官员出庭记

刘畅

“民告官，不见官”是行政法庭上的普遍现象，在北京市平谷区2005年到2009年间的114起行政案件中，没有“一把手”出庭。当“一把手”出庭率与考核挂钩时，情况是否会有改观？官员如何适应被告的位置？行政庭的“出庭、出声、出效果”三步走，又能走多远？

“尚方宝剑”

两年前的那起案子，让不愿意出庭的镇长、局长们无话可说。

2011年6月30日，平谷区人民法院行政庭摆放了七八台摄影机，几十位记者早早到场恭候。

旁听席上，坐着平谷区城管大队、国土资源局、药监局、质量监督局、计生委等机关的二十多位领导。案情并没什么出奇之处。平谷区王辛庄镇大辛寨村三位村民，起诉平谷区政府违规为某养殖基地颁发国有土地使用证。平谷区里每年要发生百十来起行政诉讼案，起诉区政府也不算新鲜事。

可这一次，是区长张吉福本人坐上了被告席。

即使在北京市，也从未出现过区长当庭应诉的先例。

张吉福这么解释自己为什么出庭：“现在的行政机关负责人应该具有法律意识，应该主动出庭，这是对法律的尊重。”

最终，区政府胜诉了。

区长出马，不只是为了打赢这场官司，更是要推动平谷的一项新举措，让更多“一把手”走上法庭。

“法院没法强制领导们必须来。”平谷区人民法院行政庭庭长张海成说。在我国目前实施的《行政诉讼法》中，并没有相关的硬性法律规定，“民告官，不见官”是个普遍现象。

而在张海成看来，“大官”出庭却有着深远的意义：使老百姓感觉诉求得到了重视，平复不满情绪；体现法律面前官民平等，塑造法治政府的形象；从长远角度讲，让“一把手”们俯下身去了解民意，发现问题和不足，能敦促基层工作人员依法行政。

为此，行政庭没少宣传和呼吁。大道理谁都明白，一开会在座的领导们都纷纷点头支持。但通知他们出庭时，却往往得到类似这样的答复：“工作太忙，会议太多，等有时间再去。”

2010年，国务院和北京市政府均出台文件，提出行政机关负责人应当“主动、积极”出庭应诉。借这个机会，平谷区法院向区政府提交了司法建议。

2011年5月，区政府出台《平谷区人民政府关于加强行政机关负责人出庭应诉工作的意见》，把“一把手”应当出庭率与考核区优秀机关、五好乡镇挂钩。

这是一招撒手锏。

有了这把“尚方宝剑”，平谷区行政机关负责人出庭率在2011年8月达到50.78%，比2010年提高了近一半，远高于北京市高级人民法院5%的要求。

庭审记

区长以身作则之后，真正的主角登场了——平谷区的局长和镇长们。

他们也在试探如何适应被告的新位置。

在一起土地纠纷确权案中，被告单位提交出庭手续的时候，写明正职、副职领导都会来。开庭前，原告方都到齐了，被告方一位副职领导已经坐在被告席上，而正职却一直没来。

还有几分钟就要开庭的时候，旁听席上一位穿西装的中年人，突然站起来，径直走上了被告席。之前，他仔细地观察了原告人的态度。

张海成琢磨了半天：“他应该很矛盾。如果原告看着情绪很激动，不是个善茬儿，就坐底下猫着？”

而真开了庭，一个行政“一把手”对法律的熟稔，不一定高过老百姓。

在一起起诉强制拆除案件的法庭上，出现了这样一幕。

“被告方，请陈述你们的行政行为。”审判长问出庭的镇长。

按照庭审程序，这个环节是由被告方回答“我做了什么”。镇长只需答复时间地点和简单的依据即可。

“我们没有错。”镇长一上来就辩解道，随后就开始详细描述该村民未经过审批，就在村子里私搭乱建的情况……眼看着被告方就要发表一通长篇大论，审判长不得不打断了他的讲话。

“乱套了，他所说的内容，应该放在答辩过程中。”张海成解释说。

在更多的案件中，局长、镇长们违反法庭秩序的现象也屡屡发生。

在一场夏各庄村民姜某起诉镇政府强拆并要求赔偿的诉讼中，该镇镇长出庭应诉。就在双方律师辩论得正激烈时，他却掏出了手机，侧着头猫下腰打起了电话。

张海成用“勉强应付”来形容大部分官员的表现，但并非没有特例。

某汽车部件公司起诉区人力社保局，要求该局撤销对其公司一位员工的工伤裁定。

原告认为，员工受伤，不是因为工作所致，不应算工伤。人社局局长刘忠从工作时间、工作地点和工作原因“三工”认定原则，逐一进行了反驳：“哪条不符合，你提出来。”最终人社局胜诉了。刘忠临走前还表态：“以后有这样的事儿还跟我说，不管胜诉败诉我都会来——我不怕丢面子。”

遗憾的是，有这样表现的官员，目前就那么一两个。

张海成总结出“一把手”们消极应诉的理由：“与老百姓对薄公堂，有人放不下当官的架子。有些执法过程本身存在瑕疵，自己觉得理亏，索性不直接交锋。还有些官员担心应诉能力不够，怕出丑。”

三步走

出庭、出声、出效果——行政庭希望能实现三步走。

第一步刚迈出来，第二步又陷入了僵局。

庭审现场，多数官员自始至终都一言不发。为此，庭审过程特设了行政机关负责人独立发言环节。官员们的发言表现，同样纳入考核。

这样一来，造成了一种现象：领导们到了法庭上就照着稿子念，放下稿子，就继续“保持沉默”。各个机关单位都聘请了法律顾问，稿子基本都由他们负责起草。

“声音洪亮，逻辑性和法言法语基本没有差错。”一位书记员总结道，“但问题也出在这儿。”

庭审中没少出现这样的情况——平时谈笑风生、风度翩翩的领导们，遇到原告方提出稿子里没有的观点和细节时，就开始支支吾吾，再一追问就愣在那儿，扭头往边上看。这时候代理律师就赶紧接过话茬，化解尴尬。

尽管手不离稿依然是个普遍现象，但“出声”的目标，还是从形式上初步实现了。

而行政机关负责人出庭所带来的实际效果，才是最难衡量的。

2011年底，区政府出台了更具体严格的《平谷区行政应诉工作规则》，要求除了“一把手”出庭应诉的六种情形外，还应至少有一名本行政机关的副职出庭。

2012年，行政机关正副职领导出庭应诉了40件，占开庭结案总数（87件）的46%，其中“一把手”出庭28件，出庭率为32%，与2011年相比基本持平。

2012年，区行政机关的败诉率是6.17%，比2011年下降了1.27%。按常理，败诉率下降，说明行政机关依法行政的水平提高了。可张海成态度谨慎：“这究竟是不是行政机关负责人出庭带来的积极影响，至少还需要一段时间，才能下定论。”

“面子”和“里子”

2012年11月，区长张吉福又一次坐在了被告席上。

原告方马坊镇蒋里庄村民委员会起诉区政府，认为其2001年为北京金庄经济开发公司核发国有土地使用证的程序违法，原告方也从未收到过征地安置补偿费，要求撤销。

庭审前，区长还对胜诉很有信心。但这一次，区政府被抓住了把柄。原告律师提出，区政府的举证中，审核批准、勘察程序的时间，发生在颁证时间后一天——这属于程序倒置。

当庭宣判，区政府败诉了。

在闪光灯和摄像机镜头前，区长表情严肃地说了一句：“愿打服输。政府有问题，我们就要敢于担责任，就要改正。”

最终，法院牵头做了工作：村民拿到了经协商后的补偿金，区政府不用重新颁证，开发公司也满意了——案件在庭下了结。

行政机关输不起，老百姓同样不愿意输。

目前的《行政诉讼法》是不适用于调解的，实行的是二审终审制。一审一旦败诉，无论是政府机关还是老百姓，基本上都会上诉。

2012年年底，在白各庄新村建设拆迁过程中，最后一家钉子户状告区住建委。如果这家村民搬迁了，开发工作马上就可以动工。无论谁胜谁败，事情都得往后拖。出庭的住建委领导 ，就主动参与了庭下的协调过程，并且当场拍板，同意解决原告的诉求。最终原告签了拆迁协议，没通过法院裁决就撤诉了。

“行政机关负责人出庭，对提高一审服判率是有促进作用的。”一位书记员评价道，“他们直接出庭了解情况，减少了下属向他汇报的环节，有利于提高协调效率。”

在平谷区法院所作的调研报告中，这样描述行政机关负责人出庭应诉的意义：这是改变政府形象的“面子”工程，也是促进行政纠纷实质性化解的“里子”工作。

“其实他们出庭与否，发言与否，对法院的判决没有任何影响。”张海成长叹一口气，“但我们有个长远的想法，希望他们通过出庭，了解执法过程中存在的问题，改善不严谨、 不规范的手段，最终，平复社会矛盾。平时多管管，不比事后亡羊补牢强么？”

（高良槐荐自《中国周刊》2013年第4期）