论中国政治过程中的内输入模式

刘伟　吴友全

摘要：内输入是当代中国政治过程中利益表达与综合的主导形式，也是中国特色的利益输入模式。在中国，政治系统外部缺乏独立自治的社会力量和制度化的利益表达渠道，社会中多元的利益诉求都是通过政府主动的体认和考察从而输入到政治系统当中的。内输入模式既不同于由多元利益集团进行竞争从而表达社会利益需求的多元主义模式，也不同于强调垄断性社团与国家建立制度化沟通与合作从而实现利益输入的法团主义模式。虽然内输入模式平衡了政治系统的稳定性和代表性，但随着社会转型的深化，其局限也将日益凸显。

关键词：内输入；政治过程；利益输入；多元主义；法团主义

中图分类号：D63 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）06-0013-05

一、问题的提出

现代社会是高度分化的，社会成员之间的利益关系也日益复杂，很多利益冲突无法通过社会机制得到有效化解，这就需要政治系统来加以解决。在政治系统论的视野下，我们可将政治过程视作输入、转换、输出、反馈等一系列相互联系、循环运作的过程。其中，政治输入是政治过程发生的最初环节，这一环节包括了利益表达和利益综合两个方面。现代社会的复杂性和多元性，使得试图输人到政治系统的要求急剧增加，但政治系统容量的有限性使其无法满足所有的要求，这就需要对这些要求进行综合，再由利益集团或者政治系统成员输入到政治系统当中。

不过，在不同的政治系统中，利益表达和综合的模式并不一样。西方民主社会中存在较强的社会力量，有着独立自治的利益集团，这些利益集团在利益表达方面有其合法性和空间。相比之下，中国的国家体系高度发达，社会力量却相对弱小，国家相对于社会一直居于强势地位。特别是新中国成立之后，国家权力更是史无前例地深入到社会的每个角落，甚至公民的个人事务也被纳入国家的管理过程。改革开放以来，国家力量退出了相关的领域，社会由此获得了一定的发展空间。不过，国家仍然牢牢掌控着政治和公共领域，强国家的特征仍然没有改变。在这样的政治系统当中。公民的利益表达显然不同于西方民主社会。那么，中国的利益输入方式究竟具有什么样的特色？它和西方的利益输入模式有何相似之处或不同？对于这些问题。国内虽然已有初步的探索，但学理深度尚显不足。本文将基于比较的视野，对中国政治过程中利益输入模式的独特性作出学术定位，并分析其在社会转型中所面临的挑战。

二、西方国家主流的利益输入模式

对西方发达国家而言，根据国家与社会关系的不同，利益集团在利益表达和综合方面也存在差异。其中主要存在两种利益输入模式。分别为多元主义和法团主义的利益输入模式。二者的共同点在于都存在一个公民社会，利益集团在利益表达和综合中发挥着重要的作用，但它们向国家表达利益的途径和方式是不同的。

（一）多元主义的利益输入模式

多元主义的利益输入模式，是指在一个开放的、高度发达的政治系统中，存在着多元的社会组织，这些组织都具有独立自治的特征，能够应用自身的资源和力量对政治系统产生不同程度的影响。

在这种模式中，个体可以自由组建多元化的、彼此竞争的各种团体，这些团体的作用就是把个体聚集起来，将分散的社会要求组织起来形成一个较为明确的利益诉求。这种利益输入模式的一个重要好处就在于，它“可以让政治过程中的竞争如同市场中的竞争一样，在自由竞争中达成一种‘政治市场的均衡状态：不仅让各个利益团体能够表达和实现自身利益和价值，也能让整个社会在多元竞争中受益”。

这种利益输入模式的建立有赖于多元的社会结构，即存在大量的独立自治的利益集团。阿尔蒙德从组织的视角，将从事利益表达的利益集团分为非正规的、非社团性的、机构性的和社团性的。②在多元主义模式中，机构性和社团性利益集团是主要的利益表达机构。这些利益集团主要通过正式的渠道即大众传播工具、政党、立法机构、内阁和政府行政机构来进行利益表达。在一个开放的社会里，大众传播工具是向决策者传送政治要求的主要手段。③当然这并不是唯一的手段。杜鲁门在对美国的利益集团进行系统性的研究时，发现利益集团的影响策略主要是通过各种办法接近政党、立法机关、行政机关和司法机关，并积极利用公共舆论造势。高度发达的政治体系，通常具有比较专业化的机构来进行利益综合以及动员各种社会资源。④

可以发现，这种多元竞争的利益输入模式，在最大程度上动员了社会力量，在一定程度上也避免了国家干预所造成的损害，但这种模式的缺陷也显而易见。达尔就指出了多元主义民主的困境，即它可能会固化政治不平等、扭曲公民意识和歪曲公共议程。⑤也就是说，这种模式在一定程度上会造成一种无序的利益表达。多元组织可能会加强特殊利益的表达，阻止公共利益的传送，从而扭曲民意。同时，它可能导致冲突、对抗和不信任。自由竞争导致利益集团权力的不均衡，一部分团体由于自身资源和影响力的优势而拥有反映利益的优先渠道，而其他集团则没有，这就可能使强势集团压迫、排斥弱势集团，甚至使弱势集团无法接近政治系统。这种参与机会的不平等，无法保证各个团体平等地影响政治实践，并可能将一部分利益表达排除在政治整合之外，这就需要通过其他机制来弥补。

（二）法团主义的利益输入模式

正是基于对多元主义模式内在缺陷的反思，法团主义主张改革团体间的这种结构关系。即减少团体数量，确立垄断代表地位，扩大代表广度等，以此来对利益要求进行综合和缩减，以期形成一种有序的利益表达模式。

法团主义的利益输入模式，其实也建立在拥有多元利益组织的社会结构之上，但是它试图改变多元主义模式中可能出现的混乱无序的状态和社会利益组织之间不均衡的格局。也就是说，法团主义试图通过组织化，尽力寻求不同领域均等的代表地位，让一个功能团体全面代表这一类别中的所有团体，无论它代表医生、农民或工业职员，都可能通过联合在功能圈内部达成相对共享的利益要求。多元主义模式对利益集团的数量没有限制，同一行业可能出现多个相互竞争的利益表达团体。与此不同的是，法团主义主张建立一种垄断性的社团。通过这些数量较少的大的社团组织，对社会众多利益集团的要求进行集中和缩减，减少要求容量，防止输入容量超载对政治系统造成压力，甚至导致系统瘫痪而无力对要求进行处理。

因此，法团主义主张利益集团同国家之间建立制度化联系，社会中那些分散且多样化的、自我协调的、自我维系的社会性组织，经由复杂的过程而形成为数不多的联合会，它们彼此之间及其与国家之间最终达成一种合作制度。⑦也就是说，在法团主义的利益表达模式中，利益集团同国家是互动合作，相互支持的。

法团主义主要通过建立功能性社团组织，对各利益集团的利益要求进行统合，然后和国家之间建立常规的协商关系，以向政府决策者提供决策意见或咨询的方式实现利益的输入。垄断性代表组织用强制性方法统合利益团体的结构关系，让利益团体中的最高代表进入国家体制。作为有组织的代表，这样的垄断组织具有体制认可的权威角色，国家直接赋予它在相关领域的咨询地位，它们的参与权、代表权是明确的，受体制保护的。同时，还可以通过确定利益团体代表在政府机构中的位置来实现利益的表达。一些研究咨询性质的政府委员会，也有赖于重要的利益团体参加才具有合法性。

三、中国特色的利益输入模式：内输入

与西方发达国家的政治系统不同，在当代中国，政治系统外部缺乏一个独立开放的公共领域，社会组织无法通过制度化的合法渠道对政治精英群体产生实质性的影响。非政治领域的社会成员即使有众多的利益要求，也无法通过自身力量输入到政治系统当中。也就是说，决策过程中的利益要求不是由政治体系外部输入政治体系（决策中枢），而是由权力精英自身来进行利益要求的输入，即“内输入”。内输入是当代中国政治过程中利益表达与综合的主导形式，也是中国特色的利益输入模式。

（一）内输入模式的内涵

“内输入”的概念来自于伊斯顿的政治系统论。伊斯顿根据西方的政治实践建构了一个政治系统模型，这个系统由输入、调节、转换、输出、反馈等环节构成。在研究输入环节时，伊斯顿讨论了区别于一般性输入的情况，也就是内输入。在他的论述中，内输人不同于一般性输入的地方主要在于，后者的要求是在社会环境中产生并经过系统边界从而输入到政治系统当中的，而前者并非如此：“这些要求并非产生在社会非政治领域中担任角色的人们的经验，而是直接来自于政治角色本身，即来自于政治系统内部”。内输入描述的是严格意义上的政治角色的经验和活动所形成的要求。一般性输入是由诸如文化、经济、社会结构等参数构成的，而内输入则是由政治方面决定的。

显然，作为中国的利益表达模式的“内输入”，其涵义跟伊斯顿的原意是存在差别的。在伊斯顿那里，内输入和一般性的输入一样，都是利益要求的输送方式。在西方政治实践中也是经常性存在的。但一般性输入显然占据更重要的地位。内输入的要求直接产生于那些在政治活动中反对其他社会角色或政治角色的人们。但在中国，这种内输入方式却是政治过程中的主导模式。中国社会在政治系统外部缺乏独立自治的社会力量和制度化的利益表达渠道，政府通过垄断权威和资源，主动体认社会中的利益要求，并将其输入政治系统。这种利益要求并不仅仅是权力精英狭隘的群体利益要求，同时也往往是社会大众的利益要求。

（二）内输入模式的形成机理

1 当代中国政治过程中的内输入模式，与我国独特的国家与社会关系有关。在中国，存在着对国家治理社会的必要性的普遍承认，政府的权威和治理似乎是天经地义的。政治稳定是政府最大的政治目标，如何实现可控的社会稳定是执政者最为关心的问题。基于这种政治取向，政府主导着社会，并试图尽最大努力把整个社会的力量都保持在自己可控的范围之内。所以，政府要将整个权力的触角尽力延伸至社会的每个角落，甚至将私人空间政治化，将个人事务也纳入国家管理体系当中。同时，政府为了维持政治系统的代表性，也必须主动体察民众的利益需求，并将政府经调查研究体认到的社会利益需求纳入决策当中，形成政治输出。

中国改革开放之前正是奉行这样的政治体制，国家利用单位制和人民公社制度将整个社会全部吸纳进国家的管理体系当中。执政党利用群众路线来主动体认社会利益和需求，经政治精英调研考察后形成相关决策的依据。改革开放以后，这种高度集权的政治体制开始转型，国家力量放松了对私人领域的控制，退出了对个人事务的管理，但是国家仍然牢固地控制着公共领域。也就是说，政府主导社会、垄断权威和资源的权力格局并未改变。经过改革开放30多年的发展。中国社会出现了一定程度的分化，社会力量开始发展壮大，社会组织集体行动的能力得到加强，但这对现有政治系统的权威形成了一定的压力和挑战。因此，政府在公共领域限制了言论、结社、游行、示威等权利，并对社会组织的自主性进行抑制。与西方社会中独立自治且能够自主表达利益的利益集团相比，中国的社会组织不仅缺乏自治性，更难以有效地表达自身的利益。这种独特的国家与社会关系，使得多元主义的利益输入模式并不适于解释中国的现实政治过程。

2 当代中国政治过程中的内输入模式，很大程度上与我们的政治结构有关。当代中国的政治结构，显然不是西方的三权分立，也没有竞争性的政党制度，虽有选举却没有真正意义上的竞选。相反，在我国，党和政府享有政治权威，党对政府和社会实施全面的一元化领导。中国共产党并不是一般的社会性组织，而是具有类似于政府的结构一功能的科层化组织，这在一定程度上使得现代政治中的委托代理关系在中国发生了扭曲。政府虽然在意识形态上宣称“为人民服务”，是人民的代表。但事实上政府与民众是相分离的，政府在凝聚民众的利益与需求方面具有相当的自主性。

同时，中国的政治与行政分化度较低，行政占据了政治过程的主流。在执政党、政府与社会之间，虽然存在一定的分化，但彼此之间的边界并不十分明确，也不十分固定。执政党实际上采取“以党统政”的方式领导、掌控整个行政过程，执政党本身也深度嵌入行政过程。执政党作为群众型政党，与社会之间也是高度关联和互动的。政府与社会之间的分化同样也是不足的，政府主导着社会，社会自身的成长并不完善。因此，在相应的社会利益冲突和公共利益实现问题上，执政党、政府与社会之间往往不是公开地表达、冲突和讨价还价，而是基于共同的治理目标，表面上形成行政联动的合作关系，社会利益在权力精英内部的政治折冲中才得到输入。

3 当代中国政治过程中的内输入模式，与执政党的工作方式密切相关。中国共产党以群众路线作为长期坚持的工作方法，并将其运用到决策过程当中，而这一方法属于典型的内输入模式。对于群众路线，毛泽东有一个经典阐述：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”这一过程包含着：（1）群众提出分散的无系统的意见，即群众的利益表达；（2）对群众的意见进行研究，化为集中的系统的意见，即利益综合和政策制定：（3）将集中的系统的意见化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，即政策执行；（4）在群众的行动中检验意见是否正确，再从群众中集中起来，即政策的评估和反馈。因此，从群众中来，到群众中去，如此无限循环，体现了政治输入、输出和反馈的流动过程。显然，这一过程与内输入的利益表达与综合模式是高度耦合的。

4 内输入模式得以持续的重要原因，就在于我国政府对社会组织的分类控制和功能替代。改革开放以来，中国的社会组织得到了一定的发展，这加强了整个社会集体行动的能力，也在某种程度上形成了对政府权威潜在的挑战。因此，政府面对多种多样的社会需求，虽然希望通过发展社会组织来辅助政治系统，但是在政府看来，社会组织的发展必须是可控的。在这一点上，政府试图通过分类控制以达到功能替代，防止内输入模式受到挑战。也就是说，政府对于这些社会组织采取了不同的管理策略。那些重要的社会组织是由政府主导的，通过政府主导的供给方式，政府培育了“可控的”社会组织体系，并利用它们满足社会需求，从功能上替代那些“自治的”社会组织，消除“自治的”社会组织存在的必要性，进而避免社会领域中出现独立于政府之外的社会组织，最终达到消除挑战势力和满足社会需求的双重目的。这种功能替代的做法，使得中国社会无法出现西方那种独立自治的利益集团，这些社会组织能够在系统之外调节社会需求和矛盾，但只能起到辅助性的作用，重要的社会需求还是需要依靠权力精英的主动体认，即依靠内输入模式。

在中国，国家与社会组织之间的关系虽然密切，但仍然不同于法团主义模式。如前文所述，在法团主义模式下，社会组织拥有自主性，功能性组织通过其垄断地位综合组织成员以及社会的需求。并获得与国家进行沟通与合作的能力，然后将社会和组织成员的利益要求输入到政治系统当中。在法团主义模式下，通过国家与社会之间温和的互动。社会成员的利益需求得到了表达，而组织也得到了成员的支持和认可。然而，中国的社会组织很难获得与国家进行平等对话、谈判的能力。在分类控制体系下，人们的结社权利受到了一定的限制，大多数垄断性组织的形成并非基于人们的自愿，而是基于政府的强制，所以这些垄断性组织并不真正代表其成员的利益，而更多的是代表政府的利益。@政府通过对政治权威及资源的垄断对社会组织实行多元控制。必然使这些社会组织无法获得自主性。既无法像多元主义模式下的利益集团那样展开多元竞争，也无法像法团主义模式下的垄断性组织那样通过和国家的沟通与合作来实现社会利益需求的表达与综合。

四、社会转型对内输入模式的潜在挑战

一个显而易见的事实是。中国经过改革开放30多年的发展，社会结构出现了分化，许多阶层之间的地位出现了翻转，产生了新的社会精英群体，这些群体对政治系统形成了潜在的挑战，这就使得政府不能忽视其利益表达。内输入还是政府体认这些群体利益的主导方式，在缺乏制度化表达渠道的情况下，政府必须直接面对群众。政府对于这些新兴的精英群体主要采取了行政吸纳的做法，即在政策制定的过程中，政府越来越多地通过“咨询”听取社会的声音。作为最主要的咨询对象，知识精英和经济精英获得了越来越多的利益表达机会。政府通过主动吸纳这些精英群体的利益，使得其无需诉诸政治就能实现利益的表达。这仍然是内输入模式。同时，为了适应新的形势，政府不断开辟新的民意渠道。例如，通过官方媒体，利用现代社会调查技术，设立市长热线和市长接待日，引进听证会制度，行政系统向城市社区延伸等等，政府新建了一系列了解公众需要的渠道。利用政府权威所掌握的资源和通过国家政权建设，政治权力的触角延伸至社会底层，能够直接面对群众，获取社会各方面关于利益需求的信息。

这种内输入模式之所以能够有效运作，关键在于政府能够自上而下地获取大体上符合社会利益需求的信息，这些信息经过政府主动吸纳、综合并最终转换成政策输出，能对社会产生积极的反馈。但是，这种政府主动体认社会利益的政治过程存在一个很大的问题，就是政府必须建立一套极其庞大的制度机构来获取社会信息。这种自上而下的信息获取模式可能导致获取的信息不全或失真，还可能导致政府规模的膨胀。在改革开放的过程中，社会群体不断分化，人们的利益需求也越来越多样化，面对日益多元化的利益需求，政府没有精力，也不可能完全通过“自己的”组织满足各种需求。

进一步探究，我们会发现这种由国家垄断利益表达渠道的模式存在着难以克服的内在局限。首先，这种模式使得社会缺乏制度化的意见表达机制，缺乏必要的“减压阀”和“排气口”。特别是中国目前正处于社会的转型期，必然存在众多的纠纷和矛盾以及利益诉求，它们被压抑在社会当中，需要由政治系统加以协调和解决。但是，由于国家制度中并没有相应的释放通道，问题只能在社会当中累积起来，这无疑将对社会秩序造成巨大的潜在威胁。其次，这种模式的主体是政府，但政府是自上而下来体认社会利益需求的。一方面，这可能造成政府所体察到的社会利益需求不完全或者不真实。另一方面，政府在某种程度上是和社会相脱离的，其对社会需求的考察和吸纳往往具有滞后性，这就使得很多社会需求只能存在于社会当中而得不到表达。所以，政府必须发展一定的中介组织，由这些社会组织在政治系统之外满足社会需求。或者对社会需求加以综合再输入到政治系统中。

五、结语

社会需求的表达和输入是整个政治过程的起点。伊斯顿在讨论这个问题时。着重强调由社会力量自主地表达和综合。穿越社会边界输入政治系统，而政治系统内部官僚集团的主动输入只是一种特殊的情况。但是，在中国，内输入才是主要的利益输入模式，社会中多元的利益诉求都是通过政府主动的体认和考察从而输入到政治系统当中的。这种模式既不同于具有独立自治能力的社会团体之间进行竞争从而表达社会利益需求的多元主义模式，同时也不同于强调垄断性社团同国家之间进行沟通与合作从而实现社会利益输入的法团主义模式。随着社会转型的深化，我国的社会结构将日益分化，社会需求也将日益多元。多元的社会组织也都希望自己的利益诉求能够得到政府的关注，更希望政府能够作出对自己有利的政策输出。内输入模式在中国政治过程中虽然还将持续，不过随着中国社会结构的进一步分化和社会组织自主性的增强。其弊端也将越来越明显，弹性也会越来越下降，对其进行必要的调整，将是中国社会结构演化的客观要求，更是中国政治体制改革的应有之义。