收入分配改革：哪些难题亟待突破？

“深化收入分配制度改革，是一项十分艰巨复杂的系统工程，涉及方方面面利益调整，不可能一蹴而就。”收入分配制度改革必须从我国基本国情和发展阶段出发，立足当前、着眼长远，克难攻坚、有序推进。为了让改革能够有的放矢，我们在公众采访调查基础上梳理出了当前公众关注的六个问题：

国企高管薪酬怎么降？

公务员工资拿多少合适？

隐性收入、非法收入如何管？

如何限制垄断行业高收入？

普通职工收入倍增，落实靠谁？

“富者愈富，穷者愈穷”，税收如何调？

特邀专家：

中国劳动学会副会长兼薪酬专业委员会会长 苏海南

国家行政学院研究员 胡仙芝

中国纪检监察学院副院长 李永忠

上海交通大学经济学院教授 陆 铭

中国人民大学教授 郑功成

财政部财政科学研究所副所长 白景明

课题组成员：贾立政 陈阳波 魏爱云 马 静 刘 建

深化收入分配制度改革，关键是要处理好公平与效率的关系。然而如何拿捏这对关系，却绝非易事。

“公平”是人类建设理想社会的价值追求。但是过分追求公平，往往会以牺牲效率为代价。中国在改革开放前的平均主义，致使整个社会陷入均贫状态，教训深刻。目前欧洲某些高福利国家遇到的债务危机，在某种程度上，也与过分的平均主义有关，失业的人可能比上班的人过得还舒服就是典型表现，但改革这些不合理的福利制度，欧洲却举步维艰，至今尚未取得重大进展。

“效率”是促进经济发展、财富增长的源泉。中国在改革开放后，打破了大锅饭、铁饭碗，这本身是在收入分配问题上取得的重要进步，然而效率也必然带来贫富分化。更为严重的是，灰色收入、不法收入的大量膨胀，正在不断侵蚀社会公平的底线。在西方发达世界中，美国是福利负担较轻的国家，也是比较注重效率的国家，然而几乎在每次大选中，围绕是否给富有阶层增税的激烈争论都是选举焦点，给富人增税有利于实现公平，却有损经济效率，这正是公平与效率的艰难抉择。

市场经济发育完善的发达国家，尚且仍在探索如何处理公平与效率的关系，与之相比，中国在解决收入分配问题上面临的困难更大。中国建立市场经济体制的时间还很短，各方面制度还很不完善。中国经济发展取得了巨大进步，但进一步发展面临许多障碍，深化改革还有许多硬仗要打，而深化收入分配制度改革就是硬仗之一。打仗前就希望能制定出详尽完美的计划，开战后就按照计划一步步去打，这是不切实际的。深化收入分配制度改革也是如此，值得肯定的是，我们已经迈出了第一步。

二、公众意见最多的收入分配六个问题

综合人民论坛问卷调查中心针对不同群体的多轮调查数据（受调查对象32013名），结果显示，收入分配制度改革位居“公众最期待的改革”第二位（仅次于“惩治腐败”），得票率达65.9%，可见公众对收入分配制度改革期望之高。此次深化收入分配制度改革意见的出台回应了民意，值得赞赏；但如何把方案中提出的许多方向性的原则落到實处，仍需攻克诸多难题。

为此，人民论坛问卷调查中心在综合多轮调查和专家采访的基础上总结出公众意见最多的六个问题。

难题一：国企高管薪酬怎么降？公众对民营企业家高收入，主要是羡慕嫉妒，而对国企高管的高收入则主要是“愤愤不平”。许多人认为，国企高管多由政府行政任命，而非通过竞争产生，国企高管很可能“转身”成为政府官员，那么如何界定其角色，到底是公职人员还是企业家？另外，很多人认为，国企挣钱太容易，国企高管的高收入也不合理，应该限制。但如果让国企高管仅仅拿死工资，又如何调动他们经营好企业的积极性？

难题二：公务员工资拿多少合适？从工资收入来看，公务员属于低收入行列，在调查过程中，许多基层公务员认为自己收入微薄，生活很不宽裕。然而公众普遍认为，公务员有权有势，一定有大量的工资外收入，比如福利、津贴等。但是对于津贴到底有多少？福利到底多丰厚？似乎目前政府机关也没有统一标准，“实权部门”和“清水衙门”的差距很大。近年来，每当有公务员涨工资的消息，公众意见就很大，但公务员的工资就应该多年停滞不前吗？这又是一个难题。

难题三：隐性收入、非法收入如何管？相比于工资、福利的差距。隐性收入对公众容忍底线的挑战更为直接。许多官员，依靠权势攫取大量隐性收入，由此产生的腐败问题为公众所深恶痛绝。而如何铲除腐败，取缔非法收入，显然难度极大。

难题四：如何限制垄断行业过高收入？尽管我国目前没有对垄断行业的清晰界定，但大部分人都将烟草、电力、石油、金融、通讯等列为垄断行业。而且不少公众认为，要对垄断企业改革难度很大，似乎垄断企业在公众心目中已经成为实力雄厚、待遇优厚、背景深厚的硬骨头，如何调整“垄断行业”的收入已经成为众人高喊，却始终不见回音的老大难问题。

难题五：普通职工收入倍增，落实靠谁？不少低收入者，尤其是民营企业中普通劳动者，对收入倍增缺乏信心。有舆论认为，政府只能对机关事业单位和国企的收入进行调整，但涉及到民企，政府很难有作为。

难题六：“富者愈富，穷者愈穷”，税收怎么调？税收是调节收入分配的重要措施，然而许多人将目前我国的税收形容为“劫贫济富”，挣工资的全额交税，高收入者在避税上，却能“八仙过海”。如何实现公平地分担税负，让低收入者少交税，高收入者多交税，中国尚有很多工作要做。

三、在收入分配制度改革中需处理好的三个关系

世界各国都在探索如何处理好公平与效率的关系。而中国在解决收入分配问题上面临的困难尤为艰巨。中国社会正处在转型期，利益诉求表达渠道还很不健全。因此深化收入分配制度改革还需要把握好几个关系。

关系一：如何在满足公众期待与避免陷入民粹主义陷阱中求平衡。纵观中国历史，贫富差距的扩大总会导致均贫富思想的盛行。然而，实践一再证明，绝对平均主义只能导致“均贫”，而不是 “均富”。虽然各阶层收入水平随着经济发展均有提高，但低收入人群“相对剥夺感”日益加深，对于这种相对剥夺感，政府既要通过收入分配改革，使其收入有较大幅度的提高，但也要引导公众树立理性预期：收入分配改革是一项十分艰巨复杂的系统工程，不可能一蹴而就，更不应希望通过改革达到“均贫富”的目的。

2011年，人民论坛问卷调查中心在“搞好经济”和“搞好分配”的关系调查中发现，52%的受调查者认为“二者互相促进，在‘做大的同时可以‘分好” ，45%的受调查者选择“鱼与熊掌不可兼得，搞好分配更重要”，说明在现阶段公众对公平的价值诉求已经被提到了相当重要的位置，各级决策者只有重视并回应公众的这种要求与心态变化，才能做出更符合民意的政策选择，才能真正构建和谐社会。经济学家邹东涛指出，“实现贫富和谐的目标必须把握好两点：一是收入分配的公正原则，这客观上要求个人收入的增长，首先来自生产和市场领域符合效率原则的初次分配；其次是收入分配的机会均等原则，而机会均等原则首先是市场竞争机会的均等。只有牢牢把握这两个原则，才能确保财富持续充分涌流的源泉永不衰竭。如果国家政策过度向社会弱势阶层倾斜，让“怀弱”成为“民粹主义”，让全体人民都完全“平等”起来，必然会影响经济效率，减少财富增长，最终不利于解决社会弱势群体问题。”

关系二：如何在多元诉求中取得共识。城乡之间、地区之间、不同行业之间、高管与员工之间的收入差距都比较大，不同阶层在收入分配改革中诉求不尽相同。目前社会对提高低收入人群收入已取得共识，落实起来也相对容易。但对于限制高收入人群收入，则存在明显争议。应不应该限制？该限制谁？怎么限制？许多阶层认为应限制垄断行业收入 ，然而我们对什么是垄断行业仍然缺乏清晰的界定，又谈何而来限制其收入。

关系三：如何处理好收入分配制度改革与其他改革的关系。收入分配改革是牵一发而动全身的改革，收入分配改革絕不仅仅是收入分配制度的问题，甚至也还不仅仅是一个经济制度问题，收入分配状况深深植根于经济、社会、政治的整体状况。在“针对收入分配领域，您感受最强烈、最期待解决的问题？”这一公众调查中，“遏制各类灰色收入，使收入更加透明、阳光”位居第一，得票率为90.6%，但遏制灰色收入，牵涉到反腐败。除此之外，统筹城乡需要户籍制度改革，加强领导干部收入管理，要求官员改自己，更是难度极大，细观深化收入分配制度改革的意见，可以发现，收入分配制度改革几乎是当下中国改革的“枢纽”之一。真正将意见落实下去，要靠各地区、各部门做大量工作，从这个意义上说《意见》不可能是深化收入分配制度改革的所谓的“实施细则”，而只能是指导改革的“纲领性文件”。

目前社会各界对收入分配制度改革期望很高，不少人希望通过改革能够一劳永逸的解决贫富差距问题。政府应该从公众的热切期望中，感到压力，承担起责任。但在具体的改革方案上，我们要重视自身的经验，收入分配制度改革牵一发而动全身，更有必要渐进有序、积极稳妥地予以推进。

四、借鉴国际经验才能少走弯路

虽然国际上尚无关于收入分配改革的系统方案可以借鉴，但是一些国家在收入分配上的具体做法可以给我们提供启示。

首先，要允许不同阶层的公开讨论。收入分配调整事关各阶层切身利益，不同阶层有不同意见非常正常。比如在美国历次大选中，税收总是成为核心议题，并引发激烈争论，但这种争论并未衍生出社会撕裂等严重后果。也许公共讨论的效率比较低，也未必能制定出所谓最佳的方案，但至少经过讨论的政策会是一个“各方都能接受”的方案。在转型期的中国，这种经过争论、妥协而最终达成的和谐至关重要。

其次，收入分配政策要着眼长远。在这方面，一些福利国家的教训值得借鉴。以希腊为例，其国家经济实力不足以支撑现有的福利负担，但政党为了赢得选举等短期利益，总是不断向公众抛出各种福利承诺，结果导致国家陷入破产边缘，并最终使希腊大多数普通民众的利益受损。目前，中国社会各阶层对提高社会保障水平有较高期待，对此政府理应承担起提供基本公共服务的职责，保证公民可以“免于恐惧”的生活，但也要坚决防止染上“过度福利病”。中国仍然是发展中国家，过高的福利水平，必定会加重企业和个人的负担，也是不可持续的。

另外，要树立这样一种观念：解决收入分配差距问题，政府理应承担起责任，但也离不开个人的努力，等、靠、要的思想是绝对要不得的。以法国为例，民众长期享受过高福利，并认为理所应当。政府曾屡次要对福利体系进行改革，但改革一有真动作，民众就要游行示威，民意的压力使大部分改革半途而废。因此，对于尚处在发展进程中的中国，“分好蛋糕”绝不意味着放弃“做大蛋糕”的努力，在深化收入分配制度改革过程中，还要一直鼓励“创业致富”的重要性。

复旦大学世界经济研究所所长华民指出，“一个国家不可能通过对低收入者的补贴或者其他类型的转移支付来形成富裕的中产阶级，要使数量众多的低收入居民成为富裕的中产阶级，使一个国家从贫困的国家经由中等收入发展阶段而发展成发达的工业化国家，必须依靠财富的创造。”

（执笔：人民论坛记者刘建）

责编/艾芸 美编/石玉