新一届省长群体任职特点观察

胡仙芝

关注2013全国两会集中亮相的新任省长们

评述由头：2013年全国两会是换届的两会，被各省市地方两会选举产生的新一届省级人大主任、省长（市长、自治区主席）、省政协主席将带领各省的代表团在全国两会集中亮相，值得各方关注。人民论坛杂志在去年十八大系列报道中推出的《地方大员忧乐》专题报道中，重点对省委书记群体忧乐、责任、使命及面临挑战等，进行了深入分析。本期专题重点聚焦省（市、区）行政负责人——省长群体。在全国的最大政治舞台上首次亮相的新任省长群体背后有怎样的故事？将会有怎样的表现？会有怎样的执政风格？

省级党委专职副书记和省级政府常务副职共同构成省级政府首脑最主要的“候补”基础，地方领导人的更新渐趋制度化

十八大比十七大更加重视工作的经历和基层治理的经验

日前，全国31省（直辖市、自治区）新一届省长（市长、自治区主席）已全部选出，为新一届政府的工作作好了积极的准备。从已经选出的省长的构成以及这些省长的经历情况中，我们可以看出一些行政改革的基本指向。

地方领导人的更新渐趋制度化

在本次全国31省（直辖市、自治区）的领导换届中，有观察者用统计学的方法总结出了省级正职晋升模式，并在分类学的基础上得出“渐具制度化”的基本结论。他们认为，31个省级政府一把手履任新职前，13位是党委专职副书记（占比42%），10位是省级政府常务副职（占比32%），其他模式8位（占比26%）。这凸显出，省级党委专职副书记和省级政府常务副职共同构成省级政府首脑最主要的“候补”基础，党在人事组织任命上逐渐规范化，地方领导人的更新渐趋制度化。

人的生存需要新陈代谢，组织的存在和发展同样需要新陈代谢。民主政治的领导干部任期制下，党和政府换届就成了一个组织新陈代谢的关键环节。因此，对于换届这个特殊的季节，从组织的静态视角，我们看到的是较大规模的人员更迭；而落眼于组织内关键主体的视角，我们则往往会发现某些政治角色的升迁移转。因此，每逢换届之际，人们就会发现较大规模的干部交流和人事变动，人们也乐于从中观察政治发展和变迁的途径和方向。

现代民主政体的基础和核心是官员任期制。一般在现代民主政治的共和国体制下，民主共和国的权力授受由民主选举产生，周期轮换。其最大特点就是任用有期，到期则退，界限明确，程序严密，充分体现公正公平。这种体制充分体现了领导干部交流轮换成为一种周期性的现象。官员任期与党和政府的任期相同步，在特定时期特定范围内较大规模地更新干部，就成为民主政体下新陈代谢的一个生命周期，具有客观性和可认识性。十八大的召开正好是我党领导集体的一个新旧任期的交界点，自然而然，人员更迭和某些政治角色的升迁移转就成为大家普遍关心的主题之一。

“重视地方治理经验”凸显出诸多内涵

在新任省长的经历和能力特点分析上看，十八大比十七大更加重视工作的经历和基层治理的经验。有材料显示，新任省长（市长）的一大特点，即多省任职经历大大加强，有丰富的地方经验。在31人的省长团体中，只有一省任职经历人数15位（占比45%），比十七大同期（68%）下降23%；具有两省任职经历人数增加到11位（占比36%），比十七大同期（29%）增加7%；而具有三省任职经历的人数则达到5位（占比16%），比十七大同期（3%）增加13%。这充分显示，中国政治精英选拔录用不同于西方的一大优势：在升任更高岗位前，必须经历实际工作锻炼，积累丰富的地方治理经验。

基层稳则社会稳，当前中国社会发展中的矛盾和问题主要集中在基层。因此，拥有和熟悉基层管理经验已成干部选用的重要环节和标准。可以说，只有在基层中得到了历练，积累了丰富的实际经验，才可能胜任更高层次上面临的治理挑战。这是我国政治生活中的一大显著特色，其间包含着中国干部选拔任用的内在规律和必然。

一是可以归因于我国中央地方集权体制下的责任权力分配特点。虽然我国的政治制度中规定了多种领导制度模式，如集体领导制、行政首长负责制等，但在我国的行政领导体制中普遍推行的是行政首长负责制。这种责任体制决定了在一个组织中，有一个最终的责任承担者——那就是行政首长。在法定的职权范围内，该组织的决策权、执行权、监督权及人事权、财政权等统统归于行政首长，也就是“一把手”。地方行政首长的权力和责任是相对比较完整的，以致于有些人对地方一把手或基层一把手的职权之宽、之广、之细、之重比喻为“某地总理”或“基层总理”之称，形象地说明了地方领导官员的职责承担情况。基于此，从干部培养锻炼具备的能力担当情况来看，相似的岗位需要相应责任能力的人才，一些优秀的地方领导干部在长期的单位锻炼中具备较好的能力，在与更高层级的责任岗位匹配能力方面具有更好的优势，这是符合行政组织学上的人才优选匹配之规律的。

二是党新时期干部路线和干部成长规律的最终体现。 改革开放以来，我国的政治体制改革就致力于促进干部的年轻化和专业化。其中的具体举措一是“加强思想理论教育，努力提高青年干部的政治素质”，为此，开辟了党校轮训及专业培训的制度； 二是“组织青年干部到实践中去经受锻炼”，为此有计划地组织青年干部深入基层、深入群众、深入社会主义现代化建设和改革开放的实践经受锻炼和考验，建立了青年干部基层锻炼制度和干部培养制度，并逐渐创新了挂职锻炼、基层补课及从基层选拔优秀干部等多种制度和做法；三是“有计划地对青年领导干部进行交流或轮换”。把实行干部交流或岗位轮换作为培养锻炼干部的一个有效措施，并对一些重要岗位领导职务的选拔作出了两个以上工作岗位经历的要求。此后，十七届四中全会又明确提出要建立來自基层一线的党政领导干部培养选拔链，这样，重视基层经历就成为我党干部路线的主要特色，而这也为地方领导干部的升迁打开了更为广阔的政治发展空间。

面向未来政治发展，要着眼于领导集体结构科学化

党的十八大是我党的又一次承前启后、继往开来的重要会议，其间形成的党的新领导集体更是承担着重大的历史使命。针对我国当前面临的政治经济社会发展环境变化的客观需求，针对我国已进入“经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化”的改革发展关键时期，我们必须面对国际、国内风险增加的客观现实，着眼于应对未来发展的需要，呼唤更加有力的领导集体，致力于领导集体结构的科学化和优化。

提高领导班子素质、优化领导班子结构，是中国共产党为提高领导班子领导水平和执政能力而提出的干部工作科学化的要求。优化领导班子结构，一是要使领导素质结构，包括年龄结构、知识结构、智能结构、气质结构和背景来源结构等更加科学，更加有利于整体合力的发挥。二是要使职位特征结构更加科学合理，更加注重领导班子的互补和合作。三是要充分考虑时间的纬度，把握好更新的比例和速度，解决好发展和稳定的关系，在领导集体班子中体现有序性和稳定性。四是注重统筹兼顾和有序平衡，结合横向和纵向关系，考虑地理和区域因素，把握好中央和地方之间的民主集中关系。

谈到新换届的省级领导班子，人们除了对31个省份的省长进行集中检视之外，还专门分析了31个省的政协主席产生情况。通过观察发现，干部履新政协不是仕途“终点站” ，政协主席任职呈现出新的特点：一是年龄普遍更年轻。这些年轻干部和资深干部履新政协，不仅能为地方政协管理带来新思维、新气象，同时也意味着他们有更广阔的从政前景。 二是政协干部的对外交流有所加强，地方政协机关干部调任党政要职现象增多。这将改变一般认为政协是干部的“终点站”、很少有干部交流到党政机关的传统看法，并有利于健全社会主义协商民主制度，增强民主协商实效性。

总之，干部的周期轮换，新陈代谢，既是一个组织在时间维度下演进的客观规律之必然，又是我国现有民主政治体制和长期政策导向的结果。各种干部更替中出现的各大现象，体现了我国基本政治体制和制度的各种客观要求，是中国特色政治博弈自我平衡的结果和我国领导干部体制下干部培养锻炼成长的必然结果。我们拥有面向未来的期待，期待新任省长们在新的历史时期有效应对新的挑战，谱写新的历史答卷。

（作者为国家行政学院研究员）

责编/马静 美编/石玉