山东三种新农村建设模式解析

杨晓杰　王红艳　姜宁等

作者简介：杨晓杰（1965-），男，副教授，从事农业经济研究。

摘要：从实证分析的角度，对山东省新农村建设实践中涌现出的三种典型模式：青州南张楼模式、德州“合村并居” 模式和莱西“村企合一”模式，从模式产生背景、模式内涵与特点及模式绩效与评价等方面进行了对比分析。认为三种模式都是较成功的经济发展模式，相同点在于都涉及到土地流转问题，都有一个好的带头人，走的都是“工业反哺农业”、“以企兴村”的路子，成功的关键都在于能在模式演进和变迁过程中适时进行思想嬗变；不同之处在于模式运作与实施主体不同、模式定位不同、模式基本思路与主要做法不同、工作重点不同。因此新农村建设无固定模式，应结合各区域实际“按需选择”。

关键词：新农村；建设；南张楼模式；“合村并居”模式；村企合一模式；山东

中图分类号：F322（252） 文献标识号：A 文章编号：1001-4942（2013）06-0142-06

中共十六届五中全会做出了建设社会主义新农村的重大决策，成为“十一五”乃至“十二五”期间我国国民经济和社会发展的重中之重，一些地区围绕统筹城乡建设目标，开展了形式多样、内容丰富、名称各异的新农村建设试点并取得可喜成绩。只有充分探求和借鉴中国新农村典型的先进经验，解放思想，实事求是，因地制宜，才能拓展出一条具有中国特色的新农村建设道路的实践路径。

作为全国统筹城乡综合配套改革和新农村建设试点的山东省，在新农村建设实践中也做出了大胆的尝试，其中最为典型的案例是青州市的南张楼模式、德州市的“合村并居”模式和莱西市的“村企合一”模式。本文试图通过对这三种模式的全面解析，为探索适应各地实际的新农村建设模式提供参考。

1 青州南张楼模式

11 背景介绍

20世纪80年代末，随着中国改革开放的不断深入，农村呈现两大特点：一是大量农民开始从农村涌入城市；二是农村耕地搁置或撂荒现象严重。这种现象如果任其发展，则可能导致两种结果：一是给城市发展带来严重的压力（“城市病”）；二是城乡差距将越来越大，而这一现象与二战后的德国极为相似。二战后的德国加快了经济发展速度，然而农村地区却依然处于凋敝状态，城乡差距拉大。农村基础设施建设严重缺乏，生活水平停滞不前，导致大量农村人口涌入城市，也给城市带来了沉重压力。为有效解决或避免这一现象的发生，德国政府试图把20世纪50年代在德国本土巴伐利亚州实验探索的成功模式无偿移植到中国，山东青州南张楼模式正是这一背景下的产物。

南张楼村是山东省青州市北部平原地区一个发展水平中等偏下的村庄。全村1 028户，4 159人，共有耕地4206 hm2。该村人多地少，生产、生活条件具有典型的中国北方农村特点。据说德国人当时看中的就是南张楼村具有的“天然劣势”：不靠城、不靠海、没有大企业、不靠近交通要道、没有矿产资源、人多地少等。

12 模式内涵

南张楼模式亦称为“巴伐利亚试验”（城乡等值化试验）[1]，是由德国赛德尔基金会援助，中国和德国共同在山东省青州市南张楼村开展的土地整理项目（其官方称谓是“中德土地整理与农村发展合作试验区”）。其试验技术主要来自德国赛德尔基金会所倡导的“等值化”理念以及在德国的成功经验；试验内容主要涉及土地整理与村庄革新，具体包括片区规划、土地整合、机械化耕作、农村基础设施建设、道路平整、发展教育等；试验目标是通过在南张楼村进行土地整理和村庄革新实现“与城市生活不同类但等值”的“城乡等值化”。

13 模式特点

131 运作主体 从运作主体看，属中德两国政府共同倡导，由德国的巴伐利亚州和赛德尔基金会共同设计与资助，中德双方共同组织实施的一个旨在探讨中国村庄发展道路的试验。中方主要负责提供“土地”，德方主要负责提供“种子”。

132 模式定位 强调城市与农村各有利弊，农村的优势城市同样也无法替代，认为留在土地上也照样可以实现幸福生活。试图不通过耕地变厂房、农村变城市的方式使农村在生产、生活质量而非形态上与城市逐渐消除差异。换言之，建设的基点是立足于农村，追求的是农村的发展，力图通过走农业化发展道路，实现把农民留在土地上的目标，从而把南张楼村发展成为德国巴伐利亚的中国样本。

133 模式的主要思路和做法[2] 一是十分注重制定村镇整体发展规划，并强调规划的战略性、长远性与全局性；二是注重调整农村产业结构，强调产业的关联性与集中性；三是注重保护传统文明，强调尊重历史与保持中国特色；四是注重加强教育培训，强调提升“民力”。

134 工作重点 土地整理与村庄建设。

14 模式绩效分析

141 生产发展方面 一是调整和优化了农村产业结构，粮食与其他作物的比例进一步协调，使农业生产做到市场化、机械化、科学化与标准化。二是大力发展民营经济，农业与非农产业的关系进一步协调。三是大力发展教育和培训，提高农民的科技文化素质和致富能力，为增产增收和改变乡容村貌提供了“民力”保障。

142 生活宽裕方面 一是村民收入不断提高，2010年南张楼村人均收入达到12 000元；二是集体经济实力得到了加强，工业区的兴建和民营经济的发展，使全村工业总产值持续增长；三是教育、医疗、养老等福利条件显著改善。

143 村容整洁方面 一是通过对土地的削高、填洼、整平，以及对闲散废弃地进行开发利用，实现全村可耕地面积由1988年的300 hm2变为现有的4205 hm2；二是进行了村庄规划，把全村分为4个功能区：村南工业区，村西商业、手工业区，村北文化教育区，村内居住生活区；三是改造和完善了道路、电力、给排水等基础设施，并成立了专业卫生队，解决了垃圾处理的问题；四是村民居住条件得到了明显改善；五是把经济发展与生态保护有机结合起来。

144 管理民主方面 项目的实施很大程度上改变了村民参政议政的观念，提高了其参与村政的热情，村民自治和民主管理制度得到了进一步完善。

15 模式评价

动态地看，南张楼模式是一个涵盖“试验设计-试验运行-试验结果”的完整试验。从试验设计看，南张楼模式（巴伐利亚试验）的试验设计初衷是要在农村实现与城市不同类但等值的生活，即“城乡等值化”。该设计本身的特色首先体现在“试验”非常重视村庄的社会发展与环境建设，教育、卫生、文化事业与环境保护等均被提到了重要位置；其次，“试验”十分重视城乡之间的协调发展，试图通过提升村民的整体生活质量而尽可能地将村民留在土地上（村庄里）；第三，“试验”特别重视土地与农业在村庄发展中的特殊重要性，把“土地整理”作为村庄发展的最重要工作来抓，而把农业作为整个村庄改革与创新的最重要产业。

从模式运行的结果来看，“巴伐利亚试验”在南张楼村经过20多年的实践，确实取得了可喜的成绩，也很大程度上实现了最初的目标，如全村的公共设施十分完善，收入和生活水平大幅提高，村容村貌和农民素质发生了较大改变等。但从整个试验运行的过程看，试验运行一定程度上有悖于或偏离了试验设计初衷[3]。比如，试验本身试图通过土地整理与村庄革新来发展农业，并最终把农民留在土地上，而南张楼村也确实把农民留在了村里（项目实施前该村居民4 000人，目前还是4 000人），但这种留更多地是靠兴办非农产业而不是农业本身。

南张楼模式本是“计划经济”的安排，但某种程度上执行的却是“市场经济”的路线。单从试验结果看，不论是其经济效果，还是其所产生的社会效益，南张楼模式无疑应称得上是一种促进村庄发展的成功模式。但如果考虑到试验过程与结果的一致性，南张楼模式则似乎更应看作 “一个不能算是成功的试验”。更何况就一种模式的推广价值而言，过程往往比结果更为重要。换言之，南张楼模式或许能在个别地区成功实行，但这种以农村为立足点的发展模式终究会受到我国人多地少和传统体制的约束，城乡二元结构也终难破除，所以大面积推广难度较大，理论上也不应成为政策的立足点。

2 德州“合村并居”模式

21 背景介绍

行政村作为我国传统自给自足自然经济条件下所形成的农村基本管理单位，数量多、规模小是其普遍共性。以德州市为例，原有村庄8 319个，500人以下的小村4 756个，占57%，其中最小的村仅29人[4]。随着市场经济的不断发展和农村生产力水平的提高，特别是城市化进程的加快，这种过度分散与弱小的村庄布局与结构的弊端已越发显现，具体可概括为“三高两难”：即村级组织运转成本高，基层负担重；空心村比例高，土地浪费严重；基础设施建设成本高，公共服务水平低；村级管理水平低，带领群众增收致富难；村小、人少，民主管理难。为此，德州市于2009年3月出台了《关于推进全市村庄合并社区建设的意见》，在充分考虑市域综合因素的基础上，结合城镇和土地利用总体规划以及基本农田保护规划，以县为单位，研究制定了村庄合并布局规划，提出全市村庄合并3年目标和实施方案，并先期在17个乡镇500多个村进行试点。

22 模式内涵

德州市推行的合村并居，其本质上就是“大村制”，即先把原来的行政村进行合并，再把合并后的大村组建为社区，并积累条件逐步实现并居。换言之，就是试图通过改革农村现行的落后管理体制，变革阻碍生产力发展的生产关系，打破城乡二元分割，实现城乡统筹发展，加速城乡一体化进程。

23 模式特点

231 运作主体 从运作主体看，德州市所做的合村并居是地方政府倡导，在尊重农民意愿和发挥群众主体基础上，由政府和农民共同参与实施的新农村建设工程。

232 模式定位 与其它地区合村并居简单的城乡“土地置换”定位目标不同，德州市合村并居的目的就是要在确保农民各项权益的基础上，让农民成为最大的受益主体。为此，德州市在合村并居过程中有针对性地制定了“五不变一不降低”政策，即：合村后原建制村的土地承包关系不变，各类承包、租赁合同及合理优惠政策不变，村级资产、债权债务不变，自然村村名不变，村民的福利待遇不变，原退休干部的生活补贴标准不降低，从而有效破解了干部安置、债务处置、新村选址等难题。

233 模式的主要思路与做法 从具体实施步骤看，分三步走：第一步，合村子。即严格按照《村民委员会组织法》和《山东省行政区划管理办法》等法律法规，把几个村合并成一个农村社区，组建社区党支部或党总支，同时成立社区管委会作为过渡期临时机构。第二步，选班子。即依法选举产生新社区村民委员会。村民委员会一般由3～7人组成，各自然村至少有1人进入社区村民委员会。第三步，建社区。以城郊社区和乡镇驻地为重点，重点抓好社区服务中心建设，逐步实施并居，建设新型社区。新型社区按照居住楼房化、 配套城镇化要求，健全“六室（卫生室、计生服务室、文体活动室、土地流转办公室等）一园（幼儿园）一超市”。

此外，在具体模式选择上，德州市结合自身实际，探索总结了以下6种模式：即城中村改造型、小城镇吸纳型、强村带动型、产业联结型、企业带动型和相邻村合并型。

234 工作重点 向“合”要大，向“并”要强[5]。

24 模式绩效分析

（1）面向农村和农民的公共服务供给显著增加，促进了农业生产和农民生活方式的转变。据调查，目前德州市有120个社区新安了自来水，180个社区新修了连村路，290个社区新建了服务大厅和活动场所，且多数社区配套建起了医院、学校和老年公寓。

（2）新型农村社区建设为城市资源要素向农村流动搭建了平台。根据规划，德州市完成合村并居后，可减少村庄占地65%以上，节约土地67万公顷以上，这在一定程度上为企业进入社区奠定了基础。

（3）合村并居带动了土地流转，并由此推动了农业发展方式转变，提升了农村经济结构，促进了农业专业化、集约化、规模化发展。合村并居后，扩大了社区土地“半径”，对“节约和增加”的这部分土地，德州市鼓励农民在依法、自愿、有偿的基础上进行土地流转，并在各个社区建立健全了土地流转服务中心。

（4）大幅降低了政府运行成本，提高了行政效率。合村并居后，德州市社区（村）干部由原来的30 047人，减少到现在的17 955人，减少402%，每年可节约村级运行费用2 400万元。

25 模式评价

“合村并居”属于新时期统筹城乡发展和社会主义新农村建设的新兴事物，目前正在全国20多个省市同时进行，其共同的政策依据是城乡建设用地增减挂钩。国土部2008年6月颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。该办法的颁布对饱受耕地保护与经济发展用地矛盾之苦的地方各级政府而言无疑是“雪中送炭”，并很大程度上被地方政府曲解、利用，甚至逐步演变成一种以地生财的新途径，这一点可以从近几年各地纷纷披露的农民“被上楼”以及“被新生活”等事件中找到答案。所以有学者指出，“合村并居” 如不有效遏制，“恐怕要出大事”（陈锡文，2010）。

与其它地区“合村并居”多是政府基于“套取土地”而做的被动之举不同，德州的“合村并居”则是政府基于解决现行农村实际问题（“三高两难”）而采取的主动行为，所以政策的结果必然是“务实”而不是“务虚”。换言之，许多地区的“合村并居”多是政府一厢情愿的产物（政府主动+农户被动），而德州的“合村并居”则更多的是建立在政府与农户双方积极主动基础上的一种 “双赢”（或多赢）。

因此，“合村并居” 并不是简单的村村相加，需要思考与解决好以下两个问题：一是怎么个合法，二是合后应该（或能否）怎样。德州市建立农村大社区治理结构的做法，顺应了我国历史发展新阶段的要求，抓住了破解城乡一体化难题的关键点，特别是在政策执行过程中找到并较好地实现了效率与公平的结合点，有一定的示范意义。

3 莱西“村企合一”模式（“九联模式”）

31 背景介绍

为有效解决“公司+农户”模式的不足，青岛九联集团股份有限公司借鉴发达国家做法，由“公司+农户”发展为“公司+农场”模式，采取了公司与农户合建股份制养殖基地的新形式，即由公司提供30%资金及贷款担保，农户再出70%资金，建立现代化全自动养殖车间，产权归农户所有并由农户负责经营。2002年，九联集团又进一步完善了这一机制，从而形成了目前的“九联模式”，即组建肉鸡养殖合作联社，采取与农户合资入股的方式，在选定的村庄投资建场，租赁本村土地，吸收村民投资入股。该模式先后带动起青岛、烟台、潍坊三市的10多个县市、80多个镇、200多个村、8 000多个农户。当然，九联模式的发展与壮大，最大的受益者当属后扶庄村的村民。2002年，经莱西市委批准，九联集团和后庄扶村联合成立九联集团党委，实行村企合一，实现村庄、村民和企业的协同共进[6]。

32 模式内涵

对“村企合一”内涵的理解应涵盖政事和经济活动两个层面。就经济活动而言，“村企合一”主要是指企业和村组织通过 “公司+合作社+农场”的合作模式，将本村某种产业或资源进行整合，村民以一定的形式入股，由成立的公司统一经营，按股分红；而在政事安排与决策上，为了适应市场经济的要求，强化规范管理，主要是将村与村办企业按《公司法》进行改制，成立新的村级经济经营管理模式，由企业与村建立联合党委，党委下设六个企业党支部和后庄扶村党支部，从而有利于把党在农村的政治优势和企业的经济优势有机结合起来，以实现农村党组织建设与经济工作的有效对接。

33 模式特点

331 运作主体 从运作主体看，“村企合一”发展模式涉及政府、企业和农户三大利益主体，是政府从加强组织建设入手，用组织把村民和企业凝聚在一起而形成的一个利益共同体。

332 模式定位 “村庄即企业，企业即村庄”， 二者既是利益的统一体，又是发展的统一体。同时要更好地理顺村企关系，实现村庄、村民和企业利益与发展的统一。

333 模式的主要思路与做法 一是村庄支持企业，为企业发展打好经济基础。包括为企业提供人力资源支持，为企业创造良好的社会治安环境，为企业搞好外来人员服务；二是企业反哺村庄，提高村民生活水平。最终使村庄实现了“六有”目标，即居者有股、劳者有工、住者有屋、难者有帮、老者有养、少者有教。

334 工作重点 村企互动，以企带村。

34 模式绩效分析

341 农业方面 一是实现了农业生产的规模化与组织化。九联集团借助“公司+合作联社+农场”发展模式，把后庄扶村农民成功地组织起来，实现了农业生产“一村一品”；二是实现了农业生产的技术化与品牌化。探索建立了规范化的产品质量标准体系、质量监督检测体系和标准化技术推广体系，同时也解决了肉鸡养殖生产过程中的药物残留超标及疫病防疫问题。

342 农村方面 结合本村实际，统筹规划，将全村规划为工业园、居住区、休闲娱乐区、行政办公区、文教卫生区和商贸服务区六大区域，并根据发展规划分步进行旧村改造，做到了高水平设计、高标准惠农、高效能配套。

343 农民方面 一是农民入股有股金。村企合一促进了后庄扶村土地的流转与整合，村民自愿采用土地入股的形式，将土地交给九联集团统一经营，目前全村95%以上的村民是企业的股东；二是农民上班领薪金。村里80%以上的劳动力在企业上班，每月薪金1 500元以上；三是双保险的医疗金。村民医药费报销实行双保险，即村民看病所需费用除新型农村合作医疗国家报销外，村里再等额补助一次，两项合计报销比例高达70%以上；四是老人领取养老金。全村300多名65岁以上老人，按年龄段除每月可领取150元到1 000元不等的养老金外，还可领到50元的食品补助；五是弱势群体有基金。村集体每年拿出20万元扶贫基金，用于帮助困难家庭，同时通过技能培训等措施，使残疾但有劳动能力的村民实现就业。此外，对考入重点大学的学生给予3 000～5 000元奖励。

35 模式评价

目前国内实行“村企合一”发展模式的村庄数量较多，其中有许多成功的典型，但也不乏失败的案例。“村企合一”模式的本质是以实现村企优势互补、优化资源配置为出发点，注重发挥村企的辐射带动力，促进城乡一体化发展。但需要注意的是，“村企合一”强调以企“带 ”村，而不是以企“代”村，这要求“村企合一”的管理模式必须正确界分政事和经济活动的界限，否则极易造成决策的偏差，导致矛盾摩擦升级。因为从管理视角看，“村企合一”在一定意义上能够实现经济和政治的有机结合，减少管理成本，提高管理的效率。但从经济视角看，“老板村官”极易混淆两个主体的关系，导致个人意志凌驾于组织之上，形成独断专行的官僚作风。此外，“村企合一”模式往往是“企”在先，“合”在后，所以是否拥有实力雄厚的村办企业将是模式运行的关键。总体上讲，“村企合一”是颇具“市场经济”特色的发展模式，发展的阻力相对较小，生命周期也相对较长，对新农村建设有积极作用。

4 三种模式的比较

41 相同点

411 发展都经历了一个“思想嬗变”的过程 青州南张楼模式面临的是中西方文化与发展理念的差异，所以如何在博弈中结合中国特色进行适当的修改和接受就显得尤为关键；而德州“合村并居”发展模式和莱西“村企合一”模式则必须回答并让农民理解与接受以下两个基本问题：一是为什么要“合”？“合”的好处在哪里？二是如何确保和兑现这些好处？ 所不同的是前者的回答主体主要是政府，而后者的回答主体主要是企业。

412 都涉及到土地流转问题 这在一定程度上说明改革和完善农村土地制度，盘活农村土地，强化农村土地的流转、开发利用与管理对当前新农村建设意义重大。不同的是青州南张楼模式所涉及的流转主要是一种村内部的“自流转”，而德州市的“合村并居”则突破了现有的村域界限，试图在县域、市域等更大的区域内流转；莱西的“村企合一”更多的是在村内企业所能辐射的区域内流转。

413 都得益于一个好的带头人 改革开放以来，全国各地涌现出不少走上富裕之路的名村，但这些名村产生的背后，大都有一个土生土长且颇具影响力或权威性的带头人，事实上也正是他们带领广大农民实现了农业产业化、农村工业化、农民知识化和村庄城市化。在这一点上，上述三种模式无一例外。

414 走的都是“工业反哺农业”、“以企兴村”的路子 增加农业投入，特别是工业对农业的投入，实行工业扶持农业的政策是当前我国农业发展的关键。但相对其它“外来企业”的投入而言，村办企业的投入则显得更具时效性、针对性和长效性。上述三种模式中，青州南张楼模式和莱西“村企合一”模式的这一特质比较明显，而德州的“合村并居”模式尽管未正面提及“以企兴村”，但其政策的本质就是通过对“合村并居”所“节约和增加”土地的依法合理流转，来吸引企业到社区投资办厂，以达到“引凤筑巢”的效果。

42 不同点

主要体现在运作与实施主体不同、模式定位不同、模式基本思路与主要做法不同、工作重点不同四个方面，前文已经论及，此处不再赘述。

总之，尽管上述三种发展模式各不相同，但都以不同的发展路径取得了较为理想的结果，可谓殊途同归。

5 结语

经济发展模式是确立经济发展战略的理论依据，理性选择经济发展模式是一个地区经济发展战略成败的关键。事实上，从国外到国内数年来的各种实践方式与发展现状来看，中国的新农村建设并没有一条既定的道路。中国的新农村建设自有其特殊性，各地的新农村建设也应是具有地方特色的新农村建设。为此，新农村建设中各级政府必须在全面分析各自区情的基础上来理性选择适合的农村发展模式，应注重个性与共性的有机结合，做到量体裁衣、按需设计，切忌盲目跟风或不加选择地照搬照抄。此外，任何一种模式都应是一个动态的变化的过程，而绝不是一成不变的教条，这需要我们在运行与实践中不断赋予其新的内涵，以做到适时改进，与时俱进。参 考 文 献：

[1] 何志强南张楼村：德式乡村试验[J]中国土地，2008，8：19-21

[2] 徐 楠南张楼没有答案——一个“城乡等值化”试验的中国现实[J]农村经济与科技，2006，4：8-11

[3] 傅 勇城镇化：南张楼模式还是龙港模式[J]决策咨询，2004，11：42-43

[4] 曲恒华发展新型农村集体经济 推进社会主义新农村建设[J]山东农业科学，2006，3：103-104

[5] 徐锦庚“合村并居”带来了什么？[N] 人民日报，2010-07-04

[6] 王世杰，原东方新时期农村土地流转中存在的问题与对策[J]山东农业科学，2010，8：117-119

[7] 齐淮东合村并居，“合”出了什么？[N]大众日报，2010-06-18

[8] 王维友对青岛九联模式的调查[J]农村经营管理，2006，5：41-42

[9] 王艺华，王树恩供销合作社新型农村社区经营服务体系的构建[J]山东农业科学，2011：3：120-124 山 东 农 业 科 学 2013，45（6）：148～152