老保障制度发展的方向。

三种养老保障制度中，在参保对象的确定上，除了基本养老保险没有限定参保人员必须是北京市户籍外，城乡居民养老保障和城乡无保障老年居民养老保障中都明确规定了参保人员和领取人员必须具有北京市户籍。依附于户籍之上的保障利益仍然清晰可见，在北京虽然城乡户籍之间的差别已经消失，但是北京户籍与外地户籍的地区差异导致的利益仍然明显的存在。政府的财政补贴也正是建立在户籍划分的人口上。

三、户籍分割下的人口结构与养老保障资源享有的不平等

北京市养老保障体系中，通过地区的户籍身份来划分参保对象仍然是一个显著特点。虽然在北京市社会保障制度的政策安排中，基于城乡户籍制度分割的福利差距已经不存在了，城市户籍和农村户籍的社会保障已经完全形成一个体系，实现了城乡一体化。但是用户籍的地区性质来限定参保对象的规定仍然没有改变。除了城镇职工社会养老保障之外，城乡居民养老保障与城乡无保障老年居民养老保障的规定严格规定了参保者只能是拥有本市户籍的人口，不论是城市户籍还是农业户籍。

基本养老保险大多是由单位的职工参加养老保险，由于全国劳动力市场逐渐发育成熟，相应的劳动力社会养老保障制度也应逐渐打破地区和城乡界限而形成统一的保障体系。在政策安排中，基本养老保险不再用户籍来限定参保人员，但是在另外两种养老保障类型中，仍然将户籍作为一个很重要的限定条件。

（一）常住人口与户籍人口的老龄化程度

在《中国统计年鉴》中，对人口统计有两种口径，一个是户籍人口，一个是常住人口。而使用最多的是常住人口，每年抽样统计的人口数都是常住人口数，在财政收入与GDP统计中使用的也是常住人口。表1是北京市户籍人口与常住人口的相关指标的不同统计结果。

表1 北京市常住人口与户籍人口的统计分布

资料来源：《中国统计年鉴2008》，《北京统计年鉴2008》，《北京市2007年老年人口信息和老龄事业发展状况报告》。

从表1中可以看到几点：第一，不论是按户籍人口还是按常住人口计算，不论是按60岁人口还是65岁人口计算，北京市都已经进入老龄化社会。第二，户籍人口中60岁及以上人口和65岁及以上人口占总人口的比例都大于常住人口的比例，就是说，按户籍人口计算的老龄化程度远远高于按常住人口计算的老龄化程度。第三，常住人口集中在15岁-60岁劳动年龄组，总人口中，户籍人口总人口占常住人口的74%，而60岁以上人口中，户籍人口占常住人口93%，65岁及以上人口中，户籍人口占常住人口的96%，因为常住人口的年龄结构以劳动年龄人口为主，其次为14岁以下未成年人。

（二）养老保障资源享有的不平等

按常住人口来计算的老龄化程度远远低于按户籍人口计算的老龄化程度，老年负担系数也大大降低，仅从人口年龄结构上的简单比例的计算上就可以看出，外来劳动年龄人口为北京减轻了沉重的养老负担。外来人口中以劳动年龄人口为主，意味着这些年轻劳动力一方面为北京创造着地区生产总值的上升，增加着财政收入，上缴的养老基金统筹都留给了北京。另一方面却没有给北京增加养老负担，因为北京的福利养老金和城乡居民养老金把他们排斥在外，虽然外来劳动力可以参加北京市基本养老保险，但是在目前没有实现养老金管理全国统筹的情况下，真正能做到按北京标准在北京领取养老金还是比较困难的。如果按照60岁以上人口的老龄比例和地区生产总值两者的关系来看，北京在全国属于老龄化程度处于中上水平，而人均地区生产总值处于非常高的地区，仅次于上海，位于全国第二位。

北京的人均财政收入水平也非常高，接近1万元，在全国处于第二位，远远高于全国平均水平。因此在北京市用福利养老金和城乡居民养老保障制度完成全民覆盖和城乡一体化的时候，其实是享受了外来劳动力利益的再分配，利用了外来劳动力的利益来增加一个地区的有限的养老保障资源。

如果从全国范围看，老龄化程度高的地区分布在经济发展水平的两端，京、津、沪等属于经济发达的劳动力输入地区，由于生育率非常低，人口预期寿命较高，自然增加人口偏少，这些省份的老龄化水平都在10%以上，人均GDP都在30000元以上，最高的上海达到66367元，但同时，皖、渝、川等劳动力输出地区由于劳动年龄人口大量外出，并且越来越多的是以孩子随迁的家庭形式的迁移，老年人口则返乡或不再外出，这样造成了劳动力输出地区的老龄化程度偏高，都在10%以上，而这些地区的经济发展水平相当低，人均GDP不超过15000元，不到发达省份的一半。如表2。

表2 劳动力输出地区和劳动力输入地区的老龄化

程度和经济发展水平

资料来源：《中国统计年鉴2008》。

这样来看，老龄化水平都较高的情况下，经济发展水平和财政能力却相差悬殊，养老保障资源在各地区之间由于劳动力流动和户籍分割越发显得不平衡。其中劳动年龄人口发挥着重要的作用。据郑秉文（2008）根据2005年普查数据的推算，北京流入人口有324.02万人，为打工地留下了14.7亿元的基金，而流出基金为1.8亿元，流入的基金为基金平衡贡献了12.9亿元，这仅仅是基本养老保险上缴的统筹基金在北京的沉淀，还不包括流动人口为北京创造的财政收入转为城乡居民养老和福利养老金的政府财政补贴部分。

其实，这也说明了外来流动人口的养老保障是一个非常重要的问题，流动人口社会保障问题直接影响到了地区之间的养老保障资源的拥有，影响了地区之间的养老保障水平的不平等。

四、结论与讨论

（一）强化了社会保障制度的地区分割

北京市在全国率先实行城乡一体的全民覆盖的养老保障体制是养老保障制度发展的一个典范，实行以来，已经取得了明显的效果。仅就农村养老参保覆盖面来看，建立城乡统一的养老保险制度后，北京市农村参加养老保险的人数大幅度上升，2008年已达到127.5万人，是1995年的8倍以上，覆盖率提高到85%。北京市由于经济发展水平、财政能力、城市化水平及人均收入水平等都在全国处于先进行列，所以对全民覆盖和城乡一体化的养老保障制度具有一定的财政负担能力。但是从对福利养老制度和城乡居民养老保障制度的参保人员的户籍限定条件来看，北京的养老保障制度在一定程度上占有了外来劳动力的养老保障资源，这种占有会进一步导致地区间养老保障水平的差距。北京实行的城乡统筹虽然在北京地区内缩小了城乡福利水平的差距，但实际上是加大了地区之间养老保障资源享有的不平等。

从北京市的例子中，我们不难发现的一个结果就是在以地方政府为主进行的养老保障统筹直接弱化了社会保障的城乡间的分割，而间接强化了保障的地区间的分割，但是这样的发展方向并不是我们整合目标发展的方向。

（二）从福利地方向福利国家的转变

由于目前的财政制度是中央和地方的财政分权制度，在中央把社会保障责任和权利都下放给了地方政府的状态下，又对地方的社会保障发展缺乏财政支持和直接管理，在地方政府主导下，必然会优先发展本地区的社会保障，积极在本地区内实现整合，完成本地区的城乡统筹和地区统筹，形成一个“福利地方”。但是在向全国统筹推进，打破地方分割时，地方政府往往就会维护自己的利益，一个最明显的表现就是对流动人口会采取直接或间接的排斥态度，这样加剧了地区间的社会保障资源和水平的不平等。社会保障的地区分割状态是“碎片化”的根源，难以实现从“福利地方”向“福利国家”的转变。

“福利地方”意味着社会保障在国家范围内的“碎片化”状态的持续，将会对一个地方的人口规模、劳动力的合理流动及劳动力市场的健康发展产生巨大影响。作为福利国家之一的英国历史上曾出现过一个教训是斯宾汉姆兰德制①。北京的养老保障模式似乎恰恰与斯宾汉姆兰德制相反，是一种完全封闭的地区保障制度。利用户籍制度，将非北京市户籍的人口完全排斥在养老保险体制之外，这样确实排除了由于保障水平高而导致的大量人口流入所带来的福利支出的压力，但是却走向了另一个极端：限制了人口的流动，即使许多劳动力流动进入北京，工作很长时间仍然无法享受到北京市的养老保障待遇，这样就会阻碍劳动力流入北京，特别是高素质的人才流动进入北京。假设北京养老模式中不规定户籍的限制，也就是说劳动力可以自由流动，那么北京也将会出现因为人口多而产生巨大财政压力的现象。如同斯宾汉姆兰德制那样最终一个郡的财力不堪重负而失败。所以，在地区之间社会保障水平发展不平衡的情况下，既要考虑到财政的压力，又要考虑到劳动力的自由流动，那就是将养老保障制度建成全国范围的统一制度，形成“福利国家”，也就是实施社会保障的主体应该是中央政府。

但是从“福利地方”向“福利国家”的转变要经历一个艰巨的过程。即使已经比较成熟的城镇职工养老保障体系也没有全部做到省级统筹。2009年，全国只有13个省市自治区实现了省级统筹，大部分地区还是地市级统筹，大大阻碍了劳动力流动和社会保障的发展。

从“福利地方”向“福利国家”的转变，实际就是减少利益主体的过程。以地区为统筹地的、过度分散的养老保障决策与运行方式下，形成了许多的利益主体，其消极后果不仅在于各地区间养老保险政策、水平难以协调和平衡，更在于形成养老基金分散管理的格局，以及在这种格局下基于积累基金的“所有权”而形成的地方利益。这些地方利益的打破无疑会受到来自利益主体的阻碍。所以既要协调地方利益，又要实现统筹，对中央政府是一个挑战。

注释：

①斯宾汉姆兰德制是在英国斯宾汉姆兰德郡实行的一种由公共财政出资的地区性最低工资的家庭补贴政策，它旨在避免激烈的竞争给该郡居民带来的社会风险，其结果虽然为本地居民提供了保障性的家庭收入，但同时吸引了大批的外来人口来到斯宾汉姆兰德地区，导致劳动力激增，最后导致一个郡的财政无法满足庞大劳动力规模的社会保障开支，最终造成了局部人口过剩和失业增加，实施仅30年就以失败告终。斯宾汉姆兰德制忽略了人口流动的现实，劳动力的流动超出了一个郡的范畴，但是提供财政的部门却只是一个郡。所以在劳动力自由流动状态下，一个郡的财政能力是无法解决一个开放式的福利支出的。

参考文献：

[1]郑秉文.改革开放30年中国流动人口社会保障的发展与挑战[J].中国人口科学，2008.（5）.

[2]杜弋鹏.北京市企业退休人员基本养老金人均月增二百元.（2008-01-08）http：//www.gmw.cn/01gmrb/2008-01/08/content_720152.htm.

[3]北京市人口老龄工作委员会.北京市2007年老年人口信息和老龄事业发展状况报告[EB/OL].（2008-10-13）.http：//zhengwu.beijing.gov.cn/tjxx/tjgb/t/244333.htm.

The Separation and Integration of the Retirement Pension System

——A Case of Beijing

Hou Huili

（Chinese Academy of Social Sciences， Beijing， 100836）

Abstract： This paper takes Beijing as example to analyze urban and rural pension insurance system， which find out that local government weakens directly the separation of social seaurity between urban and raral， but enhanced inter-regional division of pension security. Even snch measure narrowing the gap between urban and rural welfare， but actually increased pension income inequality among regions. This welfare place means that the social security is in a fragmentation state， which affect on the population， rational flow of labor and the healthy development of the labor market significantly.

Keywords： the retirement pension system， pension insurance， Beijing