扩大居民消费需求的财税政策取向

潘旭

摘 要：在国际金融危机引发中国经济波动、出口萎缩的情况下，促进消费、扩大内需，拉动经济增长，已经成为当前经济工作的首要任务。通过对中国居民消费需求现状、存在的问题及现行财税体制中不利于消费需求增长的因素分析，提出通过调整财税政策，扶持中小企业发展；增加居民可支配收入；增加财政支出中保障民生的支出；推进居民消费升级等扩大内需的政策建议。

关键词：金融危机；扩大内需；促进消费；财税政策

中图分类号：F810 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）06-0017-03

面对世界经济增长明显减速、国际市场需求疲软的外部环境，积极扩大城乡居民消费需求，切实增强消费对经济增长的拉动作用，成为当前应对国际金融危机、保持经济平稳较快增长的重要举措。最近党中央、国务院决定，对宏观经济政策作出重大调整，当前要实行积极的财政政策，在努力稳定出口的同时，出台更加有力的十项措施扩大国内需求，以促进经济平稳较快增长。笔者认为，目前应建立财政支出政策与税收政策相互配合的保障和激励机制，以解决中国居民消费不足、消费对经济增长贡献率较低的问题，促进经济长期持续稳定发展。

一、中国居民消费需求现状及存在的问题

“十一五”期间，中国经济发展的主要立足点在于扩大内需，而扩大内需的着力点在于扩大消费需求。要确保经济持续健康增长，必须在刺激消费、引导消费、促进消费需求增长上下功夫。因此，必须清醒地认识目前中国居民消费需求现状及存在的问题。

1.最终消费率、贡献率低。国家发展和改革委员会宏观经济研究院最近一份报告认为，中国最终消费率和居民消费率分别以平均每年0.6个和0.4个百分点的幅度下降。在2007年，城镇人均可支配收入和农民人均现金收入的增长均超过GDP增速，但消费增长对经济增长的贡献率仍然较低。2007年投资对经济增长的贡献率为41.6%，外贸对经济增长的贡献率为21.4%。而社会居民消费额占GDP的比重降到只有36%左右。中国消费率长期在低位徘徊，大大低于70%左右的世界平均水平。而由于居民消费在最终消费中占主导地位，所以消费率低就必然表现为居民消费率低。根据国际经验，人均GDP达到1 000美元左右的时候，多数国家居民消费率一般为61%，而长期以来，中国居民消费率远达不到该水平。消费率偏低使得在拉动经济发展的“三驾马车”中，外贸出口一旦受阻，经济增长受到的影响将非常明显。

2.城乡居民消费水平差距较大，消费结构差异明显。 长期以来，中国城市家庭的消费水平明显要高于农村家庭的消费水平。据社科院2008年调查数据显示，城市家庭年平均消费数额为28 343.7元，比农村家庭的17 285元高出10 000多元。在各细项中差距最大的三项是食品、住房和教育。在消费结构上，城乡家庭在发展型支出结构上存在明显差异，特别是在住房和医疗两个方面。城市地区由于近年来房价高涨，与住房相关的消费支出比例明显增加，占到消费总支出的6.6%，远高于农村住房支出的2.8%。尽管农村医保体系在2008年已经基本覆盖全部农村家庭，但是较低的保障水平仍然未能大幅度降低农村家庭在医疗费用支出的压力，农村家庭医疗支出占消费总支出的12.4%，比城市家庭9.4%高出3个百分点。此外，文化、娱乐和旅游支出中，尽管消费水平较低，但城乡家庭间差异也很明显，城市平均717.8元，占2.5%；农村平均180.3元，占1%，说明农村家庭在文化、娱乐消费方面基本上才刚刚起步。消费水平差距在一定程度上表明，中国城乡之间、地区之间和社会成员之间的收入差距扩大趋势尚未扭转，收入分配差距仍然是人民群众关注的一个热点社会问题。

3.教育、医疗等消费呈刚性特点，低收入家庭生活质量受到影响。从理论上说，恩格尔系数是衡量家庭生活水平的重要指标，一般来说，食品支出占家庭总消费支出的比例越高，家庭生活水平就越低，反之亦然。但调查结果却显示，情况并非完全如此，调查发现，低收入家庭的食品支出数额较低，但同时其占消费总支出的比例也较低；2008年城市低收入家庭平均食品支出数额为4898.8元，占消费总支出的比例为34.2%，高于高收入家庭的比例（31.3%），但却低于中低收入（39.1%）、中等收入（35%）和中高收入家庭（36.6%）的比例。农村情况类似，低收入家庭平均食品支出占消费总支出的比例为29.8%，低于其他所有家庭的食品支出比例，但其食品的消费水平仅为2 637.1元，低于其他家庭。

通过数据分析发现，低收入家庭的恩格尔系数较低的特殊情况，主要是因为城乡低收入家庭为了保证教育和医疗等发展型消费而省吃俭用。因为在中国家庭高度重视子女教育的观念以及在多数家庭医疗看病还需要自己付费的情况下，教育和医疗等发展型消费，变成了一种比较特殊的消费，他们没有随收入水平的改变而表现出较大的消费弹性，而是具有消费刚性的特点。这也是中国长期以来消费率过低、储蓄率走高的原因之一。这说明加大教育投入和医疗保障，减少普通家庭正常消费的顾虑，有助于释放其他消费，扩大内需。

4.农民增收缓慢，影响到广大农村家庭的消费升级。由于国际金融危机的冲击，对中国经济的增长产生了一些负面影响。这其中显然也波及到中国的农业和农村经济。当前，农民增收面临的突出问题是两个：一是对于农产品价格的涨幅明显比以往下降，价格当然是对农民发展生产是一个非常有力的刺激的力量，价格涨幅下降，有些农副产品的价格是绝对水平的下降，因此对农民增收带来了一系列的不利的影响。第二点也是大家关心的，由于经济受到了负面影响，特别是出口产品受到了一定的影响，就导致了农民工的就业产生了问题。据统计2008年底有近2 000万农民工不得不离开城市回到家乡。近几年来，农民的工资性收入在其纯收入中大约占到40%，所以农民工就业数量的减少，也就带来了农民收入增长的困难，一定程度上也会影响到农村家庭的消费升级。

二、现行财税体制中不利于消费需求增长的因素分析

1.分税制缺陷导致地方政府投资冲动和居民消费需求不足。中国现行分税制体制，使得各级政府的财政收入主要来源比较规范，而政府职能却未能进一步理顺，形成很大程度上事权与财权不对等的局面。地方政府迫于政绩压力，把增加投资作为推动经济增长的主要途径，引发了地方政府的投资冲动。在这一制度下，基层政府为了自身收入的稳定，特别是处于财政级次最低层的乡镇财政，为了弥补财政收支缺口，不得不在制度外采取非规范的筹资行为，这直接加重了农民负担，影响农民的消费需求。

2.税收扶持低收入家庭和下岗失业人员力度不够。中国目前虽然在征收社会保障基金，但与目前世界上众多国家和地区开征社会保障税或类似税种相比，存在征收职能软化、监督管理无力、效率低下和社会保障覆盖面窄等问题。现行社会保障资金的筹集主要采用由各地区、各部门、各行业自选制定具体筹资办法和比率的方式，使得中国社会保障资金的来源缺乏应有的法律保障，其资金管理和收支平衡也存在巨大的困难。此外，目前国家税务总局为鼓励和扶持下岗失业人员自谋职业、自主创业，促进企业积极吸纳下岗失业人员，虽然制定了相应税收优惠政策，但优惠对象、范围、力度不够大，作用发挥还不明显。

3.农业税免征后农民的其他税收负担仍然存在。当前，社会上存在着一种农业税免征后，农民、农村将处于无税状态的片面认识。实际上，农民长期以来不仅缴纳农业税，而且还承担着其他方面的税收负担。从现实经济生活分析，农民在从事农业生产过程中由于购买生产资料需要承受增值税、车辆购置税、车船税等税收负担；农民在日常消费过程中还承担了包含在消费品价格中的增值税、消费税和营业税等流转税负担；农民从事第二、三产业的生产经营，农民进城务工以及农民转让自有财产等，都与城镇居民一样需要照章缴纳流转税、所得税及其他相关税收。由此可见，农业税免征后，农民仍承担着一定的税收负担，而并不是处于无税状态，并且与城镇居民相比，农民所承担的税收负担相对于其所能享受的公共产品和服务而言也是不对等的。农民不能实现彻底减负，仅靠免征农业税减负增收，扩大消费是不现实的。

三、促进消费需求、拉动经济增长的财税政策建议

在国际金融危机引发中国经济波动、出口萎缩的情况下，促进消费、扩大内需，拉动经济增长，已经成为普遍共识。通过对中国居民消费需求现状、存在的问题及现行财税体制中不利于消费需求增长的因素分析，我们认为，为了促进消费、拉动内需，国家政策支持的重点应该是民生方面，要加大就业、教育、医疗、住房、社会保障等领域的投资力度，完善这些领域的财税制度，扩大这些领域的公共产品和公共服务供给，逐步消除城乡居民正常消费的后顾之忧，坚定城乡居民的消费信心，实现促进消费、扩大内需，拉动经济增长的目标。

（一）建立扶持中小企业发展的财税机制

中小企业的发展，可以稳定就业、扩大就业，从而增加居民的经营性收入和工资性收入，扩大居民消费需求，拉动经济增长。然而，中国中小企业在生产经营中的困难较多、抵御冲击的能力较弱，需建立财政税收相互配合机制加以扶持。

1.建立中小企业发展准备金。准备金的资金来源有两个：一是政府财政拨款，可按一定比例逐年增加；二是從中小企业的营业收入中提取一定比例的资金。发展准备金由政府掌握，重点用于支持地方产业升级，支持中小企业与高新技术事业的发展；作为中小企业信用担保与再担保机构的资金来源；向新办中小企业提供创业资助；对中小企业产品结构调整、科技成果产业化和技术改造项目给予贴息；提供中小企业贷款风险准备金等。

2.规范和清理有关中小企业的税费制度。应规范对中小企业的税收优惠政策，对中小企业信用担保和再担保机构在一定年限内免征一切税收；对为安置下岗、残疾人员而新办的中小企业实行税收优惠政策。应当允许小规模纳税人按17%或13%的税率向一般纳税人开具增值税专用发票，解决长期制约小企业发展的增值税专用发票开具问题。清理对中小企业的不合理收费，逐步剥离目前由企业承担的一些公共事务与社会职责，企业只承担生产与经营职能。进一步规范政府的行政行为和收入机制，明确政府提供公共物品和服务的费用都应主要由税收来承担，不应再向使用者或受益者收取额外费用。

3.特定中小企业实施资金扶持政策。如对下岗职工创办的或者安排下岗职工就业的中小企业，一次性拨付下岗职工一年的下岗生活救济费，供企业使用；对贫困地区中小企业，从扶贫资金中拨出一定款项支持其发展；对因经济不景气及与之关联的企业歇业或破产而陷入困境的中小企业，提供紧急资金援助；对平时经营状况良好，受自然灾害损失严重的中小企业，提供无息贷款。

4.建立扶持中小企业发展的政府采购制度和产品目录制度。可借鉴国外经验，着手制定对中小企业实行积极扶持的产品目录，特别是对生产“精、尖、特、优”产品的中小企业，通过多种措施帮助其尽可能多地获得政府购买份额，确保小企业有参加投资的机会。

（二）进一步协调财政税收政策，增加居民可支配收入

1.适当提高城乡居民的保障性收入。首先，适当提高城镇居民最低生活保障标准。根据民政部的统计，2007年12月，中国36个中心城市居民最低生活保障标准最高地区的标准为361元，最低地区的标准为156元，中国农村贫困农民的低保金截至2007年第三季度末为30元。与作为劳动者本人及其家属基本生活需要费用的个人所得税费用扣除标准相比，上述标准明显偏低。其次，全面建立农村居民最低生活保障制度，将农村绝对贫困人口和年收入低于一定标准的农村居民纳入保障范围，并不断提高保障标准。再次，完善各类社会保险，扩大社会保险的覆盖面，尽快做到全民覆盖，并适时提高各类社会保险的给付标准，保障各种情况下居民的基本消费需求。

2.适当增加居民的工资性收入。首先，各级地方政府应当制定科学的最低工资标准并建立相关调节机制。应根据物价水平等因素的变化情况，适当调整各地的最低工资标准，保障劳动者基本工资收入的稳定提高。其次，调整工资、薪金所得的税率结构。主要是减少个人所得税的税率档次，拉大级距，扩大5%税率的适用范围，降低中等收入者的税负，提高其可支配收入；适当降低个人所得税的最高边际税率，增加高收入者税后可支配收入，促进私人增加投资和消费。与此同时，科学设计和合理设置消费税、财产税等。

3.增加农村居民的经营性收入。政府在增加新农村建设基础设施投入的同时，应通过财政补贴和税收优惠政策，吸引企业和个人投资于农业，发展现代农业，增加农民收入。增加对种粮农民直接补贴。加大良种补贴力度，提高补贴标准，扩大补贴范围。大规模增加农机具购置补贴，带动农机普及应用和农机工业发展。加大农资综合补贴力度，完善补贴动态调整机制，加强农业生产成本收益监测，根据农资价格上涨幅度和农作物实际播种面积，及时增加补贴。根据新增农业补贴的实际情况，逐步加大对专业大户、家庭农场种粮补贴力度。密切跟踪国内外农产品市场变化，适时加强政府调控，继续提高粮食最低收购价，努力避免农产品价格下降，防止谷贱伤农，保障农业经营收入稳定增长。

（三）增加财政支出中保障民生的支出

1.调整财政补贴定位，增加具有公共性的民生开支。应改变财政补贴是政府调节经济手段的定位，将财政补贴定位为保障民生、提高整个社会福利水平，尤其是提高低收入者福利水平的重要工具。财政补贴应更多地用于具有一定公共性的属于保障城乡居民基本福利的项目，如公共交通、冬季供暖、卫生保健、基础教育等。

2.强化财政保障功能，减少居民应对未来事件的刚性支出。例如，面对目前高中教育阶段存在的合理与不合理、明与暗的各种高收费，以及大学教育阶段的高支出，许多中低收入家庭不得不节俭过日子，以积累资金应对这必不可少的支出。因此，应清理整顿高中教育阶段的各种收费，适时将高中教育纳入义务教育范围，增加高中教育阶段的财政经费，减少对个人的收费。

3.规范房地产价格，实行居民住房安居工程。中国目前的居民住房价格相对于居民收入而言明显偏高，居民个人为了满足自身或子女的住房需要不得不减少当前的消费需求而为未来购房积累资金。因此，无论从居者有其屋的角度，还是从避免房地产形成泡沫的角度，政府都应運用包括财税政策和金融政策在内的各种政策手段，通过抑制炒房、消除住房建设与买卖中的不合理税费等措施，适度降低过高的房价，使其相对稳定在一个比较合理的价格区间，避免由于住房需求挤掉其他消费需求。

（四）调整财税政策，推进居民消费升级

1.适度采取减税政策。为了扩大内需，促进消费，实现经济的良性发展，政府减税是一条积极可行便利有效的政策选择。考虑到中国现行税制和财政的承受能力，虽然全面减税的条件尚不具备，但结构性的减免税收还是完全可以做到的。具体包括：适当提高个人所得税起征点，以增加居民可支配收入，扩大消费需求；对某些消费放开限制，给予减税。如在现有减税基础上，进一步降低有关购房的税费负担，以盘活商品房市场；降低购置、使用汽车的税费，刺激私人汽车的消费。对吸纳下岗职工的劳动密集型企业，应给予适当的税收照顾，以利于扩大就业，增加低收入者的可支配收入；适当提高出口产品的出口退税率，以扩大外贸出口等等。当然，强调减税必须要科学界定减税的对象和范围，而且减免税收的权力应集中在中央和省级政府，以免损害国家利益，造成不公平的竞争环境，延缓经济的复苏和增长。

2.进一步激励企业开发新产品。通过有效的财政贴息、担保贷款、减免税以及政府推广等政策措施，推动企业开发新产品。对于有助于拉动居民消费升级换代的消费品、具有广阔市场前景的节能减排消费品、满足消费水平提高的新型消费品的研发和市场开拓，都给予一定的支持，满足居民的消费需求。

3.调整完善现行营业税制度，促进现代服务业和消费行业的发展。尽快将交通运输业、物流业、建筑业和销售不动产纳入增值税的征税范围，减少重复征税。应当通过适当的税收优惠政策，推进服务业的发展，以起到扩大消费领域和拉动消费的作用。