乡镇政府走出行政执法“囧境”的法律实效性分析

房伟龙

【摘要】乡镇人民政府（以下简称乡镇政府）是我国政权体系中最基层一级，直接面对老百姓，处于依法管理社会事务的最前沿阵地，与群众的接触最频繁、联系最直接，如何有效做好乡镇政府的行政执法工作，是建设法治政府的重要一节。针对当前乡镇政府存在的责权不对称、权责不统一问题，本文主要从立法、执法、普法等方面就乡镇政府如何走出实际执法过程中面临的法律缺失“囧境”进行了探讨。

【关键词】乡镇政府；行政执法；实效；责权对称

乡镇政府行政执法面临的“囧境”

案例一

某镇政府接到一个关于环境污染的电话投诉，内容是：某村水田被附近一虾米加工作坊排出的臭水污染了，请求镇政府采取整治措施。该镇属沿海乡镇，水产养殖十分兴盛，各类海产加工场较多，该镇政府对这些加工场的管理也是“有心无力”，因为镇政府没有环保执法权，对于以上行为，镇政府只能通过报告县环保局进行依法处理。但在县环保局处理前，该虾米加工作坊的污染行为仍然继续。

案例二

某乡政府开展了安全生产大整治活动，其中在河道采砂安全专项排查方面，发现5处非法采砂点。虽然乡政府多次组织开展工作，但是均因无法定的行政强制执法权，而不能采取行之有效的惩治措施，只能报告县水利局派员对非法采砂点依法取缔。但在县水利局处理前，乡政府只能“眼睁睁”地看着非法采砂点继续从事违法行为。

诸如此类，乡镇政府在社会治安、安全生产监管、人口和计划生育等方面还负有不可推卸的责任，但乡镇政府并不具备法定行政执法权。乡镇政府是行政组织最基层，县（区）政府可对其下达行政命令来落实工作，但乡镇下面是村（社区）一级，而村（居）民委员会却不属于行政组织，而是群众民主自治组织，乡镇政府与它们是指导与被指导的关系，并不具备行政上的命令性，所以乡镇多是依靠党的基层组织村（社区）党组织来开展工作，但这种间接行政的效能是有限的，许多政策与工作任务主要还是要依靠乡镇政府自身来完成，而且这些工作多涉及乡镇地方经济发展与社会稳定，所以乡镇的上级党委、政府都十分重视，故对乡镇政府采取 “一票否决”的包干责任制，所以就在客观上形成了乡镇政府的无限责任与乡镇政府的无配套行政执法权的鲜明对比。乡镇政府作为行政组织虽有如此多的行政责任，但法律法规并未赋予乡镇与之相对称的行政执法权，即乡镇基层政权存在严重的责权不对称、权责不统一现象，这就使得乡镇政府在实际执法过程中面临缺失法律依据的“囧境”。

责权对称，是法理的重要体现，权责统一是行政法的基本原则。权责不对称、权责不统一，削弱了乡镇政府行政权威性，造成了乡镇政府的职能错位、无所适从和行政执法效率低下等问题的出现，严重影响基层行政执法的实效性。对此，如何让乡镇政府走出实际执法过程中面临缺失法律依据的“囧境”，使得基层行政执法具有实效性成为当前一个重要议题。

从实效性角度分析走出行政执法“囧境”对策

（一）行政执法实效性内涵

“法律的效力基础问题是法学和司法的核心问题，实效主义法学关注法律的实然效力和应然效力的统一”，而行政执法的实效性正是强调法律从实效性角度出发，通过采取最优的法律手段有效地实现行政执法目标，不推诿、不耽搁及时地解决问题。其中，法律手段主要包括立法、执法、普法等方面。

（二）实效性对策浅析

针对乡镇基层行政执法所面临的缺失法律依据的“囧境”，现从加强立法、执法监督、普法宣传等法律层面提出如下实效性对策：

1、加强行政立法，扩大基层执法权

我国现行的法律法规，明确规定行政执法主体是县级以上人民政府及其主管部门，而乡镇无行政执法的权力，仅有部分接受委托执行区域内经济计划、保障人民群众的权益、办理上级政府交办的任务等职责。对此，建议通过立法的方式，扩权强镇，将乡镇人民政府纳入行政执法管理网络，即依照《中华人民共和国宪法》第一百零七条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和有关政策、法律精神，建议采取按照“行政执法主体与承办主体相对分离，执行机构向乡镇政府（街道办事处）延伸”和“行政执法主体向乡镇政府（街道办事处）延伸”等两种模式，推行由乡镇政府（街道办事处）作为执法或承办主体从而行使有关政府行政主管部门的全部或部分行政执法权的工作制度，实现乡镇基层政权有效实施社会管理，提供公共服务，不断建立和完善责权对称、权责统一的基层行政管理体制。

2、加强执法监督，实行激励制度

对乡镇政府在实际行政执法过程中是否作为要强化监督。首先，必须规定乡镇政府（街道办事处）和上级行政主管部门的的行政执法管理权限，明确执法主体或承办主体，切实达到如果发生违法行为，要求乡镇政府必须立即组织进行行政执法的效果，例如在发生上述案例一、二等中所陈述的非法行为时，乡镇政府会在第一时间开展行政执法，有效打击违法行为，切实保障群众合法权益。如果被赋予行政执法权的乡镇政府，不作为或没有切实履行法律法规所规定的职责，则应追究该其法律责任。其次，实行执法监督，有偿激励监督。乡镇处于基层一线，社会治安等各类情况较为复杂，为切实提高基层政权行政执法的有效性，建议对行政执法实行社会监督，同时采取有偿激励监督制度。

3、坚持有的放矢，提高普法实效

法制宣传工作具有社会性、长期性、连续性等特点，加上乡镇地处基层，必须着眼于不同的对象，突出不同的内容，做到注重实效，有的放矢，扎实开展普法宣传工作，不断增强基层群众的法制观念。可通过建设普法人才队伍，提高普法宣传软实力，开展反面案例宣传，加强对群众警示教育等措施切实提高农民的法律素质。

【参考文献】

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