我国国际河流开发与地缘合作挑战

何大明 李运刚 冯彦

一、国际河流的概念

在国际河流的定义中，存在着“国际河流”（International River）与“国际化河流”（Internationalized River）两种解释。地理上界定的国际河流有两种基本类型，一种是指流经两个或两个以上国家的河流，又称跨国河流或多国河流，如亚洲的澜沧江—湄公河、雅鲁藏布江—布拉马普特拉河，欧洲的莱茵河、多瑙河，非洲的尼罗河、刚果河，北美洲的哥伦比亚河、科罗拉多河；另一种是指作为国家边界的一部分，分隔两个或两个以上国家的河流（湖泊），称为边界河流（湖泊），简称界河（界湖），如我国与俄罗斯之间的黑龙江—阿穆尔河、美国与加拿大之间的大湖流域等。国际化河流是指国家之间签订有专门的法律条约，对共同开发的河流进行管理，这些国际化河流可以是地理概念上的国际河流或国内河流，也可以是人工运河如苏伊士运河和巴拿马运河等。近年来，我国一些部门或单位倾向于用“跨界河流”替代“国际河流”概念。

长期以来，国际河流的概念及其内涵在不断变化。通常情况下，国际河流只包含地表河流及其水资源，很少考虑地下水水系及其水资源。20世纪末之后，随着对地下水资源及生态完整性的关注，引入了水道系统的概念。联合国大会（1997）批准的《国际水道非航行使用法公约》第2条对“国际水道”及其构成给出明确的界定：国际水道是指其组成部分位于不同国家的水道；水道是地表水与地下水的系统，由于它们之间的自然关系，构成一个整体单元并且通常流入共同的终点。并将国际水道分为两种基本类型：①毗邻水道（Contiguous Watercourse），指形成共同边界的水道，如界河、界湖；②连接水道（Successive Watercourse），指跨越而不是形成不同国家间边界的水道，如多国河流或跨国河流等。国际水道系统的内涵远比传统的国际河流广泛，它包括跨境的地表河流、湖泊、冰川以及地下河流和含水层。

按联合国《国际河流注册》统计，1978年全球共有国际河流214条，涉及50%的陆地面积和全球近45%的人口，其跨境水资源约占世界河川径流总量的50%，其中有44个国家至少80%的土地面积位于国际河流流域内。特别是在非洲和拉丁美洲，约60%的陆地面积属国际河流流域。随着“冷战”结束，前苏联和东欧国家解体以及利用更精确遥感信息对国界和水系判识的分辨率提高等因素的影响，全球国际河流数量从1978年的214条增加到2002年的263条。

二、中国国际河流的分布及特征

我国地处亚洲的中心地带，发育了众多的世界大河，是亚洲大陆的关键水源地。其中，我国西部大河流域的上游地区，更被称为“亚洲的水塔”。我国拥有国际河流的数量及其水资源量，均居世界各国前列。全国共有国际河流（湖泊）110多条（个），其中主要国际河流有15条，涉及19个流域国家（其中14个为毗邻的接壤国），影响人口近30亿（含中国），约占世界人口的一半。从水资源分布特征来看，由于我国国际河流大多地处上游，连接型水道多，导致国际河流入境和过境水量少而出境水量多。初步估算，我国国际河流的多年平均径流总量近8 000亿立方米，约占中国多年平均径流总量的近1/3，而入境水量仅约170多亿立方米。我国国际河流主要分布于东北、西北和西南三大片区，其中东北片区以毗邻水道为主，西北和西南片区以连接水道为主。每年，源于我国境内国际河流的巨大出境河川径流，从这三大片区分别流向太平洋、北冰洋和印度洋。

1.东北国际河流区

我国东北地区主要的国际河流及湖泊有黑龙江—阿穆尔河、绥芬河、图们江、鸭绿江等，其中绝大多数是界河或界湖，共有大小10条界河和3个界湖，水域国境线长5 000多千米。行政区域主要涉及黑龙江省、吉林省、辽宁省及内蒙古自治区的东部。区内各流域水系格局受到该区西、北、东三面环山、南临大海的马蹄形地形结构控制，形成发源于大兴安岭、长白山山地，而环绕于大、小兴安岭和长白山外侧的水系大格局，并产生三种流向特征：一是向东北流入鄂霍次克海的黑龙江—阿穆尔河；二是向东流入日本海的绥芬河、图们江；三是向南流入渤海或黄海的鸭绿江。

本区河流整体上位于我国径流区划的过渡带与少水带内。其水汽条件受东南季风及区内主要山系走向控制，如东北—西南走向的长白山（东南坡降水约1 000 mm）和大兴安岭（东南坡降水400 mm）对本区东南季风的阻挡与抬升作用，形成从东南向西北递减的降水空间分布格局，与降水量的时空分布相一致，自东南向西北，各流域呈现出年径流深递减、单位面积河川径流量减少、河流侵蚀能力减弱、河网密度降低和河流切割深度减小的特点。

2.西北国际河流区

我国西北地区主要的国际河流有额尔齐斯河—鄂毕河、伊犁河、额敏河、塔里木河和乌伦古河，其中额尔齐斯河—鄂毕河、伊犁河和额敏河主要是从我国流向境外，而塔里木河的主源阿克苏河和乌伦古河则是由境外流入我国。行政区域主要涉及新疆自治区和内蒙古自治区的西部。该区河流的水系格局特点为：河流均发源于四周高山，在山地降雨、高山冰川和积雪的冰雪融水补给条件下，河川径流深由四周山地向盆地中心减小。水系发育为四周山区流向中心平原区的向心水系。小区域内，河流受控于所在地貌单元而表现出不同特征，如北疆诸河，包括额尔齐斯河—鄂毕河、乌伦古河、额敏河、伊犁河，受控于北疆西低东高的地势，河流大体上均自东向西跨越国境、流向境外区域。

由于深处欧亚大陆腹地，远离水汽来源地，蒸发强烈，本区成为我国最为干旱的区域。水汽格局主要受西风环流和地形的控制，西风气流受到由东西向山脉及其围隔的大型内陆盆地或河谷盆地地形的阻挡，形成地形雨或高山降雪，区内降水量的变化表现为四周山地向盆地中心减少的趋势，其高值区分布于西部、北部山地，并具有北疆多于南疆、西部多于东部、迎风坡多于背风坡的空间分布特征。本区各流域在地带性和非地带性因素的共同作用下，整体上形成山区地带为径流产水区，而河谷区为径流蒸失区的产汇流特征，并且各流域主体位于我国径流区划的缺水带和少水带内，局部区域位于过渡带内。

3.西南国际河流区

我国西南地区的国际河流分布集中，水量大且大部分成为出境水量。这些国际河流，自西向东分别为森格藏布河（印度河）、朋曲（恒河）、雅鲁藏布江—布拉马普特拉河、独龙江—伊洛瓦底江、怒江—萨尔温江、澜沧江—湄公河、元江—红河以及珠江这8大水系。除元江—红河和珠江外，这些国际河流的上游地区分布着众多的冰川、雪山，其中6 000米以上的雪山就有40余座，冰川水储量约1 000亿立方米，是南亚、东南亚的“水塔”。行政区域主要涉及西藏自治区、云南省、青海省的部分地区、新疆自治区西南部的极小部分地区和广西壮族自治区的西南极小部分地区。本区青藏高原上的河流，其水系受到区内喜玛拉雅山等东西向山系控制，主要呈东西向发育；纵向岭谷区，其大河水系格局受近南北向横断山系的控制，多为近南北向分布。

本区的水汽条件、河川径流均受到青藏高原、东西向弧状山系喜玛拉雅山和南北向纵向岭谷地形对西风环流的南支气流和西南季风的“通道—阻隔”作用的影响，在喜玛拉雅山南坡形成丰富的降水和地表径流，在雅鲁藏布江大拐弯以北的河谷，丰富的降水使之成为本区年径流深的最高值区，达1 000～2 000毫米；但河谷区自下游向上游（自东向西）降水、径流量逐步减少；在纵向岭谷区西部（云岭—点苍山—哀牢山以西地区），受纵向山系对西南季风的阻隔作用，自西向东降水量明显减少，与降水变化相同，各流域的单位面积产水量自西向东，即从伊洛瓦底江水系—怒江—澜沧江—李仙江上游也逐步减少；在纵向岭谷区的东南部，因西南季风受哀牢山的阻隔作用和红河河谷的通道作用，红河水系干支流的降水与径流自东向西、自东南向西北呈逐步减少的趋势。总体上，该区河流径流深自西向东从少—多—少—多的变化，形成各流域自西向东分别位于我国径流区划的少水带—过渡带—多水带—丰水带—多水带—丰水带。

三、国际河流开发与地缘合作

1.战略意义

我国国际河流集中分布于社会经济欠发达地区，贫困面大，跨境水资源水量大、水质好、开发程度低，是国家水安全与粮食安全、能源安全与生态安全的重要保障，开发潜力巨大。全国15条主要国际河流中11条在西部。西部地区，大多地广人稀，有丰富的水能、水利、土地、森林、矿产资源和突出的生物多样性、文化多样性资源，对我国的可持续发展有举足轻重的作用。

中国是世界上拥有邻国最多的国家，同世界其它大国相比，我国的周边地缘环境最为复杂，陆地边界2.2万多千米，海岸线1.8万多千米，直接接壤邻国14个。改革开放使我国的东北、西北和西南国际河流集中分布区，相继成为与周边国家合作的重点区域。国际河流开发与合作，不仅关系到我国可持续发展的全局性问题，更影响着中国与东南亚、南亚、西北亚和东北亚的区域合作、周边安全和稳定。在我国的和平崛起过程中，国际河流开发与地缘合作对维护国家资源与生态安全、促进西部地区可持续发展、支持国家的区域合作和环境外交具有重要的战略意义。

2.合作进程

我国在过去漫长的封建时代，对出边、出海限制甚严，加之国际河流大都位于区位极为边远、交通闭塞的地区，相关资源开发极少，直至新中国成立前，国际河流的合作开发和系统性研究几乎是空白。新中国成立后，国际河流开发和地缘合作进程可分为三个时期。

（1）改革开放前的计划经济时代，国家安全是首要问题，与周边国家的友好关系程度决定了国际河流开发与国际区域合作的发展，仅在少数与毗邻国关系友好的国际河流上进行一些以航运、水电为主的小规模合作开发。如黑龙江与红河上的航运开发、鸭绿江上的水电开发，合作开发的鼎盛时期也就是中苏、中朝、中越关系最好的时期；但在东北国际河流的一些支流（如松花江）以及西北的塔里木河，由于长期被视为国内河流，其水资源得到相当规模的开发。

（2）改革开放后，随着全球区域经济合作的大趋势和我国沿内陆边境深化改革开放战略的实施，在“放弃争端，共谋发展”和“结束过去，开辟未来”的主题思想下，我国与沿边国家的区域合作蓬勃开展，我国国际河流的开发也进入兴旺时期，从过去的双边合作逐渐走向多边合作，从单项资源开发或工程合作向以“跨境资源和市场共享”的区域综合合作发展，更多的是关注毗邻区域的共同利益。从东北、西北到西南的广大国际河流区，相继成为我国与周边国家和国际组织开展国际合作的重点区域，支撑了对我国特别是沿边地带经济的快速发展，也使得国际河流的战略地位被迅速抬升而受到广泛重视。但受区域性发展差异的影响，国际河流各片区及各个流域的开发重点、规模、进程都存在较大的差异。例如，以图们江为主体、最早开展地缘合作的东北国际河流区，其跨境区域经济合作进展缓慢。而以澜沧江—湄公河为主体的我国与东南亚区域合作，却成效突出。10多年来，随着我国积极参与和推进“大湄公河次区域经济合作”、“中国—东盟自由贸易区建设”等地缘合作，不仅带动了该流域区的综合开发与合作，更带动了“西南诸河”区（包括珠江流域）社会经济的快速发展。

（3）新世纪以来，在全球气候变化和经济全球化趋势影响下，一方面，国际河流的跨境资源和环境问题，成为国际广泛关注和研究的热点；另一方面，随着我国国际河流区社会经济的快速发展和与东南亚、东北亚、中亚及南亚地区地缘政治经济合作的快速推进，相关的跨境资源环境问题日益凸显。如西南地区与东南亚的水电梯级开发跨境影响与生态冲突问题、西北地区与中亚的跨境水与生态安全、东北地区与东北亚的跨境水污染问题以及西藏与南亚地区的跨境洪水灾害问题等，均引起国内外的广泛关注。在此趋势下，国家将国际河流的开发与管理列入重要议程，重视并加强了国际河流的管理，先后与下游流域国签署一系列的合作协议。

3.地缘合作面临的挑战

国际河流水道的连通性、河水的流动性和生态系统的整体性，将各流域国的自然环境与变化影响、资源开发与地缘合作、跨境冲突与国家安全等密切关联，面临较多的挑战。

（1）我国面临的跨境水安全问题最为突出和敏感，跨境水纠纷与水冲突形势日趋严峻，在我国的地缘安全中最受关注。我国境外19个流域国家中除老挝和缅甸外，缺水风险均高，多数国家对水资源的开发程度也高于我国，这使我国承受较高的国际水压力，跨境水分配、利用和水权维护等面临较大的挑战。

（2）我国国际河流水资源分布特点、开发利用程度和国际合作状况等差异极大，从流域到区域均缺乏整体发展战略和实施方案。跨境水与生态安全管理能力弱，法规建设严重滞后，缺乏统一协调机制。国家的“九龙治水”现状，政府部门间管理职能交叉、重叠的问题突出，制约着国际河流的综合开发和协调管理进程，信息不畅也会导致跨境问题的误解和冲突误判。特别是，由于危机预警和处理能力弱，使得一些跨境冲突成为推进流域国家开展合作的重要驱动机制。

（3）受大规模梯级水电开发、国际航道整治和国际陆路大通道（跨境公路与铁路修建及口岸建设）、沿边土地资源与上游河段矿产资源开发等驱动，国家陆疆沿边的跨境资源环境发生着快速变化。不仅引发局部地区领土安全（传统安全，如界河段河床变动及我方一侧河岸崩塌等）问题，而且导致跨境生态安全问题（非传统安全，如跨境洪水、水污染、干旱等）日益突出。如在瑞丽江、藤条河、黑龙江、图们江、乌苏里江、鸭绿江以及北仑河等一些界河段，就曾多次发生过河流改道和河岸崩塌等。在一些非界河段的陆疆地带，由于跨境生态系统的快速变化，导致跨境自然灾害（火灾、虫灾）与生物跨境入侵日趋严重。

（4）由于历史（下游开发早于上游）和社会（先发展地区制定法规）等原因，导致现有国际水法偏向于保护下游国家（地区）的开发权益和限制上游国家的开发，缺乏区域公平、公正性。现有国际水法公平合理利用和不造成重大损害等基本原则中，过多地强调下游国家的利用，要求任何流域国通过与下游国协商和合作的情况下利用水资源。此外，现有国际水法中，因缺失诸如“跨境生态补偿”原则或“区域发展公平”原则，导致上游国家发展权利和从下游国家（因得到和维护开发获利）获得利益补偿（因限制开发而失去利益）的权益难以实现。这种法律上的不公正状况，对我国这样处于众多国际河流上游的国家，极为不利。

（5）气候变化将使我国国际河流的水文—生态过程变化及影响问题更为敏感、复杂。受此影响最为突出的跨境水资源安全（包括水电能源安全）和生态安全，目前无论是在国家层面还是重要国际河流流域层面，都缺乏战略性的适应对策和措施。

（6）跨境资源环境与生态安全纠纷和冲突，有别于领土安全等传统国家安全，属于非传统安全，历来受到的关注程度远低于传统安全问题。同时，因为国际河流关联国家主权、地缘政治经济合作和周边安全等，国家保密法将相关跨境资源环境与国土工程等信息均列入保密范畴。这些限制，阻碍了信息共享和互利互惠合作，导致相关问题高度敏感，研究难度极大，开展跨境国际科技合作也极为困难。▲

作者单位：1.云南大学国际河流与生态安全研究院（650091）；2.云南省国际河流与跨境生态安全重点实验室（650091）