中国地方制度析论

周平

摘要：中国自秦统一并建立起中央集权的国家政权以后，为了实现对国家的有效治理，逐渐形成了有关地方的建立、授权、调整和治理以及处理中央与地方关系的制度框架。这样的地方制度在长期的历史发展中经过不断的调整而趋于稳定，并在此基础上形成了内涵丰富的地方制度文化。同时，这样的地方制度及其文化，也深刻地影响着后世的中央与地方关系及地方政府的运行、改革和治理。建基于西方国家历史的单一制国家结构形式分析框架，无法全面揭示这样一种植根于中国历史和文化中的地方制度的独特内涵，因此有必要在全面梳理其历史演变过程的基础上对它作出深刻的阐释。

关键词：中央集权；中央；地方；地方制度

中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2013）06-0005-08

为了实现国家的有效治理，中国自秦开始便将全国划分成若干地方，并通过各个地方的治理而达成国家治理的目标。于是，便在长期的历史过程中逐步构建了一套有关地方的建立、权力的授予、地方的调整、地方治理的方式以及处理地方与中央关系的稳定机制，形成了独具特色的地方制度。这样的地方制度，在维护国家的统一、稳定和实现国家的有效治理中发挥了十分重要的作用，已经成为国家制度的重要组成部分，而且在运行中逐渐孕育了独具特色的地方制度文化。这样的地方制度及其文化，对今天地方政府的建立、职能、权限和治理等具有深刻的影响，甚至是影响中央与地方关系的基础性因素。可是，这样一套重要的制度机制，却未在我国政治学和相关学科研究中受到应有的重视。其内在机制和影响等，往往被国家结构形式的单一制理论所作的肤浅解释所遮蔽。源自于西方的国家结构形式分析框架并不以中国的经验为基础，用它来阐释中国特色的地方制度，不免牵强附会或是隔靴搔痒，难以揭示其内在本质。在这样的情况下，加强我国地方制度研究的必要性和紧迫性就显得十分突出了。本文试图在梳理我国地方制度演变历史的基础上，挖掘我国地方制度的内涵，分析我国地方制度的本质，总结我国地方制度的特征，以期引起学界对该问题的重视并展开进一步的研究。

一、中国地方制度形成的条件

政治或国家治理意义上的“地方”是相对于“中央”而言的，是国家因治理的需要而确定的，并服从和服务于国家治理的目的。从这个意义上说，“地方”与“中央”的确定，都是国家治理的一种制度安排。离开国家以及国家的治理，就无所谓“中央”与“地方”。因此，讨论“中央”、“地方”及其相互关系，必须确立国家的视野。只有在国家的视野中，在国家治理的制度安排中，才能界定“地方”与“中央”的内涵，并对其进行必要的讨论。

今天人们在论及国家的时候，往往按照近代以来处于主导地位的国家形式即民族国家的特性来描述国家的形态、界定国家的内涵、概括国家的特征，因而强调国家的政府、领土、人口和主权等构成要素，把国家看作是由政府、领土、人口和主权所构成的政治实体。对于今天处于主导地位的民族国家形态来说，这样的描述和分析并没有错。可是，国家这种政治形式在近代民族国家构建以前就已经存在数千年了，是一种历史悠久的政治现象。作为人类创造的最为悠久也最为有效的政治机制，国家的内涵要比民族国家的内涵丰富得多。

人类是一种社会性的存在，必须以社会的方式生存和发展。而由许多人组成的社会，其联系的纽带一旦超越了血缘关系而变得日趋复杂，就必须构建起一种以暴力为后盾的公共权力来为其建立和维持秩序，按地域对社会成员进行管理，解决公共性问题，从而保持社会的稳定和有序运行。这样一种在特定的地域范围内以暴力为支撑的公共权力对社会进行管理的方式，就是国家。国家不过是人类所创造的一种政治形式，或者说是人类政治生活中的一整套制度安排。国家这种政治形式一旦形成，又以其承载国家权力的组织体系，以及该权力体系依地域对居民的统治而构建起一个有形的社会团体。这就是国家政治共同体。

国家这种政治形式或政治组织是不断发展变化的，具有多种多样的形态。不同的文明背景和社会发展阶段的国家之间，存在着巨大的差异。不同文明中国家之间的差异，甚至大于同一文明中国家与非国家政治组织之间的差异。历史上的国家与今天的国家更是判若天渊，其外部形态的差异甚至大到难以比较。因此，那些就国家的现象特征而形成的对国家的定义，也许能够解释某些国家形态，却难以解释差异性很大的国家及国家现象。只有揭示国家本质的定义，才可能具有广泛的解释力。而就其本质而言，国家不过是人类为了实现对社会的有效治理而创设的一种政治形式，而且是迄今为止人类所创造的最为有效的政治形式。

国家这种政治治理形式的本质。乃是以暴力为后盾的公共权力，即国家权力。国家权力必须有一套组织机构来承载。从一般的意义上说，承担和行使国家权力的组织机构，就是政府。而就一个国家而言，管理整个国家也代表国家的政府，就是中央政府或联邦政府。国家本身占据着一个较大的地域范围。为了实现对国家的有效治理，国家往往将全国划分为若干个区域（事实上，许多国家本身就是在若干政治区域的范围上建立起来的），并在各个区域建立从属于中央政府的地方政府，于是便形成了中央与地方的关系。规模越大的国家，中央与地方的关系愈加重要、突出和复杂。

古今中外存在过数以千计的国家。就每一个具体的国家来说，其构建或形成的方式以及发展的历史。都是独特的。与此相适应，各个国家的中央与地方的关系以及具体的地方制度，存在着巨大的差异。更进一步说，不同国家之间不仅存在着地方制度的差异，而且由此也形成了不同的地方观和地方制度文化。

中国是世界上最为古老的国家之一。早在公元前21世纪，中国就建立了自己的早期国家，形成了特殊的国家演变过程。中国在外部压力下面临着是否选择民族国家之时，其国家发展已经有两千多年的历史了。在这样特定的国家构建及国家发展进程的基础之上，中国也形成了自己独特的地方制度和地方制度文化。换句话说，中国地方制度和地方制度文化的内涵就是在这样一个漫长的过程中逐渐积淀的。对于这样一种具有特定内涵的地方制度，用其他国家尤其是欧美国家的发展机制及其相关理论，以及用近代的民族国家制度和理论是难以作出合理解释的，只有在对中国的国家发展历史、中国的国家形态演进过程和中国的文化传统的梳理中才能作出正确的解释。

中国历史上最早国家的国家政权建立于公元前21世纪。因为治水而功勋卓著的禹之子启，不仅建立军队和监狱等有组织的暴力来支撑自己的权力，而且逐步建立了帮助自己执掌和行使权力的官吏队伍，从而建立了具有国家性质的统治方式和治理方式，并被称为夏。商取代夏后，建立了较为复杂的国家机构，既有帮助国王处理政务的行政机关，也有宗教机关，甚至还有类似于贵族会议和族众会议的议事机关，并通过这样一套复杂的组织机构来行使国家权力。周取代商后，采取分封的方式进行统治，周王将一定范围的土地和人民分别授予自己的子弟、亲戚、功臣等，让他们代表自己去统治，以拱卫周王室，同时又以一套复杂的礼乐制度来维系国王与诸侯之间的关系。然而，据历史文献记载，夏商周三代的官员皆十分有限，“夏百二十员，殷二百四十员，周六万三千六百七十五员。”①这从一个侧面表明，远古时期的国家十分有限和简陋，不能与当今的国家同日而语。这样的国家没有确立中央与地方的划分，也没有成型的地方制度，但它无疑为地方制度的建立准备了条件。

二、中国历史上的地方制度

中国真正意义上的地方和地方制度的建立，始于历史上第一个中央集权的王朝——秦。在辛亥革命终结王朝国家之前，中国的地方制度就是在王朝国家的条件下建立、运行并趋于稳定的。这样的地方制度，不仅深受王朝国家的影响，而且对后世的地方制度产生着深刻的影响。

公元前221年，秦王政灭韩、赵、魏、齐、燕、楚六国，统一了中国。统一七国后的秦王政自称始皇帝，在将统治国家的权力牢牢抓在自己手中，并通过“三公九卿”②制度而建立了一套完整的中央政府机构后，迫切需要建立一套能够对整个国家进行直接统治的地方制度。于是，秦始皇采纳了廷尉李斯的主张，建立了郡县制度，将全国分为36郡（随后。由于边境的开发和郡治的调整而增至40余郡），由王朝中央直接统治。其中，郡是中央政府直接管辖下的地方行政单位，其组织机构与中央政府略同。郡以下设县或道。其中，内地设县，边疆少数民族地区设道。县下设乡、里和亭。乡和里为行政机构，亭为治安组织。这样一套地方制度的构建，既保证了中央对地方的有效统治，又实现了地方的有效治理。

始建于秦代的地方制度。在汉代得到了进一步发展。汉初盛行的黄老思想主张因循，最高统治者还主张“明简易，随时宜”，所以全面承袭了秦代的地方制度。同时，也延续了楚汉战争以来的诸侯封国制度。但是，拥有巨大权力的诸侯王很快就对以中央权力为核心的地方制度形成了根本性的冲击，造成了“天子之政行于郡，不得其国，制其守宰，不制侯王”④的局面。为了保证中央集权统治，王朝中央不得已采取了削藩政策，削除对抗中央的藩王势力，巩固了使地方完全从属于中央的制度安排。西汉时期，中央政府为了加强对郡县的监督而将全国划分为13个州，设置刺史作为监察区长官。到了东汉，这些刺史逐步获得了军事、行政、财政和司法权力，从而使州逐渐演变成为最高地方行政单位。

魏晋南北朝时期，东汉末期即已存在的拥有巨大权力的州刺史拥兵自重并进行割据，中央政府权臣专权。在这样的形势下，中央的权力日渐式微，作为最高统治者的皇帝形同虚设，国家陷于分裂状态。而独霸一方的割据势力不断地分州析郡，使得地方行政单位州、郡、县的数量急剧增加，这从一定意义上扩展了地方制度的空间和内涵。

隋在结束东汉以后的分裂割据状态后。对在统一状态和分裂状态下各自运行了四百多年的地方制度进行了全面改革。它在完善皇位制度和加强皇权的同时，建立了以三省（尚书省、门下省、内史省）为核心的中央政府体制，辅佐皇帝行使中央权力，加强中央集权。同时，也全面整顿了日益复杂的地方制度，将地方设置由州、郡、县三级改为州、县两级；地方九品以上的官员，一律由中央任命，并由吏部考核；刺史、县令三年一迁，佐官四年一迁。这样的实质性调整。极大地削弱了地方的权力，压缩了地方政府抗衡中央的空间，使地方完全隶属于中央，从而使始建于秦代的地方制度得到了进一步巩固和完善。这种地方制度的核心，就是保证中央对地方的绝对控制。

隋代确定地方制度的基本格局之后，随后的各个王朝也根据当时的社会经济状况和地方制度运行的实际，对地方制度进行了一定的调整。唐代的调整并不大。“唐之官制，其名号禄秩虽因时增损，而大抵皆沿隋故”，只是在边疆少数民族地区设置了羁縻府州，建立了羁縻府州制度。“宋承唐制，抑又甚焉”。元代对地方制度进行的改革相对是比较突出的。集中表现在设立了行中书省（简称行省），从而在宋代路、府和州、县三个层次的基础上增加了一个层次。另外，还在边疆少数民族地区建立了以土官治土民的土司制度。明代为了加强中央对地方的控制，削弱地方抗衡中央的能力，将省一级的权力分解为行政、监察和司法、军事统率三个部分，由不同的官员执掌，建立了“三司制度”，并削减了路这个层级。明后期则直接设立由中央派遣的总督、巡抚等官职，督办重大事务。清代将明后期的总督、巡抚做实为一级地方设置，统领省政。其中，总督兼管两省或三省事务，巡抚则全面负责一个省的各项事务。由明代延续下来的三司中的军事统领被取消，主管行政、司法的两司则隶属于督抚，从而形成了省督抚、省、府或州、县的四级地方制度。从总体上看，隋代以后对地方制度的调整，都是对这一制度的补充和完善，并未有根本性的改变。

在自秦至清的整个王朝国家时期，中国构建了一套完整的地方制度。该地方制度存在和运行了两千多年，对当时的中国历史和后世的影响都是巨大而深刻的。认识和了解该地方制度的影响，是全面认识和把握中国历史发展规律的一个十分重要的方面。中国的政治发展史和政治制度史研究，必须高度关注这一点。概括起来看，这样一套地方制度的影响，集中体现于以下几个方面：

一是对国家共同体的影响。地域辽阔和具有若干地方的国家共同体存续的一个重要条件。就是地方势力受到中央政府的有效控制，从而不能抗衡中央政府或从现有的国家共同体中分离出去。而这样的条件只有在一个确保中央政府有效控制地方和地方势力不至于强大到足以抗衡中央政府的地方制度框架中才能实现。中国历史上构建起来的地方制度，正好就是这样的地方制度，它在维护国家的统一和稳定方面发挥了重要作用。

二是对国家治理的影响。作为一个地域辽阔的大国，国家的稳定和发展也需要各个地方充分发挥作用。地方政府拥有适当的权力和能力，才能保证中央政府或最高统治者治理国家的政策得以贯彻执行，并对区域进行有效治理。中国历史上构建起来的地方制度，在保证中央政府对地方的全面控制的同时，也给予地方一定的自主权，尤其是对于特别区域（如羁縻府州、土司区等）给予较为充分的自治权利，从而为地方治理提供了必要的条件。

三是对后世地方制度的影响。历史上形成的地方制度虽然已经成为过去，但它对后世地方制度的建立和运行的影响是十分深刻的。这不仅表现为历史上的地方制度会成为一种历史的惯性，影响着后世地方制度的建立和运行，而且表现为历史上的地方制度塑造的特定内涵的制度文化。影响着处于此文化场域中的人们处理同类问题时的思想和行为。在中国当代地方制度的建立和运行中，此种影响就显得十分突出。

三、民族国家时代的地方制度

辛亥革命推翻了中国历史上的最后一个王朝。终结了王朝国家的历史。开启了构建民族国家的历史进程。中华人民共和国的成立，标志着中国民族国家构建的基本完成。当代的地方制度，是在民族国家的背景下建立和运行的，是民族国家的地方制度，与历史上的地方制度存在着本质的区别。

民族国家是当今世界主导性的国家形态，也是构成今天世界体系的基本政治单元和法律单元。它首先出现于西欧，是欧洲国家形态演进的产物和一个阶段。民族国家是为了解决王朝国家将国内居民整合为民族后民族与国家的二元对立关系而构建的一种国家形态，本质上是一套保障民族认同于国家的制度机制。民族国家实现了国家与民族的统一，不仅给民族共同体披上了国家的外衣，为民族共同体提供了强大的利益保障，也给国家这种政治形式提供了民族的支持，带来了不竭的动力，推动国家走向强盛。民族国家因其体现了自身的优势而被其他国家广泛响应和采纳，进而由西欧扩展到北欧、南欧、北美……，促成了以民族国家为主体的世界体系。当今的世界仍然处于民族国家时代，但民族国家并未终结欧洲乃至世界的国家进程，欧洲就正在开展超越民族国家的新国家形态的探索。

中国自古以来便形成了独具特色的国家形态演进过程。自秦建立中央集权的王朝国家后，王朝国家便长期延续。但是，19世纪中期西方列强凭借象征民族国家力量的大炮和工业革命形成的强大生产力，不仅给古老的中国造成了前所未有的巨大压力，而且试图将中国变成它们的殖民地。于是，中国面临着这样的抉择：要么继续保持自己自古以来的国家形态而被排除于世界体系之外，甚至沦为西方民族国家的殖民地；要么采取民族国家形态，构建自己的民族国家，融入世界体系，并在世界体系中谋求发展。中国选择了后者。历史也证明，这是，一个明智的选择。

1903年梁启超从西方引进了民族概念⑧，拉响了中国构建民族国家的前奏。中国历史上存在着众多的历史文化群体，并不具有西欧民族国家那样的民族构成。于是，中国将多个历史文化群体整合为统一的中华民族，以一种独特的方式构建民族国家。中国构建民族国家的进程正式开始于辛亥革命，基本完成于中华人民共和国的建立。中华人民共和国就是中华民族的民族国家。中华民族就是中国的国家民族，即国族。

在民族国家构建的过程中，中国的地方制度也发生了一些改变。在北洋政府时期，针对民国初年各种纷纷独立并自设制度的状态，北洋政府对地方政府机构进行了整顿和规范，统一了组织和名称，确立了省、道、县三级地方制度，并在省一级设立了具有代议性质的参事会作为辅助机关。在国民政府时期，国民政府取消了道这个层级，在确定省、县两个基本层级的基础上，在省政府实行委员合议制，将县确定为地方自治单位，并设县议会和县参议会；增设隶属于中央政府（行政院）的市和隶属于省政府的市，突显了城市的地位；为了解决省直管县的管理幅度过大的问题，又在省与县之间增设了行政督察专员（行政督察专员兼任辖区的保安司令）辅助省对县的管理；县以下设区，作为地方自治机关，区下为乡（镇），乡（镇）以下实行保甲制度；蒙古、西藏、西康等地，则设立特别区。这样一些调整，不仅使地方制度与民族国家的制度框架趋于一致，也逐步注入了更多近现代政治的内涵。

当代中国的地方制度，即中华人民共和国的地方制度，是中国共产党领导的人民民主政权的地方制度，其具体的组织形式是地方人民民主政权。而中国共产党在领导人民革命的过程中，就开始了建立人民民主地方政权的实践，这为中华人民共和国地方制度的建立奠定了基础。考察当代中国的地方制度的建立，不能忽视这种地方政权形式的形成和演变过程。

中国共产党领导的新民主主义革命，走了一条农村包围城市的道路。因此，中国共产党在领导人民革命的过程中，首先在国民党统治的范围内夺取、控制某些地方，并在这些地方建立了人民民主政权，如1927年在井冈山革命根据地成立的一批工农政权、1931年在瑞金成立的中华苏维埃共和国中央政权、1937年的陕甘宁边区政府、1949年8月在哈尔滨成立的东北行政委员会等。然而，这些在国民党中央政权之下的地方建立的人民民主政权，既不是中华民国地方制度的组成部分，也不是真正意义上的人民民主地方政权，而只是中国共产党领导的革命政府的一种类型。其中的一些类型，随着革命形势的发展而发生变化，有的甚至不复存在了。但是，中华人民共和国中央人民政府成立后，此前建立的人民民主政权中仍然存在的形式，就被纳入到中华人民共和国的国家制度中，成为中华人民共和国地方制度的有机组成部分。

在中国共产党领导的新民主主义革命取得决定性胜利的条件下，中国人民政治协商会议第一届全体会议于1949年9月21日至30日在北平召开。会议通过了具有临时宪法意义的《中国人民政治协商会议共同纲领》，并依宪选举产生了中央人民政府委员会来行使最高国家权力，这标志着一个新的国家政权的诞生。人民民主的中央政权建立后，解放区的人民民主政权成为这个新的中央政权之下的地方政权。在这个新的中央政权的领导下。全国其他地方迅速建立了隶属于它的人民民主地方政权。并逐步建立起了中华人民共和国的地方制度。

中华人民共和国初期的地方制度。具有多层级、多类型的复杂结构。第一个层级是大区，开始时为大区军政委员会，后调整为大区人民政府；第二个层级是省，设省人民政府委员会：第三个层级是专区，设专员公署作为省人民政府的派出机关，但实际上享有一级政府的权利；第四个层级为县，设县人民政府委员会；第五个层级为区，设区公所作为县人民政府的派出机关，或区人民政府：第六个层次为乡，设立乡人民政府委员会。此外，还设立若干中央直辖市、大行政区辖市和省辖市：在少数民族聚居区建立自治区，设立民族自治机关。这样的地方制度是在革命胜利后建立的，它深受革命战争的影响。因此与其他时期的地方政府相区别，是一种具有特定内涵的“革命后地方制度”。

新中国建立之初，地方制度在全面的政权建设中迅速地建立起来，满足了新的国家政权和相关制度建设的需要。但是，这样的地方制度也需要在实践中经受检验，并根据现实的需要和地方制度自身发展的逻辑进行不断的调整，同时也为当时的政治需要而改变。经过多次的调整甚至反复，当代中国地方制度才走向成熟和完善。在此过程中，地方制度经历了多次调整和变动。其中，以下几个方面的调整和变动具有重要意义：

第一，取缔具有重要影响的大区制度。大区首先出现于解放战争中，新中国成立后在全国普遍建立。至1952年，共有华北、华东、东北、中南、西南、西北六个大区。大区作为地方的一个层级，既是特殊条件下的产物，也是政权制度尚不规范、不完善条件下中央控制地方的一种方式。在特定的历史条件下，大区制度曾经发挥过重要的作用，但这样的制度安排也存在一定的隐患：握有党政军大权的大区首脑，具有与中央博弈的巨大力量，有可能对中央权力构成直接的威胁。高岗事件之后，大区被撤销，中央与省之间的地方层次被取缔。此次调整的意义十分重大。对于中国这样的大国。规模过大的一级地方政区会使地方权力过大，进而构成对中央权力的挑战。如果地方与中央的关系处理不当或出现特殊情况，它就有可能酿成威胁到国家统一的危机。

第二，对地方政权进行全面规范。新中国成立后，各个地方根据当时的条件迅速地建立了人民民主政权。这些在极短时间内建立起来的地方政权，可谓名目繁多、种类多样。就以自治区来说。既有省一级的自治区，也有省和县之间的自治区。还有县一级的自治区，一些地方甚至建立了乡镇一级的自治区。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的新中国第一部宪法（简称“五四宪法”）对包括地方制度在内的国家制度和政权设置进行全面规范后，当代中国的地方制度进行了第一次大规模的调整，并在调整中逐步规范。具体而言，一级地方被确立为省、自治区、直辖市，二级地方为县、自治县、市，三级地方为乡、民族乡、镇。此外，在省与县之间，设置有若干省辖市和自治州。民族自治地方为自治区、自治州、自治县。

第三，“五四宪法”体制被突破。“五四宪法”在新中国地方制度的构建中发挥了十分重要的作用。但是，宪法实施三年后，其中的一些规定就逐渐被突破，或者是弃置不用。从地方制度的角度来看，地方人民代表大会不能正常地、按时地召开，逐渐演变成为橡皮图章。同时，乡镇政权被政社合一的人民公社取而代之，从而使地方制度的层次发生了改变。在宪法屡屡被突破甚至弃置不用的情况下，地方制度失去了宪法保障，经常遭受冲击和破坏。“五四宪法”之所以被废弃，与该宪法被定位为过渡时期的临时宪法以及党和国家领导人的宪法观念淡薄、国家权力配置不合理等因索紧密相关。

第四，行政公署变成一级政府。行署的设置可追溯到抗日战争时期。当时的解放区普遍设立行政督察专员公署，作为边区政府的派出机构。新中国成立后，行署体制得到延续。1950年的《省政府组织通则》规定：行政专员公署为省政府委员会之派出机关。1954年的地方组织法规定：省人民委员会在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干专员公署作为派出机关。1958年中共中央政治局通过的《关于适当扩大某些专署权限问题的意见》，扩大了行署的权限。行署的职能和机构也相应增多，越来越接近一级政府。1970年中央对行署体制作了重大改变，将全国专区一律改称为地区，设立地区革命委员会作为一级地方政权机关。1975年的宪法再次确认地区人民代表大会和地区革命委员会是一级地方国家政权机关。确定了地区一级政府的合法地位，使得它的机构与职能有了很大的扩充和加强。于是，地方的层级由三级变成了四级。

第五，加强了地方的权力。“五四宪法”颁布并实施后，地方制度在调整中趋于规范。但是，很长时期以来，地方一直没有设置人民代表大会的常设机关——人民代表大会的常务委员会，这制约了地方权力的有效行使，以致宪法和法律规定的权利未能全面实现。1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过并颁布实施的宪法（简称“八二宪法”），不仅规定县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，而且规定了地方人民代表大会制定地方性法规的权利，有效地扩大了地方人民代表大会的权利。同时，以宪法的形式再次确定了乡镇作为一级地方政权的性质和地位，剔除了乡镇的经济组织性质。

第六，扩大地级市的设置。当代中国的地方制度中，省、县两个层级都是非常明确的，但其间的一个层次则长期在“虚”与“实”之间徘徊，直到市管县体制的确立才最终做实。地区在开始的时候是辅助省政府对县进行管理的一个行政层次。行署虽然行使了一级政府的许多权力，但法律地位则是省政府的派出机关。“文化大革命”中。地区设置了一级政权。“文革”结束后，地区复归于原来的法律性质和地位。但是，地改市后情况就根本改变了。1982年的中共中央51号文件《改革地区体制，实行市领导县体制的通知》，以及1983年2月15日中共中央、国务院《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》发布后，地区迅速被管辖县的地级市取代。全国近300个地级市加上同一层级的30个自治州，省、县之间形成一个地方层级已成为事实，从而形成了完整的四级地方。

第七，设立特别行政区。在解决中国恢复行使对香港和澳门主权问题的过程中，为解决台湾问题而提出的“一国两制”构想得到了实际的运用。“八二宪法”明确规定：“国家在必要的时候可以设立特别行政区”。1997年7月1日，中国对香港行使主权的同时，香港特别行政区成立。1999年12月20日，中国对澳门行使主权，澳门特别行政区成立。两个特别行政区的成立。使得当代中国的地方制度中又增添了新的内容，出现了一种新的类型。而两个特别行政区高度自治的性质，不仅将两个特别行政区的地位凸显得更加突出。也使中国地方制度增添了某些联邦制地方的色彩。

四、中国地方制度的基本特征

在现行的地方制度研究框架中，描述和分析一个国家的地方制度，总是要将地方置于与中央的关。系中。而分析一个国家的中央与地方关系，总是要用到国家结构形式的单一制、联邦制的分析框架。按照这样的分析框架，中国的国家结构形式是单一制，中国的地方制度是单一制的组成部分。但是，在使用国家结构形式的单一制来分析和阐述中国地方制度的时候必须注意：中国的地方制度并不是按照国家结构形式中的单一制的要求构建起来的，而是在中国的政治实践中自主建立起来的，是中国历史和文化的产物，具有突出的中国特色。

单一制、联邦制等国家结构形式，以及相应的理论模型，都是建立在欧洲、北美的历史和文化基础上的，是依据欧洲、北美历史和现实中不同国家结构类型的现实而构建起来的分析框架，并不涉及中国的经验事实。其中的单一制、联邦制都是相对而言的。如果说联邦制国家是指具有主权或主权性质的政治共同体联合而成的国家或国家联盟的话，单一制国家就是由各个行政区域组成的国家。

西方的单一制国家即使如法国、英国这样的典型单一制国家，组成国家的各个地方在构成统一的国家之前都曾经有过独立存在或自治的历史。因此。这些地区在组成国家而成为国家的行政区域后仍然具有一定的独立性，或保有一定的自治权，地方政府在成为中央政府的代理机构后也仍然具有站在地方的立场上与中央博弈的能力。“例如英国的一些城市就有一个未曾打破过的自治传统，这个传统是从中世纪君主们的特许状开始的。”所以，即使是单一制的国家，地方仍然具有一定的独立性，甚至具有抗衡中央的能力。而中国的情况则与此不同，明显具有自己的特色。“要了解中国，不能仅仅靠移植西方的名词。它是一个不同的生命。它的政治只能从其内部进行演变性的了解。”

秦统一七国而建立中央集权制的国家以后，通过一系列确保或维护中央集权的具体制度，为先秦颇具影响的“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”的大一统观念构建了实现机制和保障机制，从而使之成为了现实。这样的制度安排在吸取了秦汉四百多年和魏晋南北朝近四百年的正反两个方面的经验教训后，在隋代得到再次恢复并不断完善。“中华帝国通过一切土生土长的方式维持其中央的权力。”此后，这样的制度安排不仅得到了巩固，而且逐渐沉淀为一种文化。而这样的制度文化又作为一种虽然无形却影响巨大的场域，深刻影响着中华民族的思想和行为。

另外，中国也同其他较大规模的国家一样，经过了一个国家疆域逐渐扩大的过程。但中国国家疆域的扩大，都是在保持着一个强大而稳定的核心区并在核心发挥着巨大影响的情况下，通过边疆的不断拓展而实现的。中国的国家整体自古以来就不是由具有某种独立性的部分组成的。

这样一种独特的国家发展路径和在此基础上建立的国家观，都十分强调国家的统一和整体性，突出中央的权力。这也是中国在历史上统一多于分裂，而且分裂后总是再次归于统一的重要原因。因为这样的国家观是不支持地方从国家中分裂出去的。历史上之所以出现国家分裂，是由于某些特定的因素破坏了国家统一的条件。一旦条件具备。国家就归于统一。同时，分裂国家的思想和行为，也会由于违背传统政治文化而受到道德上的责难。

诚然，中国历史上也采取过承认地方独立性的羁縻制度和土司制度，承认边疆少数民族地方政权的自主性。但是，这样的制度安排并不是真正承认这些地区及其政权的独立，而是王朝中央在不具备对这些地区进行直接统治的条件时采取的权宜性安排，而且也不承认这些地方真正的独立。羁縻府州也好，土司区也好，都必须得到王朝中央的承认或封号才能进行自治，其统治的权力来自于王朝中央的授予；地方的政权或统治者，必须通过子质、朝贡等方式，表达对王朝中央的效忠。而王朝中央一旦具备了必需的条件和能力，便会通过收回权力的方式而取消间接统治，对其实施直接统治。

显然，国家结构形式的联邦制、单一制分析框架，并不是建立在中国的经验基础上的，并不包含中国国家制度的内涵。因此，用这样的分析框架和具体概念来描述和分析中国的地方制度时，不能生搬硬套从而忽视了中国地方制度的特色。

在公元前21世纪建立第一个国家——夏——以后，经过漫长而独特的国家演变和发展过程，中国形成了一种整体性极强的板块式国家。整个国家不是由某种事先存在的部分或区域构成的，更不是各种事先存在的部分拼合的产物，它本身就是一个整体，这在秦建立中央集权的王朝后得到了进一步加强。国家分裂不是各个部分或地方的独立，而是整体的破碎。国家再度统一后，破碎的部分就会生长在一起，再度成为一个整体。这样的整体不仅有一系列的制度加以保障，而且也有深厚的文化加以支持。

在这样的国家中，地方是为了实现中央政府的统治或管理国家的目的而被划分出来的，它只是国家统治的不同区域，是不同的行政区域，即政区。因此，它的地方制度，不像西方国家的地方制度那样，是为了协调中央与地方的关系，保障地方权力合理而有效行使的制度安排。相反，它立足于中央政府的有效统治或管理，是保障中央政府对各个区域进行有效统治和管理的制度安排。因此，这样的地方制度，具有突出的整体性特征，具体而言：

第一，地方的设立和调整由中央决定。在板块式的国家中，没有先于国家而存在的地方，地方是国家为了统治和管理的需要而划定的。因此，地方由国家或代表国家的中央政府划定而存在。这样的划定，不仅涉及地方层级设置的确定，也涉及各级政区的范围、数量。因此，新的政区的增加或撤并，都要由中央批准或备案。比如，特别行政区的设置、直辖市的设置、民族自治地方的设置等，都要由中央政府批准。中央既然确定了地方的设置，也就有权对地方的层次和区划进行调整，而无须征得地方的同意。当然，任何一个地方，也不具有决定是否存在于现行国家共同体的权利。

第二，地方的权力来自于中央的授予。在中国国家形成和发展的历史中，没有先于国家而存在的地方，地方由中央设置和划定，因而地方就没有特定的自有权力或保留权力，地方所拥有和行使的国家权力是由中央授予的，来源于中央，或者说。来源于由中央政府所代表的国家。某个地方的权力机关人民代表大会由人民选举产生，以及行政机关由人民代表大会选举产生并向人民代表大会负责，也不改变地方权力由中央授予的事实。地方的人民选举产生人民代表大会，以及该人民代表大会选举产生行政机关，是在该地方得到中央的同意而设立以及按国家宪法设置人民代表大会和人民政府后才形成的。

第三，地方的管理权限由中央确定和调整。在地方掌握和行使的国家权力由中央授予的大格局下，地方政府拥有和行使的管理地方事务的权限，也是由中央决定和调整的。所以，地方政府的财权、事权、人事权等，中央都可以授予和收回，形成所谓的“放权”、“收权”现象。在中央政府放权的时候，地方政府获得了更多的自主管理地方事务的权利；中央政府收权的时候，很多地方事务就要由中央政府决定和直接管理。有时，在地方政府的财权、事权、人事权中，中央政府也可就某项权利进行调整。

第四，地方必须服从中央。这样的地方制度设计并没有为地方提供与中央抗衡或对峙的空间，地方必须服从中央。地方必须执行国家的宪法、法律，贯彻中央的相关政策，地方的法规、政策不能违背国家的法律和中央的政策，中央有权撤销地方作出的不恰当的决定。因此，地方不具有与中央进行全面博弈的权利，甚至也不能就某项政策与中央讨价还价。所以，如果地方不愿意执行中央的某项政策，往往是采取“上有政策，下有对策”的方式进行暗中消极对抗。而不能明目张胆地抵制中央的政策。

第五，地方也具有自己的利益。在地方由中央确定并服从中央的前提下，地方也有一定的独立性和自主权，进而形成了与中央代表的国家利益有一定区别的地方利益。地方利益的存在，促成了地方治理的形成和发展。地方治理的水平和绩效，直接影响着地方利益。因此，在地方与中央关系的总体框架下。地方与中央之间形成了十分复杂的关系。随着地方及其利益的不断发展，地方也会在某些方面和特定条件下产生与中央进行博弈的冲动，或者直接与中央讨价还价，形成了具有特定内涵的博弈关系。

注释：

①郭宝钧：《1950年春殷墟发掘报告》，中国科学院编印《中国考古学报》第5册，1951年。

②“三公”即丞相、太尉、御使大夫，“九卿”即廷尉、治粟内史、奉常、典客、郎中令、少府、卫尉、太仆、宗正。

③《汉书·百官公卿表》。

④柳宗元：《柳河东集》卷3《封建论》。

⑤《新唐书》卷78《宗室传赞》。

⑥《宋史》卷161《职官志序》。

⑦关于民族国家的分析和论述，可参阅拙作《对民族国家的再认识》，《政治学研究》2009年第4期；《民族国家与国族建设》，《政治学研究》2010年第3期。

⑧“1903年中国近代资产阶级学者梁启超把德国的政治理论家、法学家J·K·布伦奇利的民族概念介绍到中国来以后，‘民族一词便在中国普遍使用起来”。《中国大百科全书》（民族卷），中国大百科全书出版社1986年版，第302页。

⑨这些多样性的历史文化群体后来也被称为民族。其中，汉族以外的其他民族群体被统称为“少数民族”。

⑩在中国的语境中，“中华民族”一词有两种用法。或者说，“中华民族”有两种涵义：一是对历史上生活于中国境内的各个民族群体的通称，二是指称以“中华民族”为族称的民族群体。前者历史悠久。正所谓“上下五千年”；后者则是近代民族构建的产物。这里所说的“中华民族”，指的就是后者。