就业导向——失业保险改革的新趋势

摘 要：在失业保险中单纯强调保障生活已经越来越不适应当前严峻的失业形势，必须要进行失业保险改革，向促进就业方向发展，借鉴外国的先进经验，完善我国的失业保险制度，使其真正发挥“社会稳定器”的作用。

关键词：失业保险 改革 就业导向

一、失业保险制度概述

失业保险制度是国家通过立法强制实行的，由社会集中建立基金，对劳动年龄内非因本人原因失去工作，而暂时失去生活来源的劳动者在一定时期内提供物质帮助以保障其基本生活并帮助其实现再就业的一种社会保险制度。一个国家的失业保险制度一般包括以下内容：失业保险的覆盖范围、享受条件、资金筹集、待遇标准、给付期限、管理机构及劳动争议的法律程序等等。

失业保险最早起源于比利时，1901年比利时首创的失业保险为自愿性保险。1905年法国成为世界上第一个通过立法实施自愿性失业保险制度的国家。随后大多数国家都采用这一方式建立自己的失业保险制度。至此，世界上实行失业保险制度的国家就被分为强制性和自愿性两大类并一直延续到今天。[1]

二、西方发达国家失业保险促进就业经验

进入20世纪90年代以来，随着高科技在经济领域的广泛应用，企业由于竞争遭到收买或兼并，就业机会不断减少，失业现象日益严重。如何摆脱失业给经济和社会带来的各种弊端呢？一些发达国家推出了新的就业促进举措，开拓出具有本国特色的再就业之路。

（一）美国：为再就业培训制定规范的法律

美国国会和政府为就业培训制定了不少法律，其中的“就业训练合作法”是最早的主要法律之一。该法规定，由州、地方政府和私人机构共同合作进行培训项目的开发，实施和管理。美国政府的做法是不直接参与就业培训工作，而是向州政府负责的培训计划提供大部分资金。最近几年，美国政府每年向就业培训计划拨款近70亿美元。这些资金通过美国劳工部所属的就业培训局，根据有关计划向各州发放，使各州有财政能力对失业工人进行培训。

近年来，美国的就业培训对增加就业和降低失业率起了重要作用。据估计，最近几年，美国政府拨款资助的再就业培训计划每年使100万左右的失业人员接受了培训，为他们走上了新的工作岗位创造了条件。与此同时，就业培训还对解决长期失业者的再就业提供了帮助。据统计，美国50%以上人员参加了就业培训以后找到了工作，他们的平均工资为每小时7美元，基本达到了法律规定的最低工资标准。

（二）法国：青年就业法案和就业管理局

1.青年就业法案：高失业率已成为法国社会的痼疾，也是近10多年来困扰历届法国政府最棘手的问题。目前法国的失业率为12. 6%，而26岁以下的就业年龄人口中有25%是失业者。为了摆脱如此严重的失业局面，法国新政府上台伊始就提出了青年就业法案。不久后，法国国民议会特别会议近日通过了青年就业法案。目的在于解决法国面临的严重失业问题。这项青年就业法案主要包括以下内容：从1997年开始，3年之内向18岁至26岁的失业者以及从未领取过失业救济金的30岁以下的失业者提供35万个就业岗位。上岗青年将享受不低于法国法律规定的最低保证工资，而政府则为每个新设工作岗位提供80%的工资补贴，其余20%由用人单位自行解决。青年就业合同的期限为5年，政府补贴也提供5年，合同到期后签约双方决定是否续签。

2.就业管理局的建立及其职责：为解决失业问题，法国还于1967年成立了庞大的就业机构——法国全国就业管理局。在法国政府解决失业的工作中，法国全国就业管理局是全国最大的职业介绍机构。就业管理局的使命是法律和国家权力机构确定的，一是与公司企业联系寻找招聘机会，二是向求职者提供就业机会，向公司企业和求职者双方提供免费服务，在就业场的供求双方之间起桥梁作用。按照法国法律规定，公司企业需要招聘时必须将招聘名额与要求报给全国就业管理局，由管理局统一公布，除在就业管理局850个分支机构公布外，由管理局出面与国家电台联系免费播出招聘广告，在市政府张贴就业信息公告。失业者寻找工作首先到就业管理局登记，由管理局将失业者的材料转给失业保障机构。法国工商就业协会，办理领取失业救济金的手续，就业管理局得到失业保障机构回音后，根据求职者的能力和专长寻找合适的就业机会。

三、我国要改革与完善失业保险制度，建立就业导向型的失业保险制度

我国失业保险制度自1986年国务院颁布《国营企业职工待业保险暂行规定》诞生之日起，就确定了在保证基本生活支出的前提下，基金可用于转业训练、建立培训设施、扶持待业职工进行生产自救等方面。1999年国务院颁布的《失业保险条例》，但从其实施后的实践看，失业保险在促进就业方面的作用相当有限。每年用于就业方面的投入仅占总支出的10%左右。而我国目前失业保险基金的结余却逐年递增，已达到450多亿元。资金大量沉淀，成为“闲钱”，难以发挥促进就业的积极作用。因此，从我国失业保险制度的现状看，虽然已经在指导思想上实现了从过去强调基本生活保障向促进就业的转变，但在加大失业保险促进就业的力度和措施方面还是不够的。通过以上对国外失业保险制度改革促进就业基本经验的介绍和对我国失业保险制度改革的现状所进行的比较研究和分析，对进一步改革和完善我国失业保险制度有几点启示：

我国现阶段的国情要求必须重新明确失业保险制度的建制理念，改革以往只注重发放失业救济金的福利性失业保险措施，建立以促进就业为主、保障生活为辅的失业保险制度，并通过与现行的各项就业政策紧密衔接，为实现扩大就业的目标提供社会保障。

第一，完善失业保险制度，拓展失业保险征集范围和对象，切实发挥促进就业的保障功能

凡有就业愿望且以任何形式已经就业的人员，只要向失业保险经办机构进行了登记申报，都要纳入失业保险的参保征集范围，同时，将机关事业单位及其职工全部纳入征集范围，制订出台灵活就业人员参加或接续失业保险的具体规定和办法。进一步放宽或取消享受失业保险待遇条件限制。凡是参保缴费在一年以上有求职愿望的失业人员，本人按规定进行了求职登记、失业保险待遇申领，均可按规定纳入享受范围。这样失业保险作为社会“安全网”和“稳压器”的作用才能充分发挥出来，并且还有助于扩大失业保险费的征缴范围，增强失业保险基金的给付能力。值得提示的一个问题是，在考虑失业保险制度是否覆盖城市务工农民、农村剩余劳动力、国企隐性失业人员、新进人劳动年龄而找不到工作的失业者时，不能盲目地追求“扩大范围”，应该结合国家的产业政策、经济发展阶段等综合考虑。

第二，合理确定失业保险金的给付水平与给付期限，切实发挥促进就业的激励作用

我国目前还处于社会主义初级阶段，生产力发展水平较低，因此失业保险金的给付时间不宜过长，应突出阶段性，给付水平也应量入而出。失业保险金的给付原则上是“救急不救穷”；给付标准应根据失业者在未失业前的平均工资水平、所缴纳保险金的时间长短和数额、失业者的年龄、家庭成员现状以及个人的银行储蓄额等，并结合失业者所在地的经济发展状况，在能够保障失业者基本生活和不挫伤其就业积极性的前提下合理确定。而且，失业保险金的支付数额应该随着失业等待时间的延长而逐渐减少。此外，应吸取发达国家的经验教训，缩短失业保险金的领取时间，同时将其与失业者是否服从职业介绍机构介绍的工作、积极参加就业培训联系起来。以此来刺激失业人员在较短的时间内重新就业，减少保险基金的负担。

第三，调整失业保险基金的支出使用结构，加大对就业培训、就业介绍等方面的资金投入，切实发挥促进就业的导向作用

首先，建立健全就业咨询、就业培训和失业保险的相关网络及其信息公开发布系统，提供快捷的就业信息服务。我国的失业保险机构应加强与职业介绍所、人力市场的联系，及时、准确地了解当前的就业和失业状况，确定发放失业保险金的对象，及时指导和帮助失业者再就业。

其次，开展职业培训，提高失业人员的素质和就业技能。失业保险金中的职业介绍费、职业培训费、生产自救费等在失业保险金中所占的比例高低，直接影响到失业者再就业的实现。我国大部分失业者是由于自身知识缺乏和技能低而被迫失业，因此，应压缩一般性开支，加大失业保险基金对失业人员再就业培训的资金投入力度。

再次，提供就业补贴。为鼓励企业招聘失业人员，对企业提供补贴，也是一种比较通行的办法。这方面日本的做法比较典型，其就业补贴项目包括：对因经营不景气而被迫缩小经营规模的企业给予为期1年的工资补贴，以鼓励安置内部富余人员；对转产、重组企业提供一次性就业稳定特别补贴；对在就业特别困难地区开办的企业给予奖励性补贴等。

最后，支持创业。如西班牙规定，失业者如参加生产合作社或自谋职业，可以一次性领取其全部失业津贴作为创业本金。我们也可以尝试给予失业者进行创业的各种优惠政策，如

第四，完善失业保险制度相关的法律法规，切实发挥促进就业的法律保障

我国的失业保险制度在实施过程中出现的种种问题，如征集难度大，失业保险金被侵吞、挪用和浪费严重，一些企业和社会成员不愿参加失业保险等等，都是因为缺乏强有力的法律监管和约束。失业保险制度是国家通过立法而强制实施的一种社会保障制度，因此失业保险基金的征集、管理、保值增值等都要纳入法制化轨道，实行全方位监控，提高管理的公开性和透明度，以保证失业保险工作规范、高效、良好运行。

总结我国的实践，借鉴世界各国的经验，我们在调整、完善失业保险制度中，必须坚持失业保险与促进就业的有机结合，推行积极的失业保险政策，发挥其在抑制失业方面的能动作用，强化其促进就业的功能，只有这样，才能真正发挥失业保险“社会稳定器”的减震作用，保障经济的健康发展。

注释：

[1] 杨燕绥、赵建国：灵活用工与弹性就业机制[M].北京.中国劳动和社会保障出版社，2006年.

参考文献：

[1]杨河清、郑宇硕、张琪：新世纪人力资源开发与就业[M].北京，中国劳动社会保障出版社，2005年.

[2]张圣兵：全球化进程中的就业变迁[M].北京，中国财政经济出版社，2002年.

[3]杨燕绥、赵建国：灵活用工与弹性就业机制[M].北京，中国劳动和社会保障出版社，2006年.

[4] 李娟，美国就业导向型失业保险政策[J].兰州学刊，2006（12）.

[5] 宋德玲，国外失业保险制度的特点及启示[J].经济纵横，2006（11）.

[6] 胡颖，中日失业保险制度之比较[J].学习与实践，2006（1）.

[7]李蕾.浅论我国的失业保险与再就业[J].北京联合大学学报，2002.

[8]黄燕芬，杨宜勇.对策与建议：当前就业形势与保障就业[J].中国行政管理，2003.

[9]王福君.完善失业保险机制促进再就业[J].理论界，2001（1）：64.

作者简介：金鑫（1985-），女，汉族，黑龙江省穆棱市人，管理学硕士，单位：大庆市社会发展研究所。