公路建设的筹资制度比较

李兆霞

摘要：本文介绍了我国公路建设的投资背景，并通过对中国、美国、英国、法国、意大利的筹资制度进行比较，从筹资主题、资金来源出发研究筹资制度，借鉴国外经验，并提出了建立公路基金、优化税费结构、引入民间资本的政策建议。

关键词：公路建设；筹资制度；资金来源

一、我国公路建设投资背景

我国公路发展起步较晚，随着改革开放以来社会经济迅猛发展，公路建设初见成效。1998年以来，全国公路里程数逐年提升，尤其是2008年以后为刺激经济复苏加大了公路投资的基础设施建设。2004年全国公路总里程为187.1万公里，2005年迅速增长达到334.5万公里，2006年以后公路总里程持续平稳上涨。截至2011年底，我国共建成公路里程达410.6万公里，其中高速公路354.4万公里，公里密度达到44.14公里/百平方公里，货运周转量达51374.7亿吨公里，占公路、水路、民航货运周转量总量的40.67%。

由此可见，我国公路运输网体系庞大，在国民经济客运与货物运输中承担重要角色，尤其是在当前国内经济区域发展失衡，城乡经济发展速度不一的情况下，加强公路运输网的建设，有助于降低物流运输成本，提高信息传递速度，加快人才流动与技术交流，符合经济全球化的发展趋势，并促进以城市为主题，交通运输线为纽带的区域经济网。2012年，我国公路投资总额达到1.15万亿元，东中西部地区投资量较为均衡，西部地区约占41%。

公路建设中筹资问题为公路投资发展的基础，良好的筹资运作体系有助于公路行业固定投资的良性循环，持续健康增长。在短短几十年的公路建设投资中，筹资模式相对国外尚不成熟，且难以满足发展需求，如何提升融资能力，拓宽筹资途径，对筹资制度进行可行性地、稳定地创新，实现资金的持续发展是当前亟需解决的，2009年以后，国家进一步加大“费改税”力度，并决定逐步取缔二级公路收费站点，改征燃油税，故研究我国公路建设筹资制度，并将其与世界他国的公路筹资制度相比较，具有重大意义。

二、公路建设筹资制度

1.我国现行公路建设筹资制度

随着市场经济不断深化，国内公路建设的筹资方式由单一的财政拨款向多样化途径演变，筹资主体仍然由财政部门或单位为主导。筹资管理上实行以交通部公路局为核心的信息管理系统，公路局根据建设需要预期资金需要制定筹资方案，并实施筹资活动。通过对公路建设资金的信息管理、決策、计划、控制达到减少筹资成本，高效利用资金的目的。

以公路管理部门为主的筹资主体向资金提供方即筹资客体募集资金，资金来源主要分为政府投资、金融资金两大类。

（1）政府投资

政府作为准公共物品提供的主题，在筹资过程中承担着主要角色，在准公共物品的外部性问题因为存在交易成本和信息不对称无法实现帕累托最优，政府干预起到了资源的合理配置。我国政府投资又分为中央政府财政专项资金与地方政府财政拨款。

政府投资资金主要来自财政预算、公路行业税费以及国债的发行。2009年起征燃油税后，燃油税作为公路交通建设的专项资金由交通部规划使用，进一步加大了交通运输收入，提升了政府作为第三只手的财政干预影响力。燃油税实行后，未来将取消养路费、车船费等费用的征收，为保障高速公路建设的资金出现成本缺口，国内仍对大部分高速公路征收交通通行费，燃油税以及车辆购置税等公路行业税费为政府支出提供了强有力的财政保障。同时财政预算填补了大规模建设的资金缺口，用于基础设施建设的从民间集资突显了政府财政政策宏观调控力度。在我国政府投资约占筹资总额的25%。

（2）金融类资金

金融类资金主要包括国内银行贷款、国外银行贷款和其他金融融资。

为鼓励高速公路建设，90年代以来，“贷款修路，收费还贷”模式成为高速公路建设的主要筹资手段，80%以上的高速公路由主要来自国内银行贷款。例如高速公路管理公司通过银行借款修建道路，通过留存收益、折旧的现金流、施工承包结余三种形式对借款资金还贷和建设新项目。

国外银行贷款通常具有援助性建设性质，通常来自于外国政府或国际金融组织，例如世界银行等。此类贷款通常由政府提供担保，由财政部以及中央银行负责，适合大型高速公路的建设项目，但随着我国经济实力逐渐提升，援助性贷款通常更加难以获得。

其他金融融资包括TOT融资、BOT融资、ABS、股权融资、公司债券、私募基金、信托基金等多种形式，其中我国主要以TOT融资、BOT融资、ABS形式存在。TOT融资指交通部门将公路经营权在一定期限转让给经营公司的融资模式。BOT融资是指交通部门将特许经营权转让给项目公司，由项目公司负责高速公路的建设及维护，并拥有收费权。ABS是指资产证券化，通过将项目未来现金流出售获得流动性自己的融资方式。

2.国外公路建设筹资制度

（1）美国

美国公路建设采用以联邦政府为主导，州政府为辅的筹资制度。根据1956年联邦政府颁布的公路法规定，联邦政府承担公路建设中90%的资金。美国最早建成覆盖全国的公路运输网络，自1980年以来，公路里程呈上升趋势，尤其是2000年以后，上升幅度明显增加，截至2011年，乡村公路达到298.3万英里，城市公路达到109.5万英里。公路建设资金主要来自燃油税、公路信托基金、银行贷款、发行债券等，截止2011年底，公路信托基金已达到216.4万亿美元，为公路的建设和发展提供了坚实基础。

（2）法国

法国在公路建设中注重引入私人资本，开辟了筹资新模式。特许经营公司建设高速公路收取通行费，同时通过发行债券融入资金，并在委托私营企业对公路的养护等进行管理，放宽政策，鼓励民间资本加入到公路建设。其公路税种主要包括燃油税、车辆购置税、公路运输税等。

（3）英国

英国的筹资主题仍以政府为主，实行中央财政制，通过中央政府对地方政府进行分级财政划拨。其主要资金来源为车辆购置税、车辆登记税、燃油税、增值税等。英国的燃油税税率较高，约为油价的43%，增值税占油价的17%，2009年燃油税税收约为246亿英镑，因此燃油税以及燃油增值税也成为英国财政收入的重要组成部分。与此同时，BOT融资方式也在英国开始实行，并从其中衍生出其他类似筹资模式。

（4）意大利

意大利主要通过“特许公司”实现高速公路的建设与维护，其运行方式类似于BOT融资模式，公司于政府签订合同，通常为三十年，获得道路的建设、收费权，在建设期通过贷款完成建设，再通过收取过路费实现成本回收。意大利的燃油税在发达国家中处于较高水平，约为油价的75%。

三、筹资制度比较下的启示

相对发达国家的公路建设筹资制度，我国筹资模式较为单一，金融杠杆运用不足，方式较为保守，没有充分吸收民间资本，外国筹资制度的发展作为先行者对我国有借鉴和指导意义。同时也要注意发达国家已经拥有较为全面的公路运输网，金融市场更为发达，法律体系更为健全，我国在借鉴的同时也要针对自身的特殊情况因地制宜，对其模式进行变更。笔者根据国内公路筹资制度进行比较，对未来的筹资制度提出以下建议。

1.成立公路建设基金

美国成立了公路信托基金对我国具有启示意义，基金类账户的良好运行可以保证公路建设资金的长足发展，2011年，美国信托基金利息及其他收入达到了5320.7万美元。信托基金从作为独立账户，激励交通运输部门高效管理资金，降低运营成本，信托基金资金以燃油税作为收入支撑，有利于改善当前我国公路运输滥收费、收费标准混乱的现状，并促进筹资资金向税收主导型发展。

2.合理制定税费结构

我国目前已建成的公路中，收费建成比例较高，“收费还贷”模式通常增加了部分高速使用者的成本，收费年限过长则导致高速公路管理公司收回成本后持续性收费，造成重复性征收税费。提高燃油税征收比例，同时规整收费制度，逐步取缔非高速路收费，借鉴意大利、英国的燃油税征收方式，调整税费结构，制定向道路使用者征收合理税费，消除收费寻租的筹资模式。

3.鼓励民间资本进入

法国的筹资体系中，政府政策较为开放，民间资本活跃，有助于道路建设的长期开发，我国目前应在以贷款为主的筹资模式下，逐步引入民间资本，对参与BOT融资和TOT融资的企业在税收以及土地使用政策上给予优惠和保护，逐步消除道路建设、维护行业的进入壁垒，促进其市场化运作。

参考文献：

[1]陈学刚：破解筹资难题 加快交通发展——云南高速公路建设难点思考[J].创造，2011（10）.

[2]王 译：利用民间资本建设高速公路的思考[J].南京：现代经济探讨，2012（5）.