“五位一体”的公共档案馆建设初探

严永官

摘 要：在回顾“五位一体”的公共档案馆提出至今的理论研究和实践尝试的基础上，侧重从性质上对“五位一体”的公共档案馆与传统意义上的国家档案馆的区别作出分析；进而提出“五位一体”的公共档案馆建设需要寻求法律和社会保障，才能得以依法建设；并针对“五位一体”的公共档案馆建设是一个系统工程，提出需要制定一个科学的规划，确保有序推进。

关键词：五位一体；公共；档案馆；建设

2009年10月，国家档案局在上海召开的全国档案馆工作会议上明确提出，下一个十年要“努力把各级国家档案馆建设成为档案安全保管基地、爱国主义教育基地、档案利用中心、政府信息查阅中心、电子文件中心‘五位一体的公共档案馆，实现档案馆事业的跨越式发展”。

这一论点提出至今已有4年，我们对于“五位一体”的公共档案馆的研究和实践如何？这一命题与原来意义上的国家档案馆到底有何区别？又应当如何加强建设，才能达到预期目标？这些是目前档案界所共同关心的重大问题。本文试就“五位一体”的公共档案馆建设作些粗浅的探讨，以期抛砖引玉。

1 目前对“五位一体”的公共档案馆研究和建设概述

1.1 档案馆功能的发展过程。1983年4月印发的《档案馆工作通则》第二条规定：档案馆“是永久保管档案的基地，是科学研究和各方面工作利用档案史料的中心”；2000年，全国档案馆工作会议明确了“三位一体”档案馆功能的定位，提出“十五”期间全国档案馆工作的重点是把各级档案馆建设成为“两个基地、一个中心”，即党和国家重要档案永久保管的基地、各方面利用档案的中心和爱国主义教育的基地；2004年，全国档案局馆长会议提出“四位一体”档案馆功能的新目标，要把档案馆建成檔案安全保管基地、爱国主义教育基地、已公开现行文件集中向社会提供利用的中心和档案信息服务中心；2009年，国家档案局局长杨冬权在全国档案馆工作会议上提出：本世纪下一个十年要努力把各级国家档案馆建设成为“五位一体”的公共档案馆。回顾我国国家档案馆的发展，其职能从“两位一体”到“五位一体”，走过了30多年的历程。

1.2 “五位一体”的公共档案馆理论研究现状。关于“五位一体”的公共档案馆的理论研究大致可以分为两个部分：

首先，是关于“五位一体”的研究。自“五位一体”的公共档案馆提出以来，从事此项研究的人不少，研究视角也有所不同，但从总体来看还存在着一定的局限性。基本上仍然是立足于传统理论对档案馆进行阐释，形成了一种档案馆职能叠加式的研究，即把“五位一体”作为各个个体进行简单的累加，而没有将其作为彼此间通过结构重组而形成一个全方位的结构优化的整体。并没有从理论的高度来对“五位一体”作出深入的阐述，还没有对“五位一体”的公共档案馆的运行机制、管理方式、发展模式等展开全方位的研究，尚未形成较为系统的理论研究成果。

其次，是关于“公共”的研究。据笔者所见，较早以文章形式提出“公共档案馆”的是《打造真正的“公共档案馆”》一文。作者在文中讲道：“国外的档案馆和我国的档案馆，是两种不同类型的档案馆。国外的档案馆，是面向社会的‘公共档案馆，而我国的档案馆，主要的服务对象是党政机关，而不是社会大众，还不具备‘公共性质。”文章呼吁：“假如我们企望档案馆有更多的利用者，使其成为人人皆知的文化事业单位，恐怕只有一条路可走——面向社会，打造真正的‘公共档案馆，为人民服务。”[1]随后于2003年12月，上海市档案局馆举办了主题为“新时期公共档案馆建设”的学术论坛，应邀的法学、社会学、历史学、档案学专家和作家，以及部分省市档案局馆的负责同志、有关人员，围绕主题展开了热烈的研讨，揭开了我国公共档案馆深入研究的序幕。2006年12月3日至4日，又由中国档案学会、天津市档案局和天津经济技术开发区管委会共同举办了“滨海新区开发开放与公共档案馆建设高层论坛”，多数代表认为，我国的档案馆建设是提出如何向公共档案馆转型这样一个课题的时候了。[2]2007年，上海市档案局馆承担的《公共档案馆理论与实践研究》课题成果获得国家档案局优秀科技成果一等奖。

1.3 “五位一体”的公共档案馆建设现状。由于理论研究上的不完整，在其指导下的实践仍然没有越出传统的雷池一步。有的尽管明确提出“五位一体”的公共档案馆建设，但在实际内容上却并没有突出“公共”。如，“十二五”时期全面推进和实现“五位一体”公共档案馆建设。一是……真正打造一个档案安全保管的基地；二是……成为全区优秀的爱国主义教育基地；三是……做人民群众满意的档案利用中心；四是……肩负政府信息查阅中心职能……；五是建设电子文件中心。[3]另外，王超的“赣榆县档案局五措并举建设‘五位一体公共档案馆”[4]等也持这种风格。有的干脆就只提“五位一体”而并不提及“公共”二字。如，“二史馆将按照国家档案局中央档案馆建设‘五位一体国家档案馆的要求，继续加强档案的保管保护工作，加快档案资源信息化建设，不断拓展档案服务大局的深度和广度”。[5]

2 “五位一体”的公共档案馆与传统意义上的国家档案馆的区别

“公共”一词的基本含义是：公有的；公用的。由此看来，“五位一体”的公共档案馆与传统意义上的国家档案馆相比，根本就在于突出了社会性的特点，这就对国家档案馆的基本性质提出了较大的挑战。“五位一体”的公共档案馆这一概念与传统意义上的国家档案馆相比，主要区别在于拓展功能的“五位一体”与改变性质的“公共”两个方面。

2.1 从“五位一体”来看是拓展了档案馆的职能和内涵。回顾我国国家档案馆建设从“两位一体”到“五位一体”的整个过程，无一不是拓展档案馆服务功能的实现。实践证明，档案馆的发展是一个动态的过程，其职能和内涵是伴随着社会政治、经济、科技、文化等变化发展而不断变化发展的，目前开展“五位一体”的档案馆建设是社会大变革、大发展的客观要求。

尤其重要的是，这次明确电子文件中心是档案馆功能建设之一，这是“五位一体”档案馆未来发展的重要方向。随着信息网络技术的迅猛发展，使电子文件在各个领域不断涌现，客观上要求档案工作转变观念、与时俱进。对此，国家档案局第9号令《各级各类档案馆收集档案范围的规定》在第八条中指出：“档案馆要适应信息化建设的需要，收集电子档案和纸质档案的数字化副本。有条件的档案馆应根据国家灾害备份的要求，建立电子文件备份中心，开展电子文件备份工作。”

2.2 从“公共”来看是突出了国家档案馆的社会化特性。公共档案馆突出“公共”二字，这就必须通过一定的功能建设来真正实现其自身的“公共性”。公共档案馆要坚持面向公众、服务公众，如果没有用户的支持，它就失去了存在的价值。因此，如何更好地为公众服务，就成为公共档案馆服务工作面临的一个重要问题。公共档案馆应当不再只是广大公民获取信息的重要场所，而且，还是参观展览、维护个人权益、进行民主监督、从事学术研究，乃至是大众休闲的理想场所。

而从实际情况来看，尽管我国于1980年实行历史档案开放；1986年，《档案馆开放档案暂行办法》又将开放历史档案扩大为开放档案；1987年，《档案法》从法律上也确立了档案定期开放制度，但档案向社会开放与档案馆向社会开放还存在着一定的差别，仅仅就“五位一体”的功能拓展而言，开放档案确实为深化档案利用开拓了前景。但档案馆的公共特性则还需要档案馆凭借开放档案的前提，继而实现档案馆的开放。而恰恰正是在这一点上现在做得还很不够，主要表现就是档案馆与社会的互动性还不强，甚至可以说还没有真正互动起来。其实，档案馆的公共属性既是档案馆事业发展的必然，又对于档案馆事业的发展具有重大的意义，它带给我们的将是一种里程碑式的重要影响。

3 “五位一体”的公共档案馆建设需要一些基本保障

公共档案馆是以管理社会档案资源，提供档案文化产品和档案利用服务，维护和实现社会公共利益为目的，拥有法定公共权力的档案机构。为此，要想真正建设“五位一体”的公共档案馆，就需要一些基本的保障。

3.1 修订有关法律、法规和业务标准，保障“五位一体”的公共档案馆合法建设。完善档案法规体系是“五位一体”的公共档案馆得以有效实现的基本保障。目前的档案法规体系显然还不能为“五位一体”的公共档案馆建设提供有效的法律保障。“五位一体”的公共档案馆建设中需要寻求法规保障的主要有两个方面：

3.1.1 档案馆性质的确立。从现行的《档案馆工作通则》第二条和《档案法实施办法》第十条的规定可以看到，中央和地方各级国家档案馆的性质是“文化事业机构”。从定义来看，“文化事业机构”是指从事专业文化工作和为专业文化工作服务的独立建制的单位。所以，其主要职责也被确定为：（一）收集和接收本馆保管范围内对国家和社会有保存价值的档案；（二）对所保存的档案严格按照规定整理和保管；（三）采取各种形式开发档案资源，为社会利用档案资源提供服务。从我国现有的法律法规中可以看到，对国家档案馆的定位一直没有加上“公共”二字。

而正是“五位一体”的公共档案馆中“公共”二字的加入，使其与传统意义上的国家档案馆具有了质的不同性，所以有必要对现有的法律法规作出相应的修改。不管这个修改是先行还是后续，总之是必不可少的。如果没有法律法规作为基本保障，那么即使进行了多少實践，取得了多少进展，其终将行之不远。

3.1.2 馆藏档案资源的组织。建立覆盖人民群众的档案资源体系是“五位一体”的公共档案馆建设的根本，是发挥其他职能的基础。没有丰富的档案信息资源，“五位一体”的公共档案馆就将成为无源之水、无本之木。

为此，我们就需要树立“大档案”意识，加大接收和征集力度，突破传统的收集工作定势。首先是接收档案的时间要提前，对在经济建设和社会各项事业中有较大现实利用价值的档案，可以提前接收进馆，使其发挥更大的作用；其次是接收档案的范围要扩大，对重点工程、重大活动、重要人物的各种门类档案都要及时收集进馆。这就需要有关法律法规作出相应的修订，以得到合法建设。

3.2 扩大宣传，转变社会档案意识，提高“五位一体”的公共档案馆建设的社会保障。由于“五位一体”的公共档案馆与传统意义上的国家档案馆的本质区别在于“公共”性，所以，其建设就不是档案馆一家所能完成的，而必须在与社会进行互动过程中进行。必须得到当地党委、政府的重视和支持，还要得到有关部门乃至全体市民的关心和共同参与。

3.2.1 基本保障度。基本保障度主要体现在四个方面：一是列入本地区发展规划。将档案事业的建设列入本地区国民经济和社会发展总体规划及专项规划；列入政府年度工作计划。二是列入财政专项。做到档案经费依据本地区社会经济发展实际，逐年同比增长，提供档案事业发展的经费保障。三是将档案事业的建设列入本地区行政管理范畴。各机关、企事业单位、人民团体档案事业的发展成果是档案馆工作的基础，为了持续健康发展，要继续加大档案工作列入机关及各单位年度考核的力度。四是要将档案法制建设列入本地区的普法教育体系。

3.2.2 社会知晓度。公众是档案馆的主要服务对象，公众的满意度是社会评价档案馆社会服务效果的重要尺度。增强社会知晓度的途径关键在于加大档案馆走向社会、融入百姓的力度。为了提高档案馆的社会知晓度，必须努力做好以下几项工作：一是依法做好档案开放和接待利用工作；二是积极完善爱国主义教育基地；三是继续推进政府信息公开；四是建好电子文件中心；五是积极举办各种类型的展览。

3.2.3 公众参与度。长期以来，档案馆作为提高党和政府管理效能的工具和历史研究的史料来源基地，已经被社会各界所认同，但档案馆的社会教育功能却还未被人们所充分认识，由此产生的结果便是公众参与度的不足。要想提高公众参与度，关键就是要拓展档案馆功能，切实把资源优势转化为服务和发展优势，转化为吸引公众参与的优势。要寻找公众参与的契合点，以吸引和满足公众的需求。要树立公平、公开、公正的拓展档案馆功能的指导思想，提供及时有效的服务。

4 “五位一体”的公共档案馆建设需要制定一个科学的规划，确保有序推进

“五位一体”的公共档案馆建设是一个系统工程，不可能一蹴而就。这个目标的有效实现，需要根据社会的发展和自身的实际情况，分阶段进行合理规划并实施。所以，需要制定一个科学、合理、切实可行的长远规划，并在规划总体指导下，每年提出具体指标，通过分步实施来达到最终建成的目标。“五位一体”的公共档案馆建设从总体上可以划分为三个系统，即硬件系统、软件系统和社会环境系统。

4.1 硬件系统。“硬件系统”包括档案库房建设；由安保系统、消防系统、信息化系统和档案装具等组成的安全保管条件；专业人才队伍等三个子系统。由于篇幅关系，加上目前不少地区正进入新一轮馆库建设，所以本文仅就硬件系统中的重中之重——档案库房建设展开论述。作为“五位一体”的公共档案馆，新馆的建设应当着重从安全和便民两个方面考虑，具体要做到以下几个方面：

4.1.1 选址科学。档案馆选址应当纳入并符合本区域总体规划的要求，力求充分体现地域文化特征和城市个性、体现地区社会经济发展水平，将档案馆建成一座文化标志性建筑。档案馆位置的基本特点应当是“背靠大院，面向大众”。为了有利于充分发挥公共服务功能，根据档案馆的功能流线，应设有多个出入口：公众出入口要设在城市干道上，以方便普通百姓从容地进入馆内进行档案查阅、参观、阅览、培训、休闲等活动；档案及办公人员出入口设在内部道路上，与本地区行政中心的整体规划协调，可以方便地为党政机关利用档案提供服务；另外，还需要有一个次入口，以满足消防疏散等特殊需求。

4.1.2 建筑规范。档案馆建筑以符合我国《档案馆建筑设计规范》和《档案馆建设标准》为基本要求，并通过硬件上的设施配备和软件上的制度规范，牢筑安全防范体系，真正打造一个档案安全保管的基地。要按照生态文明建设的要求，在满足档案保护“八防”要求时，重视对建筑领域的新工艺、新材料等绿色环保节能新技术和新设备的应用；大胆采用现代信息技术和各种新技术装备，以适应信息社会发展和数字化档案馆建设的需要；档案馆内外均按《城市道路和建筑物无障碍设计规范》（JGJ 50-2001）要求设置无障碍设施，并做到标识指示系统清晰明确。

4.1.3 面积充足。首先是要突出综合性。针对社会公众的需求，注重考虑功能设施的配套和完善，合理规划布局，妥善安排各类功能用房的位置，满足档案馆“五位一体”的功能定位和社会公共文化服务的需求。其次是要注意前瞻性。档案馆建设是档案事业发展的重要基础条件，在建设时，既要经济适用、量力而行，又要具有前瞻性、适度超前。建筑规模要重点考虑档案库房的容量和各类功能用房的发展需要，满足今后30年或更长时期档案、资料增长的需要。

4.1.4 分布科学。在用房分布上，要以彰显文化特性，塑造“形神兼备”的精神文化内涵为指导，按照功能分区布置各类用房，并达到功能合理、流程便捷、内外相互联系又有所分隔，避免交叉。全部用房应分为档案库房、对外服务用房、档案业务和技术用房及办公用房四个部分。尤其要充分考虑档案利用用房、爱国主义教育基地、学术研究和休闲场所等对外服务用房的安置。

4.2 软件系统

4.2.1 档案信息资源系统。馆藏档案信息资源建设是“五位一体”的公共档案馆一项基础性工作，直接影响着档案工作开展的广度和深度，影响着档案馆“五位一体”体系的建构。

公共档案馆的公共性要求贯彻以人为本理念，除了要接收党政档案，还应收集贴近社会现实、贴近社会大众的各种类型的档案，使得档案馆尽可能满足社会经济发展和社会大众的信息需求。为此，我们要坚持以人为本、重点优先、配置合理、结构优化、供需对接的原则，以满足社会大众的需求为工作重心，逐渐形成馆藏特色和本地区的档案资源建设风格。

首先，是要拓展进馆范围，扩大资源总量。要根据国家档案局第9号令公布的《各级各类档案馆收集档案范围的规定》精神，修改、完善档案馆收集范围，将本行政区域内重大活动、重大事件档案，涉及民生的档案，国有企业破产转制、事业单位撤销前的档案，以及电子档案列入档案馆的收集范围。

其次，是要优化资源结构。要适应经济社会多元化发展的要求，在资源“多元化”上做文章，在“综合”二字上下功夫。使馆藏档案能够全面反映本地区的政治、经济、自然、科技、文化、社会各个方面。

最后，是要优化空间布局。科学划分国家档案馆与机关及各单位档案室的职能，完善档案的形成机制和运转程序，理顺各一级立档单位与其所属部门及下属单位的档案流向。具体可采取整合平台由档案馆向档案室拓展、整合对象由机关向二三级单位扩充、整合方式由档案实体向档案信息转变等有效举措。

4.2.2 服务系统。按照“档案资源集约化、人员素质现代化、业务建设标准化、管理工作规范化、服务社会优质化”的要求，要想充分发挥档案的利用价值，就必须建设一个科学有效的服务体系。

档案服务系统主要包括服务对象、服务范围、服务方式、服务内容、服务手段和服务体制机制等方面。建设档案服务系统，首先是要树立正确的观念。服务是档案部门永恒的主题，是档案工作的意义所在。面对新形势，档案馆的信息服务工作必须贴近用户，做到供需对接，以用户需求为导向来建设档案馆的服务系统，实现良性循环，形成互动状态。

其次是要力求提升服务能力。一是要建设高品位的档案文化主阵地；二是要创新多样化的档案文化传播手段；三是要创作高质量的档案文化编研精品；四是要提高接待查档服务质量。完善每周6天工作日、中午值班制度和“就地查询、跨馆出证、馆社联动、各地通办”的服务方式。

由于“社会环境系统”已经在3.2中论及，故不再赘述。

“五位一体”的公共档案馆建设是一个系统工程，它涉及档案馆的积极努力、有关法律法规的有力保障、社会各界的参与互动，这三者缺一不可。所以，我们只有从宏观层面上全面考虑、统筹安排，认真开展理论研究，积极从事实践探索，才能朝着“五位一体”的公共档案馆这个美好的目标扎实推进。

參考文献：

[1]杜长安.打造真正的“公共档案馆”[J].上海档案，2001（3）：36.

[2]于学蕴.公共档案馆：我们离你还有多远[J] . 中国档案，2007（1）：44.

[3]曹建峰.5项措施建设“五位一体”公共档案馆.中国石景山网. [2013-07-12].http：//www.sjs.gov.cn/zjsjs/xwzx/shxw/58468.shtml.

[4]王超.赣榆县档案局五措并举建设“五位一体”公共档案馆.赣榆《机关家园》.[2013-07-12] .http：//gy.jgjy.gov.cn/newss/civilread.asp？NewsID=826.

[5]中国第二历史档案馆全面建设“五位一体”国家馆.中华人民共和国中央人民政府.[2013-07-14] .http：//www.gov.cn/gzdt/2010-02/23/content_1539626.htm.

（作者单位：上海市奉贤区档案馆 来稿日期：2013-08-12）